กราบเรียน ท่านประธานรัฐสภาที่เคารพ กระผม พลเอก เลิศรัตน์ รัตนวานิช สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะ สมาชิกรัฐสภา ขออภิปรายร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยกระผมได้ศึกษาร่างรัฐธรรมนูญ ทั้ง ๑๓ ฉบับแล้วมีความแตกต่างในเนื้อหาหลักการซึ่งครอบคลุมถึง ๑๐ หมวด ของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ แต่ด้วยเวลาอันจำกัด กระผมขอเน้นการอภิปรายเฉพาะในเรื่อง ที่เกี่ยวกับระบบการเลือกตั้ง ซึ่งอยู่ในร่างที่ ๑ ของพรรคพลังประชารัฐ ร่างที่ ๓ ของ พรรคเพื่อไทย และร่างที่ ๓ ของท่านจุรินทร์และคณะ ซึ่งกระผมคิดว่าเป็นการแก้ไขหลักการ ของรัฐธรรมนูญที่สำคัญที่สุดในบรรดาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ทั้ง ๑๓ ร่างที่ส่งมา เนื่องจากการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้นถือเป็นพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย ที่สำคัญ การจัดการเลือกตั้งระบบเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอย่างเหมาะสม กับการเมืองของประเทศไทยจึงมีความสำคัญยิ่ง ตัวกระผมเองเคยทำหน้าที่ยกร่าง การเลือกตั้งระบบ ส.ส. เมื่อสมัยร่างรัฐธรรมนูญกับท่านอาจารย์บวรศักดิ์ ขออนุญาต เอ่ยนามท่าน เราก็ได้รับเชิญจากประเทศเยอรมนีให้ไปดูงานเรื่องการจัดทำระบบการเลือกตั้ง ของประเทศเยอรมนี ที่เรียกว่าระบบสัดส่วนผสม หรือเอ็มเอ็มพี (MMP) ซึ่งกระผม จะได้กล่าวต่อไป บทเรียนจากการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ เมื่อวันที่ ๒๔ มีนาคม ปี ๒๕๖๒ โดยใช้ระบบจัดสรรปันส่วนผสมแบบใช้บัตร เลือกตั้งใบเดียว โดยได้รับคะแนนจากผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งทุกคน มารวมกัน เป็นคะแนนของแต่ละพรรคการเมืองในการคำนวณจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ โดยใช้ระบบการคำนวณที่เรียกว่า จัดสรรปันส่วนผสม หรือที่ต่างชาติที่เขาใช้กันมา เรียกว่าระบบสัดส่วนผสม หรือเอ็มเอ็มพี (MMP) มัลติเมมเบอร์ พรอพอสชันนอล (Multi-member Proportional) นำมาคำนวณหาจำนวน ปาร์ตี้ลิสต์ (Party List) แตกต่างจากระบบคู่ขนานที่เราใช้กันในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และ ปี ๒๕๕๐ ซึ่งของปี ๒๕๕๐ นั้นก็แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อปี ๒๕๕๔ ขอแผ่นที่ ๑ ครับ
(เจ้าหน้าที่ดำเนินการเปิดพรีเซนเทชัน)
ระบบ การเลือกตั้ง ส.ส. แบบสัดส่วนผสมใช้หลักการของระบบเอ็มเอ็มพี (MMP) โดยรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ เรียกว่าระบบจัดสรรปันส่วน เนื่องจากว่าได้ไปดัดแปลงโดยใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว ระบบนี้ใช้อยู่ในโลกนี้ประมาณ ๑๐ ประเทศ ใช้บัตรเลือกตั้ง ๒ ใบกันทั้งสิ้น
โดยใบที่ ๑ นั้นเลือก ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง
และใบที่ ๒ เลือก ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งข้อดีที่เขาคิดระบบนี้ขึ้นมาก็เพื่อ เป็นการที่จะป้องกันไม่ให้เกิดเผด็จการรัฐสภา เพราะโอกาสที่พรรคหนึ่งพรรคใดจะได้ คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งด้วยวิธีคิดแบบเอ็มเอ็มพี (MMP) นั้นจะเป็นไปได้ยาก แผ่นที่ ๒ ครับ อันนี้ก็เป็นวิธีคำนวณที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ โดยนำคะแนนเสียง บัญชีรายชื่อทั้งหมดที่พรรคการเมืองได้รับจากทั่วประเทศมารวมกันเพื่อคำนวณหาจำนวน ส.ส. ตามสัดส่วนที่แต่ละพรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้ทั้งประเทศ คำว่า จะพึงมีได้ เป็นคำที่ สำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหาต่อไป ให้นำจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งที่แต่ละพรรค การเมืองได้รับเลือกตั้งมาเทียบกับจำนวนของ ส.ส. ทั้งหมดที่พรรคการเมืองนั้นจะพึงมีได้ ตาม (๑) เพื่อคำนวณให้ได้จำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองนั้นทั้งหมดตาม (๓) หรือข้อ (๔) ซึ่งอยู่ในแผ่นต่อไป
ในประเด็นที่ ๓ นั้นถ้า ส.ส. ที่แต่ละพรรคการเมืองจะพึงมีตามหนึ่งมีจำนวน มากกว่า ส.ส. ที่พรรคการเมืองนั้นได้รับเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งทุกเขตรวมกัน ก็ให้เพิ่ม ส.ส. จากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองนั้นหรือที่เรียกว่าปาร์ตีลิสต์ (Party list) จนเท่ากับ จำนวนสัดส่วน ส.ส. ที่คำนวณได้ตาม (๑) ในทางกลับกันในข้อ ๔ กรณีที่ ส.ส. ที่แต่ละพรรค การเมืองจะพึงมีได้ตามหนึ่งมีจำนวนเท่ากับหรือน้อยกว่าจำนวน ส.ส. ที่พรรคการเมืองนั้น ได้รับเลือกในเขตเลือกตั้งทุกเขตรวมกัน ให้พรรคการเมืองนั้นมีจำนวน ส.ส. เฉพาะที่ได้รับ เลือกตั้งจากเขตเลือกตั้ง ในระบบที่ได้กราบเรียนแล้วนั้นแผ่นที่ ๔ ในกรณีที่จำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อที่กำหนดไว้ตาม (๓) รวมกันมากกว่า ๑๕๐ คน อันนี้ก็คือที่เขาเรียกกันว่า โอเวอร์แฮงก์ (Overhang) ถ้าเกิน ๑๕๐ คน ก็ให้ปรับลดจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อลงให้ เหลือ ๑๕๐ คน ตามสัดส่วน ก็เทียบบัญญัติไตรยางศ์ง่าย ๆ ให้เหลือ ๑๕๐ คน นี่กรณีที่ใช้ ในระบบตัวเลขเดิม คือ ๓๕๐ คน แล้วก็ ๑๕๐ คน เป็นบัญชีรายชื่อ ปัญหาที่เกิดขึ้นคืออะไร ครับ ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการเลือกตั้งในครั้งนี้มีหลายเรื่อง จนมีการฟ้องร้องหรือร้องเรียน ผ่าน กกต. และศาลรัฐธรรมนูญ เพราะบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญบางข้อความทำให้เกิดปัญหา ในการคำนวณหาจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ แม้แต่การเลือกตั้งใหม่ในบางเขตทำให้ คะแนน ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรคก็เปลี่ยนไป ขนาดถึงกับมี ส.ส. พ้นจากตำแหน่งทั้งที่เป็น ส.ส. แล้ว เมื่อมีผลเลือกตั้งซ่อมออกมาใหม่ การไม่กำหนดเกณฑ์ต่ำในการคำนวณ ส.ส. ที่แต่ละพรรคพึงมี ทำให้มีพรรคเล็ก ๑-๒ คน กว่า ๑๐ พรรค ก็เพราะว่าไม่กำหนดเกณฑ์ต่ำ ในประเทศเยอรมันนั้นจะกำหนดเกณฑ์ต่ำไว้ร้อยละ ๕ ในประเทศนิวซีแลนด์ก็ประมาณร้อย ละ ๓ การเลือกตั้งเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๖๒ มีผู้สมัครประเภทแบ่งเขต ๑๑,๐๐๐ กว่าคน บัญชีรายชื่ออีก ๒,๙๐๐ กว่าคน รวมมีผู้สมัคร ส.ส. ถึง ๑๔,๐๐๐ กว่าคน ในอดีตที่เรา เลือกตั้งมาประมาณ ๕-๖ ครั้ง จะมีผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขตก็ประมาณ ๒,๐๐๐ กว่าคน ถึง ๓,๐๐๐ คน มีพรรคส่งผู้สมัครถึง ๘๑ พรรค และมีพรรคได้รับเลือกตั้งถึง ๒๖ พรรค ก็ด้วยระบบการเลือกตั้งแบบบัตรใบเดียว ทุกคนก็ส่งผู้สมัครให้มากที่สุดโดยหวังคะแนน จากผู้สมัครของตนเองที่กระจายอยู่ในหลายสิบหรือหลายร้อยเขต เกิดความอ่อนแอ ในรัฐสภา มีการต่อรองกันอย่างต่อเนื่องในการจัดตั้งรัฐบาล จนกระทั่งมีปรากฏการณ์ กล้วยเลี้ยงลิงและพรรคฝ่ายค้านอิสระ ซึ่งเราไม่เคยมีมาก่อน พรรคฝ่ายค้านอิสระก็มี ส.ส. เพียงคนเดียว ความมุ่งหวังที่จะให้เกิด เสถียรภาพและความมั่นคงทางการเมืองก็เป็นไปได้ยาก พรรคการเมืองขนาดใหญ่และขนาด กลางก็ต้องอาศัยพรรคขนาดเล็กซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมาก อย่างที่ผมเรียนว่ามีถึง ๒๖ พรรค แม้แต่ กกต. เองเมื่อผ่านไป ๖๐ วันก็ยังแทบจะไม่สามารถสอยใครได้เลย หรือจัดการ เลือกตั้งซ่อมใหม่ เพราะมีผู้สมัครกว่า ๑๐,๐๐๐ คน นี่คือปัญหาที่เกิดขึ้นจากระบบ การเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนที่ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว จึงเป็นเหตุให้พรรคการเมืองหลาย พรรคได้ขอแก้ไขให้เป็นแบบบัตร ๒ ใบ โดยใช้วิธีคำนวณ ส.ส. แบบคู่ขนานไม่นับมาผสม รวมกัน ลองดูในแผ่นถัดไปนะครับ อันนี้เป็นระบบเลือกตั้ง ส.ส. ของ ๓ พรรคร่วมรัฐบาลนั้น ก็ลดจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตลงเหลือ ๑๐๐ คน แบบปาร์ตีลิสต์ (Party list) หรือบัญชี รายชื่อลงเหลือ ๑๐๐ คน และแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง ๔๐๐ คน โดยใช้บัตร ๒ ใบ และบัตรแต่ ละใบนั้นก็แยกออกจากกันเหมือนกับรัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ ไม่มีข้อจำกัดที่พรรคการเมือง จะส่ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ไม่กำหนดคะแนนต่ำสุดสำหรับการนำไปคำนวณหา จำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ การคำนวณก็ให้นับคะแนนที่แต่ละพรรคได้มารวมกัน ทั้งประเทศเพื่อแบ่งกันตามอัตราส่วนจากจำนวน ๑๐๐ คน ถ้ามีลงคะแนน ๔๐ ล้านคน ใครได้ ๔๐๐,๐๐๐ คน ก็จะได้ ส.ส. ๑ คน
ต่อไปเป็นระบบการเลือกตั้ง ส.ส. ของพรรคพลังประชารัฐซึ่งอยู่ในร่างที่ ๑ มีสมาชิก ๕๐๐ คน เลือกตั้งบัตร ๒ ใบ แบ่งเป็น ๔๐๐ เขต แล้วก็บัญชีรายชื่อ ๑๐๐ คน เหมือนกับที่ได้นำเรียนไปแล้ว แต่มีข้อกำหนดเพิ่มขึ้นว่าพรรคที่ส่ง ส.ส. แบบแบ่งเขตไม่น้อย กว่า ๑๐๐ เขตมีสิทธิส่งได้ ทำให้เขตเล็กลง พรรคที่ได้คะแนนเสียงน้อยกว่าร้อยละ ๑ จากทั้ง ประเทศไม่นำคะแนนมาคำนวณ อันนี้ก็จะมีเงื่อนไขไว้ที่จะไม่ให้พรรคที่มีคะแนนเสียงน้อย กว่าร้อยละ ๑ ในการคำนวณทั้งหมดจากผู้ที่มาใช้สิทธิและบัตรดี ซึ่งในรัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ กำหนดไว้ถึงร้อยละ ๕ อันนี้ผมก็เห็นด้วยว่าเป็นการผ่อนปรนแล้ว ถ้าร้อยละ ๕ ก็อาจจะทำ ให้พรรคการเมืองเหลืออยู่เพียงแค่ ๔-๕ พรรคที่จะได้ปาร์ตีลิสต์ (Party list) ส่วนการ คำนวณก็ใช้วิธีเดียวกับที่กล่าวมาแล้ว
และสุดท้ายคือระบบการเลือกตั้ง ส.ส. ของพรรคเพื่อไทย ของพรรคเพื่อไทย นั้นก็ใช้วิธีเดียวกันคือ ๒ ใบ แบ่งเขต ๔๐๐ เขต บัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง ๑๐๐ คน ไม่มีข้อจำกัด อันนี้ไม่จำเป็นจะต้องส่งเขตให้ครบ ๑๐๐ เขตก็สามารถส่งบัญชีรายชื่อได้ เพียงแต่เวลานำมาคิดคะแนนนั้นก็ปัดออกที่ร้อยละ ๑ การคำนวณก็วิธีเดียวกัน คือการที่ให้มี ขั้นต่ำเพื่อนำไปคำนวณ ก็เพื่อป้องกันเหตุที่เกิดขึ้นแบบครั้งที่แล้วที่มีพรรคการเมืองถึง ๒๖ พรรคได้คะแนนเสียง ถ้าเราจะส่งเสริมสถาบันทางการเมือง ส่งเสริมพรรคการเมือง เราก็ต้องคำนึงถึงความมั่นคงในการจัดตั้งรัฐบาล ไม่ใช่ว่าต่างคนต่างไปตั้งพรรค แล้วได้เป็น พรรคคนเดียวเข้ามาตั้ง ๑๐ พรรค อันนี้ก็เป็นระบบการเมืองที่เรียกว่าขาดเสถียรภาพ แล้วถ้าท่านไปดูในโลกนี้จะมีน้อย แทบจะหาประเทศไหนที่มีพรรคการเมืองมากมาย อย่างประเทศเราได้นะครับ เพราะฉะนั้นผมก็เห็นใจผู้ที่เป็นพรรคเล็กพรรคน้อย แต่ท่าน ก็ต้องเข้าใจว่าเรากำลังต้องการสร้างระบบ สร้างเสถียรภาพ สร้างพรรคการเมืองที่เป็น สถาบัน เพราะฉะนั้นถ้าเราปล่อยให้ไปตั้งพรรคการเมือง แล้วไปส่งผู้สมัครเยอะ ๆ เพื่อหา คะแนนมาให้ได้ตามจำนวนที่ให้ได้ ส.ส. ๑ คน ก็จะทำให้สถานการณ์เป็นอย่างทุกวันนี้ ทำให้เกิดความวุ่นวายกันไปหมด การย้ายขั้วย้าย ค่ายต่าง ๆ เพราะฉะนั้นกระผมจึงเห็นว่าการเลือกตั้งในระบบปัจจุบันนี้มีปัญหาแต่ไม่ใช่ หมายความว่าระบบการเลือกตั้งที่ ๓ พรรคเสนอมาดีที่สุด ผมยังเห็นด้วยกับการเลือกตั้ง ในระบบที่เยอรมันใช้ที่เรียกว่าสัดส่วนผสม บัตร ๒ ใบ และมีเกณฑ์ตัดข้างล่าง แต่วันนี้เราไม่ มีทางเลือกเพราะทั้ง ๓ พรรคไม่ได้เสนอแก้ไขระบบจัดสรรปันส่วนให้เป็นบัตร ๒ ใบ แต่ถอย กลับไปใช้ระบบที่เรียกว่าคู่ขนาน เลือกพรรคแล้วก็เลือกเขตแยกจากกัน เนื่องจากระบบ ปัจจุบันนี้มีปัญหาทุกพรรคที่เขียนมาในหลักการก็จะบอกว่าเป็นระบบที่สลับซับซ้อน เป็นระบบที่ไม่ยุติธรรมจึงไม่มีทางเลือกว่าถ้าเราทิ้งรูปแบบการเลือกตั้งที่อยู่ในปี ๒๕๖๐ ไว้อย่างเดิมก็จะเกิดปัญหาต่อไป เกิดการส่งผู้สมัครเป็นหมื่น พรรคการเมืองเป็นร้อยเพื่อหวัง ที่จะเอาคะแนนให้ได้ขั้นต่ำ เนื่องจากว่าถ้าไม่แก้รัฐธรรมนูญก็จะไม่สามารถกำหนดเกณฑ์ต่ำ ได้ก็จะไปแข่งกันที่เศษ ก็ออกมาอย่างที่เห็นนี่ล่ะ เพราะฉะนั้นในเมื่อไม่มีทางเลือกผมจึงคิด ว่าเราก็จำเป็นจะต้องสนับสนุนระบบการเลือกตั้งที่ทั้ง ๓ ร่างที่เสนอมา ที่อยู่ในร่างที่ ๑ ร่างที่ ๓ และอยู่ในร่างที่ ๑๓ เพื่อแก้ปัญหาไปก่อน ส่วนในอนาคตนั้นถ้ามันเกิดเหตุการณ์ ข้อเสียก็จะมีอยู่ข้อเดียวคือจะเกิดเผด็จการทางรัฐสภา ถ้าการเลือกตั้งเกิดมีพรรคที่เข้มแข็ง ขึ้นเหมือนสมัยที่พรรคไทยรักไทยเลือกตั้งแล้วได้คะแนนถึง ๓๗๗ คะแนน อันนี้ก็จะเป็น ปัญหาทำให้สามารถยกร่างกฎหมายต่าง ๆ ได้ตามอำเภอใจ ก็ฝากเรียนว่าในสภาวะปัจจุบัน นี้ในเมื่อพรรคการเมืองไม่เสนอทางออกในการที่จะแก้ไขระบบการเลือกตั้งจัดสรรปันส่วน ก็จำเป็นที่เราจะต้องถอยกลับมาใช้ระบบคู่ขนานเพื่อแก้ปัญหาที่จะเกิดขึ้นในการเลือกตั้งครั้ง ต่อไป กราบขอบพระคุณครับท่านประธาน