ศานิตย์ วิจารณ์ระบบเลือกกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ชี้ไม่ใช่นักการเมือง

กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศและท่านสมาชิกที่เคารพทุกท่านครับ กระผม นายศานิตย์ นาคสุขศรี สมาชิก สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ลำดับที่ ๑๕๑ ท่านประธานที่เคารพครับ ผมจำได้ว่าเมื่อประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๕๘ ทางคณะกรรมาธิการด้านการเมืองได้เสนอ ความเห็นเกี่ยวกับเรื่องการสรรหากำนัน ผู้ใหญ่บ้านมาแล้ว ซึ่งผมก็ได้แสดงความคิดเห็นไป หลายประเด็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับการสรรหากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งใช้ระบบการเลือก แล้วมีการตั้ง ไม่ใช่ระบบการเลือกตั้งเหมือนกับการสรรหานักการเมืองระดับชาติและระดับ ท้องถิ่น ซึ่งทราบกันดีโดยทั่วไป ผมใคร่ขอเท้าความถึงความสำคัญของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สักนิดหนึ่งนะครับ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านมีมาตั้งแต่สมัยโบราณ ทำหน้าที่เกี่ยวกับการปกครอง ท้องที่ ซึ่งประกอบไปด้วยตำบล หมู่บ้าน มีฐานะทั้งเป็นตัวแทนของราษฎรและทางราชการ ในขณะเดียวกัน เปรียบเสมือนแขนขาตามที่ท่านกรรมาธิการได้เสนอ เป็นหูเป็นตา เป็นมือเป็นไม้และกระบอกเสียงของทางราชการ เพื่อประสานงานระหว่างราชการ กับประชาชนในระดับหมู่บ้าน ตำบลซึ่งครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ จิตวิญญาณของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่ได้เป็นนักการเมือง ดังปรากฏในรัชสมัยพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ และรัชกาลที่ ๖ โดยทรงตราพระราชบัญญัติลักษณะ ปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ซึ่งกำหนดลักษณะการปกครองท้องที่ของประเทศไทย ตั้งแต่ระดับหมู่บ้าน ตำบล กิ่งอำเภอ และอำเภอ โดยมีหัวหน้าปกครองคือกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นั่นเอง โดยทางราชการเป็นผู้คัดเลือกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านจากบุคคลที่มีบารมีและประชาชน ในตำบล หมู่บ้านเคารพนับถือ และให้อยู่ในตำแหน่งจนสิ้นชีวิต ในอดีตที่ผ่านมา ส่วนระดับ กิ่งอำเภอและอำเภอมีข้าราชการมารับผิดชอบ ระบบการปกครองท้องที่ดังกล่าวได้มี การพัฒนาปรับปรุงมาตลอดเพื่อให้สอดคล้องเหมาะสมกับกาลสมัยจนถึง พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่มีการกล่าวกัน ได้มีการปรับปรุงแก้ไขที่มาของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน โดยให้ผู้ใหญ่บ้าน ต้องได้รับการเลือกตั้งจากราษฎรในหมู่บ้านโดยตรง ส่วนกำนันมาจากการที่ผู้ใหญ่บ้าน ทุกหมู่บ้านในตำบลเลือกผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่งเป็นกำนัน แล้วมีวาระดำรงตำแหน่ง จนเกษียณอายุ ๖๐ ปี สำหรับครั้งนี้ผมได้อ่านรายงานของคณะกรรมาธิการและการนำเสนอแล้ว ใคร่ขออนุญาตแสดงความคิดเห็นเป็น ๒ ส่วน

ส่วนแรก เป็นข้อสังเกตเกี่ยวกับการเสนอการศึกษารายงานฉบับนี้ ซึ่งมีความสำคัญยิ่งต่อความเข้าใจอันถูกต้องของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และการสรรหากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

ส่วนที่ ๒ จะเป็นความเห็นในหลักการและสาระของข้อเสนอตามรายงาน ต่อไป

ข้อสังเกตประการแรก ผมได้พิจารณาจากรายงานของคณะกรรมาธิการ ในหน้า ๒ บรรทัดที่ ๙ ที่ว่ามีข้อเสนอเกี่ยวกับนักการเมืองในระดับท้องถิ่น โดยมีสาระสำคัญ เพื่อให้ได้นักการเมืองที่ดีในระดับชาติ รวมถึงในระดับท้องถิ่นซึ่งเป็นบุคคลที่มีจริยธรรม คุณธรรม รักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติ แล้วก็มีต่อไปอีกนะครับ ด้วยเหตุนี้ ทางคณะกรรมาธิการจึงได้เสนอเรื่องการเข้าสู่ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านขึ้นมาพิจารณาเสนอ ท่านประธานที่เคารพ สภาของเราเห็นว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นนักการเมืองระดับท้องถิ่น แล้วหรือครับ ผมไม่แน่ใจว่าเรามองว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นนักการเมืองระดับท้องถิ่นแล้ว เห็นแล้วชักไม่ค่อยแน่ใจ ได้พยายามอ่านรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบัน ในหมวด ๑๔ เรื่องการปกครองท้องถิ่น มาตรา ๒๔๙-๒๕๔ ก็ไม่ได้บัญญัติไว้ และเมื่อดูจาก พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ก็พบว่าบัญญัติไว้ในส่วนที่ ๒ มาตรา ๖๘ ว่าด้วยการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งประกอบไปด้วยจังหวัดและอำเภอ ส่วนของอำเภอให้เป็นไปตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ ซึ่งกฎหมายลักษณะปกครอง ท้องที่นี้เป็นการกำหนดที่มาของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

ข้อสังเกตประการที่ ๒ ในรายงานหน้า ๒ เช่นเดียวกัน ได้ระบุว่าการศึกษา เรื่องนี้เป็นเรื่องที่ต่อเนื่องกับประเด็นข้อเสนอจากรายงานเรื่องการเลือกตั้งที่สุจริต และเที่ยงธรรม ซึ่งผมได้เคยอภิปรายไปแล้วเมื่อครั้งก่อน การสรรหากำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่ใช่ โดยวิธีการเลือกตั้งเหมือนนักการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่น แต่เป็นกระบวนการ ที่ให้ราษฎรเลือกและทางราชการแต่งตั้ง ซึ่งก็ปรากฏชัดในพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง ท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และหากจะพิจารณาหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในปัจจุบัน ส่วนที่ ๒ มาตรา ๒๒๔ (๑) ก็ระบุไว้ชัดเจนว่า กกต. คณะกรรมการการเลือกตั้ง มีหน้าที่รับผิดชอบการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น ไม่มีส่วนใดบัญญัติว่าต้องเลือกตั้ง กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผมเป็นห่วงครับ ที่จะพยายามสร้างหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ของกำนันผู้ใหญ่บ้าน ไปในทำนองเดียวกับนักการเมืองในระดับชาติและระดับท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เป็นการแปลความขัดต่อพระบรมราโชบายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่ทรงโปรดเกล้าฯ ให้มีการปกครองท้องที่และกำนัน ผู้ใหญ่บ้านขึ้นมาเป็นครั้งแรก ซึ่งถือเป็น มรดกทางการปกครองที่ยิ่งใหญ่มีคุณค่าที่ปวงชนชาวไทยจะต้องหวงแหนรักษาไว้

ส่วนที่ ๒ ผมขอเสนอความเห็นและข้อเสนอหลักการและสาระต่อคณะกรรมาธิการ ขับเคลื่อนการปฏิรูปด้านการเมืองรวม ๔ ประเด็น

ประเด็นแรก ประกอบด้วยการให้ราษฎรเลือกกำนันโดยตรง การกำหนดวาระ ของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน การประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้าน รวมถึงการเพิ่มประเด็น บทเฉพาะกาลเพิ่มเติม ท่านประธานที่เคารพ จากการที่ได้ศึกษาและพบกับเหตุการณ์ ที่เกิดขึ้นจริงตลอดระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งในภูมิภาคมาตั้งแต่เป็นปลัดอำเภอถึง ผู้ว่าราชการจังหวัดก็เกือบ ๔๐ ปี ผมยอมรับว่าประเด็นต่าง ๆ ที่เกิดนั้นมีการแก้ไขไปมา เหมือนหนูถีบจักร ซึ่งเกิดขึ้นกับยุคสมัยของรัฐสภาที่จะพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ มิใช่ข้อเสนอใหม่อีก และเป็นที่ทราบกันว่า ถ้าเสนอแก้ไขกฎหมายฉบับนี้ในประเด็นหลักเมื่อใดมักจะมีการยุบสภาหรือสภาสิ้นสุด แทบทุกครั้ง หลาย ๆ ท่านคงจะจำได้ดีโดยเฉพาะที่ได้ผ่านการเมืองมา ประเด็นแรก การเสนอให้มีการเลือกตั้งกำนัน ให้มีการเลือกกำนันโดยตรงจากผู้ดำรงตำแหน่งผู้ใหญ่บ้าน ก็เคยมีในอดีต จนกระทั่งมีการเปลี่ยนแปลงให้ผู้ใหญ่บ้านเลือกกันเองดังเช่นปัจจุบันนี้ ซึ่งแต่ละวิธีก็มีข้อดีและข้อเสียประกอบกัน เช่นกำนันที่เลือกมาจากผู้ใหญ่บ้านด้วยกันเอง อาจทำให้ไม่ยึดโยงจากราษฎรในตำบล และอาจมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่าง ผู้ใหญ่บ้านกับกำนัน รวมทั้งไม่ได้รับการยอมรับจากราษฎรอย่างแท้จริงดังที่ปรากฏ ในรายงาน ผมคิดว่าเหตุผลดังกล่าว ทางรัฐบาลหรือกระทรวงมหาดไทยสามารถที่จะ ดำเนินการให้มีการเลือกตั้งอย่างบริสุทธิ์ยุติธรรมได้จากกลไกที่มีอยู่แล้ว ส่วนเรื่องการไม่ยึดโยง จากราษฎรในตำบล อาจจะไม่ใช่เป็นจุดอ่อนที่หลายฝ่ายเข้าใจกัน เนื่องจากกำนัน ก็ได้รับเลือกตั้งจากราษฎรในหมู่บ้านที่รับผิดชอบโดยตรงอยู่แล้ว ในขณะเดียวกัน การปกครองในหน้าที่กำนันนั้น กำนันมีหน้าที่บูรณาการการทำงานของผู้ใหญ่บ้านทุกคน ในตำบลเป็นหลัก ส่วนงานของหมู่บ้านต่าง ๆ ทางผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้มีหน้าที่ปกครองดูแลพื้นที่ และราษฎรในหมู่บ้านของตนโดยตรง และที่สำคัญที่สุด เมื่อไม่มีการเลือกตั้งโดยตรง จากราษฎรทำให้ไม่เกิดความขัดแย้งระหว่างผู้ใหญ่บ้านด้วยกันในการแข่งขันกันเป็นกำนัน

ประเด็นที่ ๒ เรื่องการกำหนดวาระของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านออกเป็น ๕ ปีนั้น ผมจำได้ว่าประเด็นนี้เคยมีการกำหนดไว้ก่อนแล้วเมื่อ พ.ศ. ๒๕๓๕ จนมีการแก้ไข ให้อยู่ในตำแหน่งจนครบ ๖๐ ปี เมื่อ พ.ศ. ๒๕๕๑ ให้เหมือนกับสมัยเริ่มแรกที่มีกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในประเด็นนี้ จากการศึกษาเสนอว่าควรกำหนดเป็นระยะเวลา ๕ ปี และแม้จะให้ กำนันเป็นต่อจนครบ ๕ ปี และให้ผู้ใหญ่บ้านเป็นจนครบ ๖๐ ปีเสียก่อนจึงให้กำหนดวาระ มีผลบังคับใช้ในบทเฉพาะกาล ทั้งนี้ การยกเหตุผลสนับสนุนหลักการดังกล่าว ถ้าอยู่นาน แล้วอาจส่งผลต่อประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน มีแนวโน้มผูกขาดการดำรงตำแหน่ง เกิดการสะสมอิทธิพลในพื้นที่ ซึ่งเหตุผลดังกล่าวอาจถูกหักล้างจากเหตุผลของผู้ที่สนับสนุน ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่มีวาระและอยู่ปฏิบัติหน้าที่จนครบ ๖๐ ปี จึงใคร่ขอเสนอเหตุผล สนับสนุนดังนี้ครับ

ข้อ ๑ ผู้ดำรงตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านมีกฎหมายและระเบียบกำหนดการ ปฏิบัติงานและปฏิบัติตนทั้งทางตรงและทางอ้อมอยู่แล้ว ไม่ว่าการประเมินผลการปฏิบัติงาน ทุก ๔ ปี วินัยของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านคล้ายข้าราชการพลเรือน การบริหารงานโดยนายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัด และการตรวจสอบจากราษฎรในพื้นที่การปกครอง ซึ่งมาตรการ เหล่านี้ทางผู้บริหารและประชาชนคงไม่ปล่อยไว้ หากกำนันผู้ใหญ่บ้านไร้ประสิทธิภาพ และสร้างความเสื่อมเสียให้กับพื้นที่

ข้อ ๒ ในการปฏิบัติงานในพื้นที่เพื่อให้เกิดความเรียบร้อย ราษฎรดำรงชีพ ด้วยความผาสุก ผู้นำระดับตำบลและหมู่บ้านจำเป็นต้องสั่งสมความดีเหมือนที่ ท่านผู้อภิปรายท่านแรกได้สนับสนุนแล้ว สร้างความดีและสร้างความศรัทธาแก่ประชาชน อย่างสม่ำเสมอซึ่งอาศัยเวลาในการสั่งสม หรือการที่จะมีกฎหมายอย่างเดียวให้อำนาจ ไม่เพียงพอสำหรับการปกครองตำบล หมู่บ้าน จะต้องสั่งสมความดีและบารมีถึงจะได้รับ การยอมรับนะครับ

ข้อ ๓ การให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านอยู่ปฏิบัติงานจนครบ ๖๐ ปี ทำให้มีกำลังใจ ในการทุ่มเทการทำงานและดูแลราษฎรอย่างเต็มที่ กล่าวคือ ตรงกับหลักประชารัฐที่กำหนด ไว้ว่าให้มีทั้งงานและความสุขของราษฎรโดยไม่ต้องมุ่งหาเสียงเหมือนนักการเมืองที่ยึดหลัก ประชานิยมซึ่งต้องใช้เวลาหาเสียงมากกว่าผลงาน

ข้อ ๔ ไม่สร้างความแตกแยกของคนในหมู่บ้านทุก ๕ ปีเหมือนการเมือง ในระดับท้องถิ่นที่เป็นอยู่ และยังสามารถสมานความแตกแยกของการเมืองระดับท้องถิ่น ได้อีกทางหนึ่งด้วย หลายท่านคงจำได้ เมื่อ พ.ศ. ๒๕๓๕ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๑ มีการกำหนดวาระ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ๕ ปี เกิดปัญหาความแตกแยกหวาดระแวงขึ้นในตำบล หมู่บ้านเป็นอย่างมาก ท้องที่ ท้องถิ่นไม่สามัคคี แบ่งพรรคแบ่งพวกกันในระดับหมู่บ้าน เกิดความแตกแยกจนต้องมี การแก้ไขในปี ๒๕๕๑ ครับ

ข้อ ๕ ทำให้ลดการเลือกตั้งในตำบล หมู่บ้านได้ รวมทั้งประหยัดงบประมาณ อย่างมหาศาลในการดำเนินการเลือกตั้ง เมื่อสักครู่นี้ท่านผู้อภิปรายท่านแรกกำหนด ให้ทราบแล้วว่าผู้ใหญ่บ้านมีทั้งหมด ๗๔,๖๖๔ คน กำนัน ๗,๐๓๖ คน ถ้าเลือกตั้งบ่อย ๆ อะไรจะเกิดขึ้น

ประเด็นที่ ๓ การประเมินผลการปฏิบัติงานของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งประเมินว่า ควรให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านประเมิน ๔ ปีต่อครั้ง กระทรวงมหาดไทยได้กำหนดระเบียบไว้แล้ว จึงไม่สมควรที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย และการเสนอให้มีการประเมิน ๓ ครั้งต่อปี เป็นกรณี ปกตินับว่าเป็นระยะเวลาที่สั้นเกินไป อาจจะกระทบต่อความตั้งใจในการปฏิบัติหน้าที่ก็ได้

ประเด็นที่ ๔ ข้อเสนอในบทเฉพาะกาล กำหนดให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน พ้นตำแหน่งตามข้อเสนอใหม่เป็นวาระ ผมเห็นว่ามีความลักลั่นไม่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านอาจจะเกิดความสับสน

ท่านประธานที่เคารพ ที่กล่าวมานี้ซึ่งประกอบไปด้วยข้อสังเกตและความเห็น ๔ ประเด็น ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าจะเป็นข้อมูลที่ทางกรรมาธิการด้านการเมืองจะได้รับไว้ พิจารณา โดยเฉพาะอย่างยิ่งระยะนี้ทางกำนัน ผู้ใหญ่บ้านได้ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่สนองนโยบาย ของรัฐบาลอย่างเต็มกำลังความสามารถตามหลักประชารัฐ รวมทั้งการสร้างความปรองดอง ของคนในชาติซึ่งดำเนินการอยู่ ประกอบกับกำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่ใช่นักการเมืองระดับท้องถิ่น และไม่ได้มีการสรรหาโดยการเลือกตั้งตามที่ทางคณะกรรมาธิการเสนอ ผมเห็นว่าไม่น่าจะ เป็นประเด็นในการปรับปรุงระบบกำนัน ผู้ใหญ่บ้านโดยการแก้ไขกฎหมายลักษณะปกครอง ท้องที่แต่ประการใด ทั้งหากมีปัญหาเกิดขึ้นก็มีกฎหมายและระเบียบที่ทางรัฐบาลสามารถ ใช้แก้ไขได้อย่างมีประสิทธิภาพอยู่แล้ว และเรื่องนี้น่าจะเป็นเรื่องของการบริหารราชการ แผ่นดินมากกว่าด้านการเมือง ขอขอบคุณครับ