สมชัย ชี้ปัญหาเข้าไม่ถึงการเงิน หนุนปฏิรูประบบฐานราก

ท่านประธานที่เคารพ ท่านสมาชิก ผู้ทรงเกียรติที่เคารพรัก ผม นายสมชัย ฤชุพันธุ์ สมาชิก สปท. ลำดับที่ ๑๕๗ ขอนำเสนอ เรื่องการปฏิรูประบบการเงินฐานราก และร่างพระราชบัญญัติการเงินชุมชน พ.ศ. .... เรื่องนี้เป็นเรื่องที่สภาได้มีมติเห็นชอบและส่งไปดำเนินการ อยู่ในขั้นตอนการดำเนินการ ซึ่งผมจะรายงานถึงความคืบหน้าของการดำเนินการว่าปัญหาและอุปสรรคมีอะไรบ้าง แล้วก็แนวทางที่ควรจะหารือเพื่อดำเนินการต่อไปคืออะไร

แต่ว่าก่อนที่จะนำเสนอว่าความคืบหน้าไปถึงไหน ผมอยากขออนุญาต ทบทวนความจำในเรื่องนี้ก่อนว่าเรื่องนี้มันเรื่องอะไรกันแน่ เพราะเราได้ดูเรื่องนี้มา เป็นเวลานานแล้วนะครับ ความจริงเรื่องการเงินฐานรากและสถาบันการเงินชุมชน เป็นเรื่องที่เกิดจากระบบการเงินของประเทศไทยไม่ครอบคลุม ภาษาอังกฤษว่าไม่อินคลูซิฟ (Inclusive) อินคลูด (Include) คนไม่หมด ระบบธนาคารของเราทั้งระบบสามารถรองรับ ความต้องการบริการทางการเงินได้ ๗๔.๒ เปอร์เซ็นต์ เป็นการบริการของธนาคารพาณิชย์ ทั้งระบบอยู่ ๔๕.๗ เปอร์เซ็นต์ ธนาคารพาณิชย์ให้บริการได้ไม่ถึงครึ่งหนึ่ง รัฐก็เลยจัด ธนาคารของรัฐ เรียกว่าธนาคารเฉพาะกิจ เช่น ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เป็นต้น มาให้บริการได้อีกประมาณ ๒๘.๕ เปอร์เซ็นต์

๒. ระบบธนาคาร ธนาคารเอกชน และธนาคารของรัฐ รวมแล้วบริการได้ ๗๔.๒ เปอร์เซ็นต์ของความต้องการบริการทางการเงินในระบบของประเทศไทย ยังมีผู้ที่มีความต้องการบริการทางการเงินอีก ๒๕.๘ เปอร์เซ็นต์ ที่เข้าไม่ถึงระบบธนาคาร อันนี้ไม่ใช่เพราะว่าระบบธนาคารของเราใจไม้ไส้ระกำ แต่เป็นเพราะว่าเป็นธรรมชาติ ของระบบธนาคารที่ต้องรักษาความมั่นคงของระบบ เพราะว่าเงินที่ธนาคารมาปล่อยให้กู้นั้น ไม่ใช่เงินของเจ้าของธนาคาร แต่เป็นเงินของประชาชนทั่วไปที่นำมาฝากไว้กับธนาคาร ธนาคารจึงต้องดำเนินการด้วยความรับผิดชอบถึงความมั่นคง จึงมีระบบการให้กู้ ที่ค่อนข้างจะเข้มงวด ต้องมีหลักทรัพย์ ต้องมีอะไรต่าง ๆ ก็เลยทำให้คนที่ไม่มีหลักทรัพย์ ไม่สามารถเข้าถึงระบบธนาคารได้ รัฐบาลก็ได้เห็นถึงความจำเป็นในเรื่องนี้ แล้วได้ดำเนินการ แก้ไขด้วยการยอมจัดให้มีสหกรณ์ออมทรัพย์ แล้วก็มีกองทุนหมู่บ้าน กองทุนตำบลต่าง ๆ ขึ้นมาบริการทางการเงินให้กับประชาชนที่เข้าไม่ถึงระบบธนาคาร สหกรณ์ออมทรัพย์ ก็ช่วยได้ส่วนหนึ่ง กลุ่มออมทรัพย์ต่าง ๆ ก็ช่วยได้อีกจำนวนหนึ่ง ๒ จำนวนนี้รวมกัน สหกรณ์ออมทรัพย์จะช่วยได้ ๒.๔ เปอร์เซ็นต์ กลุ่มออมทรัพย์ต่าง ๆ ช่วยได้อีก ๕.๒ เปอร์เซ็นต์ เพราะฉะนั้นเมื่อบวกจำนวนนี้เข้าไปกับบริการที่ระบบธนาคารให้แล้ว ก็ยังจะมีคนที่เข้าไม่ถึงระบบการเงินใด ๆ ที่เรียกว่าเป็นการเงินในระบบอีก ๑๘.๒ เปอร์เซ็นต์ คนพวกนี้ไม่มีที่พึ่งทางการเงิน แล้วก็มีความจำเป็นต้องใช้บริการทางการเงิน ต้องกู้ยืมเงิน ขึ้นมาเพื่อจะเอาไปใช้บริการทางการเงินนอกระบบ ตัวนี้ละครับที่เป็นตัวปัญหาสำคัญ ที่ก่อให้เกิดความยากจน ความเหลื่อมล้ำ และปัญหาสังคมอีกมากมาย เพราะฉะนั้น เราจึงพยายามที่จะทำให้ระบบการเงินส่วนที่อยู่ข้างล่างได้รับการยอมรับ มีประสิทธิภาพ แล้วก็ให้บริการที่ดีต่อประชาชนที่อยู่ข้างล่างซึ่งเข้าไม่ถึงระบบธนาคารปกติ

อย่างไรก็ตามระบบการเงินฐานรากที่รัฐบาลได้ทำขึ้นมาก็ยังมีปัญหาที่สำคัญ อยู่อีกหลายประการ ประการแรก คือมีจำนวนมากเกินไป มีจำนวนเป็นแสนกองทุน เป็นกองทุนหมู่บ้านและกองทุนชุมชนเมืองอยู่ ๗๙,๒๒๕ แห่ง ซึ่งประมาณ ๘๐,๐๐๐ แห่ง ส่วนกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิตและกลุ่มสัจจะออมทรัพย์ต่าง ๆ มีอีกประมาณ ๓๐,๐๐๐ แห่ง รวมแล้วก็จะเป็น ๑๑๐,๐๐๐ แห่ง จำนวนมากอย่างนี้ก็ย่อมจะมีปัญหา หลากหลาย มีความแตกต่างกันอย่างหลากหลาย จึงยากต่อการที่จะพัฒนายกระดับขึ้น

ประการที่ ๒ กองทุนเหล่านี้เมื่อตั้งไปแล้ว ความจริงตั้งไปเพื่อให้ ฐานะทางการเงินของชุมชนท้องถิ่นดีขึ้น แต่ว่าเวลาปฏิบัติจริง ๆ แล้วผู้ที่ไปดำเนินการปฏิบัติ จะไปเน้นในเรื่องของการให้กู้มากกว่าการออม ก็เลยเป็นกองทุนเพื่อการให้กู้มากกว่า ที่จะเป็นกองทุนเพื่อการออม เลยทำให้กองทุนเหล่านี้เป็นแหล่งที่ก่อให้เกิดหนี้ภาคครัวเรือน หนี้ภาคครัวเรือนจึงเพิ่มขึ้นมากมาย

ประการที่ ๓ กองทุนเหล่านี้จำนวนมากขาดกฎหมายรองรับ เป็นการจัดตั้ง ขึ้นเองตามความตั้งใจดีของประชาชน แล้วก็กฎหมายเรารองรับการตั้งธนาคารใหญ่ การตั้ง สหกรณ์ออมทรัพย์ และการตั้งกองทุนบางประเภท แต่กองทุนที่ตั้งขึ้นเองตามหมู่บ้านชนบท ที่ชาวบ้านทำขึ้นเอง รวมทั้งที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นบางส่วน ก็ไม่มีกฎหมายรองรับ ขณะนี้ เขายกระดับตัวเองขึ้นมาเป็นสถาบันการเงินชุมชน เขาเรียกกันเองนะครับ ก็เป็นองค์กร ที่ไม่มีกฎหมายรองรับ การที่ไม่มีกฎหมายรองรับก็ทำให้ยากที่จะทำนิติกรรม การทำนิติกรรม ต่าง ๆ ก็เลยต้องอาศัยชื่อบุคคลของกรรมการ ซึ่งอาศัยความดีของกรรมการเป็นตัวประกัน ไม่ใช่ระบบ เป็นเรื่องที่รองรับอยู่

ประการที่ ๔ ขาดการเชื่อมโยงกันเป็นเครือข่าย ทำให้ขาดพลัง ความจริง เขามีจำนวนมาก ถ้าเขามีความเชื่อมโยงกันเป็นเครือข่ายก็ทำให้ก่อเกิดพลังได้สูงมาก

ที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งก็คือว่าขาดหน่วยงานกำกับดูแล จึงไม่เป็นระบบ จึงไม่มีการกำกับดูแลในเชิงความเสี่ยงทางการเงิน กองทุนเหล่านี้โดยธรรมชาติแล้วคือ สถาบันการเงินเล็ก ๆ ก็มีความจำเป็นที่ผู้บริหารจะต้องมีความรู้ทางการเงิน และ หน่วยราชการต้องมีการกำกับดูแลในเชิงการบริหารความเสี่ยงทางการเงิน ถ้ามิเช่นนั้นแล้ว ก็อาจจะมีปัญหาในเรื่องการล้มละลาย หรือว่าไม่สามารถให้บริการต่อไปได้ ซึ่งก็จะเกิดเป็น ปฏิกิริยาลูกโซ่ได้

ที่สำคัญอีกอันหนึ่งก็คือเนื่องจากกองทุนเหล่านี้เป็นความตั้งใจดี เป็นความพยายามที่จะแก้ปัญหาของตนเอง ของชุมชนท้องถิ่น เพราะฉะนั้นก็จะอาศัย ผู้นำชุมชน อาศัยชาวบ้านที่มีน้ำใจดีมาช่วยกันบริหารจัดการกองทุน คนเหล่านี้เป็นคนดี มีน้ำใจดี แต่ว่าขาดความรู้ทางด้านการบริหารเงิน เพราะเขาไม่ใช่มืออาชีพในการบริหารเงิน มาก่อน ตรงนี้ก็เลยเป็นความเสี่ยงสำคัญ และเป็นความบกพร่อง ความไม่ครบถ้วนของระบบ ซึ่งจำเป็นต้องแก้ไข

การเสนอให้มีการปฏิรูประบบการเงินฐานราก และการออกกฎหมาย ที่เรียกว่า พระราชบัญญัติสถาบันการเงินชุมชน เป็นการเสนอที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งขณะนี้กำลังทำอยู่ ความจริงยุทธศาสตร์ชาติยังไม่ได้เป็นฉบับสุดท้ายที่ประกาศใช้ เป็นกฎหมาย แต่ก็พอจะทราบว่ายุทธศาสตร์กว้าง ๆ คืออะไร เรื่องหนึ่งที่จะต้องอยู่ ในยุทธศาสตร์ก็คือเรื่องการลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญของประเทศไทย เพราะฉะนั้นการดำเนินการของการปฏิรูประบบการเงินฐานรากก็จะสอดคล้อง และตอบสนองต่อยุทธศาสตร์ชาติที่ว่าด้วยการลดความเหลื่อมล้ำ

นอกจากนั้นการเปลี่ยนบทบาทของกองทุน จากกองทุนที่เน้นการให้กู้ยืม มาเป็นกองทุนที่เน้นการออม ก็จะทำให้กองทุนมีบทบาทในการสร้างความเข้มแข็ง ให้กับชุมชน ซึ่งเป็นเรื่องที่มีความสำคัญที่จะมีผลต่อการยกระดับขีดความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศ

อีกประการหนึ่งก็คือว่าการที่ทำให้กองทุนเป็นระบบ มีกฎหมายรองรับ แล้วก็ประชาชนทั้งหลายสามารถเข้าสู่ระบบที่มีกฎหมายรองรับนี้ได้ ก็จะทำให้ ความจำเป็นต้องไปกู้เงินนอกระบบ ซึ่งขณะนี้กำลังระบาดและเป็นปัญหาอยู่ทั่วไป ก็จะได้รับ การแก้ไขไปด้วย ซึ่งก็เป็นส่วนที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ที่ถามว่าเราเสนออะไรบ้าง ในข้อเสนอที่เราเสนอผ่านไปแล้วมีข้อเสนอที่สำคัญอยู่หลายอย่าง แต่ผมขอยกมา ๕ อย่าง

ประการที่ ๑ คือเสนอให้ปรับเปลี่ยนบทบาทของกองทุน จากกองทุนที่เป็น กองทุนให้กู้ยืมเป็นหลัก มาเป็นกองทุนที่เน้นในเรื่องการออมเป็นหลัก

ประการที่ ๒ คือเสนอให้มีพระราชบัญญัติ ที่เรียกว่า พระราชบัญญัติ สถาบันการเงินชุมชน ที่ต้องมีพระราชบัญญัตินี้ก็เพื่อรองรับสถานะทางกฎหมาย และเป็นกรอบในการดำเนินงานของกองทุนการออมระดับต่าง ๆ

ประการที่ ๓ คือเสนอให้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ชุมชน เพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ จัดทำแผนแม่บท บูรณาการการทำงาน กำกับดูแล การดำเนินงานของสถาบันการเงินชุมชน เพื่อความมั่นคงและยั่งยืนของระบบสถาบันการเงิน ชุมชนโดยรวม

ประการที่ ๔ คือเสนอให้คัดสรรกองทุนชุมชนต่าง ๆ ประมาณ ๓,๕๐๐-๗,๐๐๐ แห่ง ใน ๕-๑๐ ปีข้างหน้า ให้เป็นสถาบันการเงินชุมชนที่บริการในขอบเขต ที่กว้างขวางขึ้น มีความครบถ้วนของบริการทางการเงินมากขึ้น แล้วก็เชื่อมโยงกัน เป็นโครงข่ายการเงินระดับฐานราก

ประการที่ ๕ คือเสนอให้มีการยกระดับขีดความสามารถในการบริหาร การเงินของผู้บริหารของสถาบันการเงินต่าง ๆ อย่างเป็นระบบ จะต้องมีการให้ ความช่วยเหลือ สนับสนุนให้มีการเรียนรู้เกิดขึ้น ถามว่าเมื่อผ่านสภาไปแล้วมีอะไรขับเคลื่อน มีอะไรเคลื่อนไหว เดินทางไปถึงไหน ก็ตอบว่าเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๙ วันนี้ วันที่ ๒๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๖๐ เป็นเวลา ๑ ปีกับประมาณ ๓ เดือนแล้ว

เมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๙ ในการประชุมสภาขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศ ครั้งที่ ๓/๒๕๕๙ ได้มีมติเห็นชอบรายงานของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ แล้วก็ให้รับไปแก้ไขตามความเห็นของที่ประชุม และ นำเสนอรัฐบาลเพื่อดำเนินการต่อไป พอวันที่ ๓๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๕๙ ท่านประธานสภา ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศก็ได้นำเสนอรายงานนี้หลังจากที่แก้ไขแล้วต่อคณะรัฐมนตรี พอวันที่ ๑๘ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๙ เขาก็ส่งเรื่องนี้ไปให้คณะกรรมการประสานงาน ๓ ฝ่าย ที่เรียกว่า วิป (Whip) ๓ ฝ่าย วิป (Whip) ๓ ฝ่ายก็มีมติเห็นชอบ ในวันที่ ๑๘ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๙ แล้ว ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีก็ได้เห็นชอบ และให้ส่งเรื่องนี้ไปที่ คณะกรรมการขับเคลื่อนและปฏิรูปด้านเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง การลงทุนภาครัฐ และโครงสร้างพื้นฐานด้วย คือคณะของท่านรองนายกรัฐมนตรีสมคิด กับส่งไปที่ คณะกรรมการขับเคลื่อนและปฏิรูปด้านระบบราชการ กฎหมาย กระบวนการยุติธรรม และสร้างความปรองดองสมานฉันท์ ก็คือคณะที่ ๓ ซึ่งท่านรองนายกรัฐมนตรีวิษณุ เป็นประธาน ทั้ง ๒ คณะก็ให้ความเห็นชอบ แล้วก็ส่งไปที่กระทรวงการคลัง นี่คือ ความคืบหน้า ขณะนี้ก็อยู่ที่กระทรวงการคลัง

ในขณะเดียวกันคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ ก็ไม่ได้นิ่งนอนใจรอเฉย ๆ เราก็ติดตามประสานงานกับหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ รวมทั้งได้ลงพื้นที่ด้วย คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ โดยท่านสถิตย์ได้นำคณะลงไปที่ ๒ พื้นที่ คือเราไปที่ภาคใต้กับที่ภาคเหนือ ที่ภาคใต้ เราไปที่จังหวัดสุราษฎร์ธานีและจังหวัดชุมพร ส่วนที่ภาคเหนือเราไปที่จังหวัดเชียงใหม่ และจังหวัดเชียงราย ก็ได้ไปพบกับข้าราชการในพื้นที่ และผู้นำชุมชนในจังหวัด รวมทั้ง ได้ประชุมร่วมกับสถาบันการเงินชุมชนที่เขาดำเนินการอยู่จริง ๆ ในชุมชน ก็ได้ทราบว่า การดำเนินการสถาบันการเงินชุมชนที่เราเลือกไปประสบความสำเร็จมาก มันคงไม่ได้สำเร็จ อย่างนั้นทุกแห่ง แต่ละแห่งที่เราไปเขาโชว์ให้ดูว่าประสบความสำเร็จในการให้บริการทางการเงิน และแก้ปัญหาการกู้นอกระบบ แก้ปัญหาคนที่เป็นหนี้ให้กลายเป็นคนที่มีเงินออมได้ เขาเอาคนจริง ๆ ที่เป็นปัญหามาก่อน ที่ได้รับการประสานงานติดต่อร่วมกิจกรรม กับสถาบันการเงินแล้วได้ผลมาเล่าให้เราฟัง ทีนี้เราก็พบว่าที่ต่าง ๆ ทั้งหลายที่เราไป เขามีความต้องการเหมือนกัน คือเขามีความอึดอัด ดำเนินการไม่ค่อยสะดวก เหตุเพราะว่า เขาไม่มีกฎหมายรองรับ เขายังเรียกร้องว่าให้เราออกกฎหมายรองรับสถานภาพของเขา เพราะฉะนั้นการออกพระราชบัญญัติสถาบันการเงินชุมชนจึงเป็นการตอบสนอง กับความต้องการของประชาชนด้วย แล้วเราก็ได้พบว่าข้อเสนอต่าง ๆ ที่เราเสนอไป ได้รับการต้อนรับเป็นอย่างดีจากภาคประชาชน

สถานภาพขณะนี้ก็คือได้มีการเลือกว่ามาตรการนี้ โครงการนี้ หรือว่า การปฏิรูปรายการนี้ ถือเป็นวาระปฏิรูปที่สำคัญและเร่งด่วน ซึ่งจะต้องทำให้เสร็จ ภายในปี ๒๕๖๐ ถามว่าปัญหาและอุปสรรคยังมีอะไรบ้าง ผมก็เห็นว่าเรื่องตอนนี้มันผ่านมา เยอะแล้ว หลายขั้นตอน ผ่านสภา ผ่านคณะรัฐมนตรี ผ่านคณะกรรมการประสานงาน ๓ ฝ่าย และผ่านคณะกรรมการปฏิรูปของท่านรองนายกรัฐมนตรีทั้งสอง ก็ส่งมาที่ กระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นเจ้าของเรื่อง เจ้าของกฎหมาย ต้องทำเรื่องนำเสนอกฎหมาย เข้าไปสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ขณะนี้เจ้าหน้าที่ของกระทรวงการคลังกำลังทำอยู่ ด้วยความขยันขันแข็ง แต่ผมห่วง เนื่องจากว่ามันผ่านมาต่าง ๆ เหล่านี้ แต่ไม่มีการบ่งบอก สัญญาณว่าจะต้องจบเมื่อไร ยังไม่มีเดดไลน์ (Deadline) ยังไม่มีเออร์เจนซี (Urgency) ยังไม่มีไพรออริตี (Priority) เพราะฉะนั้นผมก็คิดว่ามีความจำเป็นที่จะต้องช่วยกันขับเคลื่อน ให้ผู้ที่มีอำนาจในการสั่งการทั้งหลายได้กำหนดลงไป บ่งบอกลงไปถึงความเร่งด่วน ของโครงการนี้ เพราะถ้าหากว่าไม่ได้ดำเนินการให้ทันเวลา ระยะเวลาที่จะต้องใช้ต่อไป ก่อนที่จะสิ้นปีนี้ก็คือต้องไปพิจารณาใน ครม. ต้องไปพิจารณาในคณะกรรมการกฤษฎีกา แล้วก็ต้องนำเสนอ สนช. จึงจะออกเป็นกฎหมายได้ ซึ่งระยะเวลาแต่ละที่นั้นคงต้องใช้เวลา และความจำเป็นที่จะต้องนำเสนอพระราชบัญญัตินี้เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ความเห็นชอบในหลักการ ให้ตราเป็นกฎหมายเพื่อส่งกฤษฎีกาพิจารณา จึงมีความเร่งด่วนสำคัญอยู่นะครับ

ถามว่าข้อเสนอแนะในการขับเคลื่อนเร่งด่วนภายใน ๑ ปีนี้ต้องทำอย่างไร ผมก็มีข้อเสนอ ๓ ข้อนะครับ

๑. ก็คือเร่งให้กระทรวงการคลังนำเสนอ พ.ร.บ. เข้าสู่การพิจารณา ของคณะรัฐมนตรีโดยด่วน

๒. ก็คือต้องประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อผ่านออกมาเป็นกฎหมาย ทั้งสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ทั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา แล้วก็ทั้งสภานิติบัญญัติ แห่งชาติ ต้องร่วมกันเห็นชอบ ต้องช่วยกันผลักดันให้ออกได้ตามกำหนดเวลา

๓. ก็คือความเข้าใจและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ผมคิดว่า มีความสำคัญ เพราะว่าถ้าให้ทางราชการเข้าใจ แล้วก็ออกมาเป็นท็อปดาวน์ (Top down) อย่างเดียวไม่เพียงพอ ความจริงประชาชนทั้งหลาย ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหลายต้องมีส่วนร่วม ในการขับเคลื่อนเรื่องเหล่านี้ และถือเป็นเรื่องของเขาด้วย เป็นเจ้าของร่วมด้วย จึงจะทำให้ สำเร็จได้ด้วยดี ขอบคุณครับ