กราบเรียน ท่านประธานรัฐสภาที่เคารพ กระผม พลเอก เลิศรัตน์ รัตนวานิช สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะ สมาชิกรัฐสภา ขออนุญาตอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่นำเสนอต่อรัฐสภาในวันนี้ ขอภาพฉายด้วยครับ ได้ขออนุมัติไว้แล้ว
(เจ้าหน้าที่ได้ทำการเปิดพรีเซนเทชัน)
ไปแผ่นที่ ๒ เลยครับ ในแผ่นฉายก็เป็นการทบทวนสาระสำคัญของร่าง ผมคงจะไม่ลงรายละเอียด เพราะว่า ท่านผู้เสนอร่างและเพื่อนสมาชิกได้อภิปรายไปแล้ว ในหน้าแรกนี้ก็อยู่มี ๔ ข้อ เชิญไปหน้า ๒ ตรงนี้ก็มีอีก ๕ ข้อนะครับที่เป็นประเด็นสำคัญ ๆ ของการเสนอแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญเพิ่มเติม ในฉบับนี้ ซึ่งกระผมคิดว่าก็เป็นความเห็นของผู้เสนอร่าง อันที่จริงการเสนอร่างฉบับนี้ ก็คล้าย ๆ กับการยกร่างใหม่ เพียงแต่ท่านเลี่ยงเพราะว่าศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัย ไว้แล้วว่า การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นไม่สามารถกระทำได้ก่อนที่จะมีการกระทำ ประชามติ ถามประชาชนเสียก่อนนะครับ สิ่งที่ผมอยากจะอภิปรายเป็นพิเศษคือ การเปลี่ยนแปลงระบบการเมืองของรัฐสภาที่ใช้มาเป็นระยะเวลานาน คือระบบสภาคู่ให้เป็น สภาเดี่ยวหรือสภาเดียว ซึ่งมีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น เพราะด้วยเวลาที่จำกัด แต่ก่อนอื่นก็ขอชื่นชมคณะผู้ร่างที่สามารถหาประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้ถึง ๑๓๐,๐๐๐ กว่าคน มาเข้าชื่อเสนอร่างนี้ ทั้ง ๆ ที่ขั้นต่ำรัฐธรรมนูญกำหนดไว้เพียง ๕๐,๐๐๐ คน ส่วนที่ว่าผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้ง ๑๓๐,๐๐๐ คนนี้ จะได้อ่านได้ศึกษาหรือมีความเข้าใจ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้มากน้อยเพียงใดก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง เพราะรวมความยาวของรัฐธรรมนูญ ที่ท่านเสนอมาทั้งหน้าหลักการ และสาระสำคัญและตัวร่างเอง ผมนับดูแล้วมีประมาณ ๗๐ หน้าเอ ๔ (A4) นะครับ ผมเองก็เคยเป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญมาก่อน ก็ต้องขอชื่นชมในการยกร่างรัฐธรรมนูญของท่านที่ทำได้ค่อนข้างจะสมบูรณ์ แล้วก็มีการโยง เข้ามาหากันได้อย่างถูกต้องครบถ้วน อันนี้ก็เป็นตัวอย่างของร่างรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่ง ที่คิดว่ายกร่างมาได้ดี แต่เรื่องเนื้อหาสาระนั้นก็ว่ากันไปอีกทีหนึ่ง เนื่องจาก ๒ ท่าน ที่อภิปรายก่อนผมได้พูดถึงประเด็นสำคัญเกือบทั้งหมดแล้ว ทั้งข้อดีและข้อด้อย ผมก็จะขอ อนุญาตพูดถึงเรื่องสภาเดี่ยว ซึ่งตอนที่ผมร่างรัฐธรรมนูญมาครั้งที่แล้วนั้นก็ได้ไปศึกษา รายละเอียดของการมี ๒ สภาหรือสภาเดียวว่าอันไหนจะดีกว่ากัน เพราะในร่างรัฐธรรมนูญ ของท่านไม่เพียงแต่จะเสนอให้มีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎร โดยให้ยกเลิกมาตรา ๒๖๙ ถึงมาตรา ๒๗๒ ในบทเฉพาะกาล เมื่อวุฒิสภาชุดปัจจุบันพ้นสภาพไป แต่ท่านยังได้แก้ไข ในหมวด ๗ ซึ่งเป็นหมวดรัฐสภา ให้เปลี่ยนเป็น หมวด ๗ สภาผู้แทนราษฎร คือท่านมุ่งไปสู่ การมีสภาเดียวอย่างถาวรในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ และที่สำคัญก็คือสภาผู้แทนราษฎร ที่ท่านเสนอมาในร่างฉบับนี้ มีอำนาจผมใช้คำว่า ล้นฟ้าเลย แม้กระทั่งตัวแทนเข้าไปนั่ง ในคณะกรรมการของศาล ของศาลปกครองและในสภากลาโหมถึง ๒ คน ท่านผู้ร่างบอกแค่ ๒ คน ผมบอกว่าถึง ๒ คนนะครับ เพื่อให้สอดคล้องกับแนวคิดว่าทหารอยู่ใต้พลเรือน ซึ่งในบางประเทศเขาก็ใช้คำว่า ซิวิเลียน ซูพรีมาซี (Civilian supremacy) อันนี้ก็เป็น ความคิดของแต่ละคนแต่ละฝ่ายที่สามารถคิดได้นะครับ ผมอยากจะเรียนพิจารณาถึงว่า ควรจะให้วุฒิสภาหรือไม่ ต้องพิจารณาการถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติด้วยกัน การถ่วงดุลในกรณีที่จะเกิดขึ้นในประเทศที่ใช้ระบบสภานิติบัญญัติแบบ ๒ สภาหรือสภาคู่ คือสภาผู้แทนกับวุฒิสภานั้น ในสภาร่างเรากำหนดให้สภาที่ ๒ มีอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายที่ ผ่านความเห็นชอบของสภาที่ ๑ มาแล้ว ผมเองสมัยเป็น ส.ว. เมื่อปี ๒๕๕๑-๒๕๕๒ ได้ร่วมกับเพื่อน ๆ ส.ว. ในสมัยนั้นยับยั้งร่างของสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อส่งกลับไปที่ สภาผู้แทนราษฎรเขาเห็นด้วยกับสิ่งที่เราได้ดำเนินการ ฉบับนั้นก็เลยไม่ผ่านสภา อันนี้เป็นตัวอย่างจริง ๆ ที่เกิดขึ้นนะครับ และเป็นเรื่องที่สำคัญยิ่งด้วย
อีกประเด็นหนึ่งคือการกำหนดให้การยืนยันร่างกฎหมายที่สภาที่ ๒ ไม่เห็นชอบ หรือร่างกฎหมายที่ยับยั้งไว้มีคะแนนเสียงมากเป็นพิเศษ มากกว่าสภาที่ ๑ เช่น ๒ ใน ๓ ของคะแนนเสียงทั้งหมด หรือมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด อันนี้ก็เป็นการถ่วงดุลในสภาที่ ๑ การถ่วงดุลในสภาที่ ๒ นั้นกำหนดไว้ให้สภาที่ ๒ มีอำนาจ ยับยั้งร่างกฎหมายแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด คือจะมีอำนาจยับยั้งเพียงชั่วคราว ชั่วระยะเวลาหนึ่ง เมื่อพ้นกำหนดแล้วสภาร่างหรือสภาผู้แทนราษฎรก็สามารถหยิบขึ้นมาพิจารณายืนยันเป็น ร่างกฎหมายได้ ผมจะขออนุญาตอธิบายกับผู้ที่เขาจะเสนอร่าง ๑๓๐,๐๐๐ กว่าคน ซึ่งอาจจะยังไม่ได้ศึกษาในเรื่องของการถ่วงดุลในสภานิติบัญญัติเพื่อความเข้าใจที่ถูกต้อง เพราะผมเชื่อว่าหลาย ๆ ท่านนับแสนคนที่นั่งฟังการอภิปรายของรัฐสภาในวันนี้ด้วยความ ตั้งอกตั้งใจ การปกครองในระบบรัฐสภานั้นรัฐสภาถือเป็นองค์กรสูงสุด อันเป็นที่รวม เจตจำนงของประชาชนทั้งหมดทั่วประเทศ และเป็นศูนย์กลางอำนาจทางการเมือง การปกครอง โดยโครงสร้างหรือรูปแบบของรัฐสภาหมายถึงจำนวนสภาที่จะประกอบกัน เป็นรัฐสภานั้นอาจจะแบ่งเป็น ๒ ระบบคือ ระบบสภาเดี่ยว และระบบสภาคู่ หรือระบบ สองสภา ระบบสภาเดี่ยวมักจะพบเห็นกันในประเทศที่มีขนาดเล็ก เช่น ในประเทศ คอสตาริกาในอเมริกากลาง นอร์เวย์ แอลเบเนีย และบูกาเรีย เป็นต้น มีอยู่ไม่กี่ประเทศ หรอกครับในโลกนี้ที่ใช้ระบบสภาเดี่ยว ทั้งนี้ เพื่อเป็นการเปิดโอกาสให้สภาเดี่ยวทำหน้าที่ เป็นผู้วางนโยบายของประเทศ โดยเหตุผลที่ประเทศที่นิยมระบบรัฐสภาเดี่ยวมักจะกล่าวอ้าง คือ สภาเดี่ยวนั้นเป็นสภาของผู้แทนราษฎรของประชาชนที่แท้จริง และตรงไปตรงมา และเมื่อเป็นสภาของประชาชนแล้วต้องไม่เป็นการสมควรที่จะถูกควบคุมและถ่วงดุล โดยสภาอื่น ส่วนระบบสองสภานั้น หรือระบบสภาคู่ ที่มีทั้งสภาล่างและสภาสูง ให้สภาล่าง มีบทบาทอย่างแท้จริงในการตรากฎหมาย ส่วนสภาสูงทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษา กลั่นกรองและ ยับยั้งการใช้อำนาจของสภาล่าง ขออนุญาตไปในสไลด์แผ่นถัดไปครับ ข้อพิจารณาของระบบ สภาเดี่ยวแผ่นที่ ๔ การมีสภานิติบัญญัติสภาเดียวจะเป็นการแสดงถึงความมีเอกภาพ ที่เราเรียกว่า ยูนิตี้ (Unity) แต่ถ้ามีสภานิติบัญญัติ ๒ สภาก็จะเกิดความขัดแย้งได้ ดังนั้นสภานิติบัญญัติซึ่งทำหน้าที่แสดงเจตจำนงในการบัญญัติกฎหมายจึงควรมีสภาเดียว อย่างไรก็ตามกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาจากสภาเดียวเท่านั้นก็อาจจะเกิดข้อบกพร่อง และกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน นอกจากนี้เนื่องจากระบบสภาเดี่ยวไม่มีสภาอื่น เข้ามาตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจ รัฐสภาจึงอาจจะตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับได้ ตามอำเภอใจ นั่นเป็นข้อพิจารณาในเรื่องของสภาเดี่ยว มาดูแผ่นถัดไปครับ เป็นข้อพิจารณา ของระบบสองสภา การมีสภาที่ ๒ เป็นการตรวจสอบ การบัญญัติกฎหมายมิได้เป็นไป โดยรีบเร่งนะครับ ขาดความละเอียดรอบคอบ เพราะมีกรณีที่สภานิติบัญญัติได้ออกกฎหมาย ภายใต้ความเร่งรีบของสถานการณ์บางอย่าง หรือขาดความระมัดระวัง ดังนั้นการมีสภาที่ ๒ เพื่อตรวจสอบ จะเรียกว่า เช็ค แอนด์ บาลานซ์ (check and balance) จะเกิดผลดีในการแก้ไข ความผิดพลาด การมี ๒ สภาเป็นการถ่วงดุลอำนาจของสภาที่ ๑ บาลานซ์ ออฟ เพาเวอร์ (Balance of power) เพื่อป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสม เพราะการมีสภา เดียวอาจจะมีการใช้อำนาจบาตรใหญ่ โดยไม่คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน และกรณี ที่มีสภาที่ ๒ เป็นการเปิดโอกาสให้มีตัวแทนของประชาชนและกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น รูปแบบและโครงสร้างของรัฐสภาไทยตามรัฐธรรมนูญที่ผ่านมานั้น เราจะเห็นว่ามีถึง ๑๐ ฉบับนะครับ ตั้งแต่ปี ๒๔๘๙ ขอไปแผ่นถัดไปเลยครับ ผมจะให้ดูสัก ๒-๓ ฉบับนะครับ ให้ท่านที่เสนอร่างนี้ได้เห็นว่า วิวัฒนาการของร่างรัฐธรรมนูญของไทยในเรื่องส่วนของ ๒ สภาหรือสภาเดียวนั้น เรามี รัฐธรรมนูญมาแล้วมา ๒๐ ฉบับจนถึงปี ๒๕๖๐ ๑๐ ฉบับที่ใช้สภาคู่ ส่วนที่เหลือนั้น ส่วนใหญ่เป็นธรรมนูญการปกครองชั่วคราว ก็จึงมีสภาเดี่ยวก่อนที่จะยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ถาวรต่อไป ดูของปี ๒๔๘๙ ซึ่งเป็นฉบับแรกเลยนะครับที่กำหนดให้มีพฤฒิสภามี ๘๐ คน อำนาจหน้าที่ก็ยังไม่มากนัก ตอนนั้นตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีต่าง ๆ ถัดไปครับ ขอแผ่นถัดไปครับ ฉบับปี ๒๔๙๒ คือฉบับที่ ๕ มีวุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิก จำนวน ๑๐๐ คน มาจากการ เลือกและแต่งตั้งจากผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อำนาจหน้าที่ก็ กลั่นกรองกฎหมาย ตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรี เปิดอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ จากนั้นก็จะ มีฉบับที่ ๘ ฉบับที่ ๑๐ ฉบับที่ ๑๓ ฉบับที่ ๑๕ จนมาถึงฉบับที่ ๑๖ ซึ่งเป็นฉบับปี ๒๕๔๐ ที่เราเรียกว่าฉบับประชาชน ก็มี ๒ สภา อันนั้นประชาชนช่วยกันร่างขึ้นมาในความคิดของ พวกเรา ส.ว. มี ๒๐๐ คนมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ก็เกิดปัญหาในเรื่องของหน้าตา เหมือนกับ ส.ส. แล้วก็มีการทำให้องค์กรอิสระนั้นเกิดความบิดเบือนไปนะครับ ในปี ๒๕๕๐ ขอดูแผ่นถัดไปครับ ในปี ๒๕๕๐ นั้นฉบับที่ ๑๘ ก็เป็นฉบับที่วุฒิสภามี ๑๕๐ คน พ.ศ. อาจจะ ผิดไปนิดหนึ่งนะครับ เป็นปี ๒๕๕๐ ตรงนี้ก็แก้ให้มีการเลือกตั้งจังหวัดละ ๑ คน ๗๗ จังหวัด และที่เหลือก็เป็นสรรหา ก็กลายเป็นปลา ๒ น้ำอีก มีปัญหาขัดแย้งกัน ฉบับถัดมาเป็นฉบับ ปัจจุบันนี้ ปี ๒๕๖๐ ซึ่งได้แก้วุฒิสภามี ๒๕๐ คนสำหรับชุดแรกคือชุดปัจจุบันนี้ แต่เมื่อ ครบกำหนดอีก ๒ ปีเศษ ก็จะเป็น ๒๐๐ คนที่มาจากการเลือกกันเองตั้งแต่ระดับอำเภอ ระดับจังหวัด และระดับประเทศ ผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญก็พยายามคิดว่าทำอย่างไรจะได้ ส.ว. ที่มาทำหน้าที่ให้เป็นสภากลั่นกรองยับยั้งกฎหมายได้ในระดับหนึ่ง แต่เมื่อมีการเลือกตั้งก็มี ปัญหา สรรหาก็มีปัญหา สุดท้ายก็จึงมาให้เลือกกันเองอย่างฉบับปี ๒๕๖๐ จะดีหรือไม่ดีก็ ต้องทดลองดูนะครับ ผมก็เป็น ๑ ใน ๕๐ คนที่มาจากการเลือกกันเองทั่วประเทศ อย่างน้อย ที่สุดเท่าที่ผมดูแล้วระบบวิธีเลือกกันเองจะยากมากที่จะกำหนดตัวบุคคลหรือที่จะล็อกโหวตได้ หรือจะซื้อโหวตได้ เพราะมีการโหวตไขว้ ๕ กลุ่มนะครับ แต่ว่าจะได้คนที่มีคุณภาพขนาดไหน นั้นก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ก็เรียนชี้แจงให้พี่น้องประชาชนที่ร่วมเสนอร่างนี้ให้เข้าใจถึงระบบสภาคู่ ว่าได้เกิดขึ้นและมีประโยชน์อะไร และจะตอบคำถามสุดท้ายต่อท่านอาจารย์ปิยบุตร ขออนุญาตเอ่ยนามท่านนะครับ ว่าทำไมเขาจึงไม่ให้วุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ มีหน้าที่ถอดถอน ก็เนื่องจากว่าเป็นวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน อำนาจถอดถอนก็จึงไม่เหมาะสมที่จะมอบให้กับวุฒิสภาชุดใหม่นี้ ก็จึงยกไปให้กับ ป.ป.ช. และศาลฎีกา เป็นผู้ดำเนินการในเรื่องการถอดถอน ก็ขอขอบพระคุณท่านประธานครับ