อภิชาต ชี้แจงจำเป็นปฏิรูปกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน

กราบเรียนท่านประธานสภา และท่านสมาชิกที่เคารพทุกท่าน ผม พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ สปท. หมายเลข ๑๕๘ ขออนุญาตเรียนเสนอการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และข้อเสนอการปฏิรูปอื่นที่เกี่ยวข้องของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้ท่านสมาชิกได้กรุณาพิจารณาดังต่อไปนี้

(เจ้าหน้าที่ได้ดำเนินการเปิดพรีเซนเทชัน (Presentation))

เหตุผลและความจำเป็นของ การปฏิรูปกฎหมาย เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เป็นหัวใจสำคัญ ของฝ่ายบริหารที่จะใช้เป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศและตอบสนอง ความต้องการของประชาชน โดยดำเนินการปฏิรูปเพื่อให้สอดรับกับเป้าหมายและทิศทาง ในการพัฒนาประเทศที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการปฏิรูปประเทศและนโยบายของรัฐบาล เพื่อให้เป็นเครื่องมือที่จะสนับสนุน และผลักดันให้การปฏิรูปและการพัฒนาประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งในด้านโครงสร้าง และภารกิจด้านงบประมาณ ด้านระบบและกระบวนการดำเนินงาน และด้านบุคลากร สำหรับขอบเขตการศึกษา เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนใหญ่ จะเกี่ยวข้องกับโครงสร้างและภารกิจ มิติด้านระบบและกระบวนการดำเนินงานเป็นหลัก ประกอบกับคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ได้เสนอร่างรายงานในมิติด้านงบประมาณ และมิติด้านบุคลากรผ่านสภาไปเรียบร้อยแล้ว ในประเด็นศึกษาที่คณะกรรมาธิการจะนำเสนอก็คงจะเหลืออยู่ ๒ มิติที่จริง ๆ ดำเนินการไปแล้ว แต่ได้มีการมารวบรวมเพื่อให้เป็นข้อสรุป ก็คือ ๑. ด้านโครงสร้างและภารกิจ ๒. ด้านระบบ และกระบวนการดำเนินงาน สำหรับวิธีการศึกษา โดยการทบทวนเอกสารวิชาการ และรายงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่เรื่องการปรับโครงสร้างอำนาจส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ เรื่องการทบทวนการจัดตั้งหน่วยงานส่วนกลาง ที่ไปปฏิบัติงานในภูมิภาค เรื่องการบริหารจัดการจังหวัดที่มุ่งหวังผลสัมฤทธิ์โดยยึดพื้นที่เป็นหลัก รายงานเรื่องการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน และการบริการประชาชนด้วยระบบ อิเล็กทรอนิกส์ รายงานเรื่องโครงสร้างและอำนาจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รูปแบบทั่วไป ร่างพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของ คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น เป็นต้น นอกจากนี้ ได้เชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมประชุมหารือ ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการต่างประเทศ ก.พ.ร. ก.พ. คณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นต้น นอกจากนี้ ยังได้ศึกษานโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ โดยเฉพาะในหมวด ๖ แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา ๗๖ และหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศในมาตรา ๒๕๗ และมาตรา ๒๕๘ ข. ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๒ ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย พ.ศ. ๒๕๕๖-๒๕๖๑ นโยบายรัฐบาลด้านการส่งเสริม การบริหารราชการแผ่นดินให้มีธรรมาภิบาล และการป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ ในภาครัฐ นโยบายประเทศไทย ๔.๐ แผนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ผ่านการพิจารณาของสภาไปแล้ว กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน อาทิ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดี พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ เป็นต้น นอกจากนี้ยังได้ศึกษา วิวัฒนาการการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก่อน พ.ศ. ๒๕๓๔ ใน พ.ศ. ๒๔๓๕ สมัยรัชกาลที่ ๕ ท่านได้ทรงยกเลิกระบบจตุสดมภ์ และจัดโครงสร้างใหม่เป็น ๓ ส่วน ได้แก่ ส่วนกลาง (กระทรวง) ส่วนภูมิภาค (มณฑล เมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน) และส่วนท้องถิ่น (สุขาภิบาล) หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ ได้ตราพระราชบัญญัติว่าด้วย ระเบียบบริหารราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ จัดโครงสร้างการบริหารราชการ เป็น ๓ ส่วน ได้แก่ส่วนกลาง (สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง กรม) ส่วนภูมิภาค (จังหวัดและอำเภอ) และส่วนท้องถิ่น (สุขาภิบาล) นอกจากนี้ใน พ.ศ. ๒๔๗๖ ได้ประกาศใช้ พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ ขึ้น ซึ่งกำหนดให้มีการจัดระบบการปกครองท้องถิ่น รูปแบบเทศบาลขึ้น ทำให้ราชการส่วนท้องถิ่นประกอบด้วยเทศบาล และสุขาภิบาล ใน พ.ศ. ๒๕๑๕ ได้มีการประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๑๘ ลงวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๑๕ หรือที่เรียกว่า ปว.๒๑๘ ยกเลิก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๙๕ และที่ แก้ไขเพิ่มเติม แต่การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก็ยังคงแบ่งเป็น ๓ ส่วนเช่นเดิม

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินใน พ.ศ. ๒๕๓๔

๑. มีแนวคิดที่จะลดขนาดระบบราชการให้เล็กลง โดยริเริ่มให้ภาคเอกชน เข้ามามีบทบาทในการจัดทำบริการสาธารณะมากยิ่งขึ้น อาทิ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การให้สัมปทานแก่เอกชน หรือความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน

๒. ตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติ เพื่อกำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ของส่วนราชการต่าง ๆ ให้ชัดเจน ไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อนในการปฏิบัติงาน ช่วยให้การบริหารงานในระดับกระทรวง มีเอกภาพ สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลที่กำหนดได้

๓. ตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ เพื่อรวบรวมและแก้ไขปรับปรุงกฎหมายหลักว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ให้เป็นพระราชบัญญัติเพียงฉบับเดียว

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินใน พ.ศ. ๒๕๔๕ ได้ให้ความสำคัญ กับการปฏิรูประบบราชการโดยมีการนำเอาหลักธรรมาภิบาล ได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลัก ความคุ้มค่า กับการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่เข้ามาประยุกต์ใช้ สร้างระบบการประเมินผล โดยใช้คำรับรองการปฏิบัติงาน การปรับการบริหารงานในภูมิภาคให้เป็นการบริหารงาน จังหวัดแบบบูรณาการ การนำเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้เพื่อพัฒนาระบบราชการไปสู่รัฐบาล อิเล็กทรอนิกส์ และปรับปรุงคุณภาพการบริการด้วยการลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ หรือจัดศูนย์บริการร่วม เป็นต้น ได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้มีสำนักนายกรัฐมนตรีและกระทรวงอีก ๑๙ กระทรวง รวมทั้ง ส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง คือหน่วยงานตามหมวด ๒๑ ของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ ได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดี เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติราชการ

การจัดระเบียบราชการบริหารแผ่นดินใน พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้มีการตรา พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. ๒๕๕๐ มีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย การบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. ๒๕๕๑ เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน คือภายหลังการบังคับใช้ รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ได้มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เป็น ๓ ส่วน คือส่วนกลาง (สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม) ส่วนภูมิภาค (จังหวัด และอำเภอ) ส่วนท้องถิ่น (อบจ. เทศบาล อบต. และองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ) ได้มีการตราพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. ๒๕๕๘ เพื่อให้เป็นกฎหมายกลางที่ใช้บังคับกับระบบการอนุญาตในทุกหน่วยงานของรัฐ โดยกำหนดให้ผู้อนุญาตจะต้องจัดทำคู่มือสำหรับประชาชน ได้มีการตราพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการมอบอำนาจ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๙ เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. ๒๕๕๐ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับหลักเกณฑ์การมอบอำนาจให้แก่ ผู้ดำรงตำแหน่งในส่วนราชการอื่นในกระทรวงเดียวกัน และการมอบอำนาจการปฏิบัติ ราชการแทนในเขตพื้นที่ เพื่อให้การบริหารราชการเป็นไปโดยถูกต้อง รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ มากยิ่งขึ้น ขณะนี้อยู่ในระหว่างการดำเนินการของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ เพื่อจะกำหนดวิธีปฏิบัติที่ชัดเจน

สำหรับสภาพปัญหา จากที่เราได้ศึกษามานำไปสู่สภาพปัญหาของการบริหาร ราชการแผ่นดิน โดยสรุปในด้านของโครงสร้างและภารกิจมีสภาพปัญหาหลัก ๆ อยู่ ๓ ปัญหา ก็คือ ๑. โครงสร้างและบทบาทยังไม่สอดคล้องกับภารกิจของรัฐ ๒. หน่วยงานของรัฐบางส่วน ขาดการจัดแบ่งภารกิจและอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน รวมทั้งขาดการบูรณาการร่วมกัน จนเกิดปัญหาความซ้ำซ้อนในการทำงาน ๓. การถ่ายโอนงานให้ท้องถิ่นไม่เป็นไปตามแผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจ

ด้านระบบและกระบวนการดำเนินงาน มีสภาพปัญหาอยู่ ๒ ประเด็นหลัก ๆ ก็คือ การบริหารงานภาครัฐโดยรวมยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ขาดการกระจายอำนาจ อย่างเหมาะสม ขาดการบูรณาการ ขาดความเชื่อมโยงกับแผนพัฒนาต่าง ๆ มีสายการบังคับบัญชา และขั้นตอนเกินความจำเป็น ทำให้การบริหารงานเกิดความล่าช้าและขาดความยืดหยุ่น นอกจากนี้ยังขาดระบบการทำงานที่เชื่อมโยงกันเป็นเครือข่ายแบบบูรณาการโดยยึดประชาชน เป็นศูนย์กลาง โดยเฉพาะการเชื่อมโยงและบูรณาการการทำงานระดับพื้นที่ ทำให้ไม่สามารถ บริหารงานแบบบูรณาการในจังหวัดได้อย่างมีประสิทธิภาพ

จากประเด็นปัญหาทั้ง ๒ ด้าน ทั้งโครงสร้างภารกิจและระบบกระบวนการ ดำเนินงานนำมาสู่การกำหนดประเด็นปฏิรูป ซึ่งก็จะกำหนดให้สอดคล้องกัน คือสภาพปัญหา ในเรื่องของโครงสร้างและบทบาทที่ยังไม่สอดคล้องกับภารกิจของรัฐนั้น ในประเด็นปฏิรูปที่ควร จะต้องดำเนินการก็คือ มีความจำเป็นจะต้องปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ นโยบายของรัฐบาล รวมทั้งกำหนดให้ภาครัฐมีบทบาท ภารกิจ และโครงสร้างที่เหมาะสม หน่วยงานของรัฐบางส่วนที่ยังขาดการจัดแบ่งภารกิจ และอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน นำมาสู่ประเด็น ปฏิรูปก็คือ กำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ และจัดความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น และภาคส่วนอื่นให้ชัดเจน เหมาะสม ในเรื่องของการถ่ายโอนภารกิจ ให้กับท้องถิ่นนั้น ก็ดำเนินการโดยเสริมสร้างความเข้มแข็ง เร่งรัดการกระจายอำนาจ และการถ่ายโอนภารกิจให้เป็นไปตามแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น

สำหรับประเด็นการปฏิรูปในด้านระบบและกระบวนการดำเนินงาน จากสภาพปัญหาที่เรียนให้ทราบไปแล้ว ๒ ปัญหา ก็นำมาสู่ประเด็นปฏิรูปที่ควรจะต้อง ดำเนินการคือ จำเป็นจะต้องปรับปรุงกลไกในการบริหารราชการแผ่นดินทุกระดับให้มี ประสิทธิภาพ คล่องตัว และสอดคล้องเชื่อมโยงกันกับแผนพัฒนาต่าง ๆ พร้อมทั้งส่งเสริม ระบบการบริหารราชการแบบบูรณาการเพื่อให้เกิดความเป็นเอกภาพ

สำหรับข้อเสนอการปฏิรูปโดยเฉพาะในด้านโครงสร้างและภารกิจมีอยู่ ๓ ประเด็นหลัก ๆ

ประเด็นปฏิรูปที่ ๑ การปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้อง โดยมีแนวทาง ในการดำเนินงานอยู่ ๒ ประเด็นหลัก ก็คือ

ข้อ ๑ มีความจำเป็นจะต้องปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน โดยกำหนดเจตนารมณ์และสารัตถะของกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย โดยเฉพาะมาตรา ๗๖ กำหนดไว้ว่า ให้พัฒนาระบบการบริหาร ราชการแผ่นดินทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และงานของรัฐอย่างอื่น ให้เป็นไป ตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และมาตรา ๒๕๘ ข. ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี ได้แก่ ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุล และการพัฒนาระบบ การบริหารจัดการภาครัฐ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๒ ได้แก่ ยุทธศาสตร์ด้านการบริหารจัดการภาครัฐ การป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบ และธรรมาภิบาล ในสังคมไทย แผนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินและนโยบายของรัฐบาล โดยเฉพาะในเรื่องของประเทศไทย ๔.๐

ข้อ ๒ ปรับปรุงกฎหมายเพื่อกำหนดบทบาท ภารกิจ และการจัดโครงสร้าง หน่วยงานของรัฐให้มีบทบาทและขนาดที่เหมาะสม โดยทบทวนบทบาท ภารกิจภาครัฐ มุ่งดำเนินการเฉพาะภารกิจหลัก ส่งเสริมการถ่ายโอนภารกิจให้ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม เมื่อดำเนินการใน ๓ ขั้นตอนแล้ว ก็นำมาสู่การจัดโครงสร้างของส่วนราชการใหม่ให้สอดรับ กับบทบาทและภารกิจ

ประเด็นปฏิรูปที่ ๒ กำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ และจัดความสัมพันธ์ ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และภาคส่วนอื่นให้ชัดเจนเหมาะสม มีแนวทางดำเนินการ ๓ ประเด็นหลัก ก็คือ

ข้อ ๑ กำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ การจัดความสัมพันธ์ให้ชัดเจน ไม่ซ้ำซ้อน รวมทั้งสอดคล้องระหว่างภารกิจกับเขตพื้นที่รับผิดชอบ

ข้อ ๒ กำหนดหลักการและแนวทางในการยุบเลิกภารกิจ หรือปรับลด หน่วยงานส่วนกลางที่ไปปฏิบัติงานในหน่วยงานภูมิภาค

ข้อ ๓ ปรับปรุงการจัดส่วนราชการในภูมิภาคให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี ที่เพิ่งออกใหม่เมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐ ก่อนหน้านี้เราใช้มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๕๐ อันนี้คือมติคณะรัฐมนตรีที่ออกใหม่ล่าสุดจากหน่วยราชการส่วนกลาง ไปสู่ภูมิภาค

สำหรับแนวทางการดำเนินงานในแนวทางที่ ๑ ก็คือ การกำหนดอำนาจ หน้าที่และการจัดความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ส่วนกลาง ควรกำหนดหน้าที่ให้ชัดเจน คือ ๑. เป็นผู้กำหนดนโยบายและเป้าหมายการพัฒนาประเทศ ๒. กำหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานการอนุมัติ อนุญาต ๓. ควบคุม กำกับให้เป็นไปตาม กฎหมาย ๔. ภารกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะในระดับชาติ ๕. งานส่งเสริม สนับสนุน และงาน ด้านวิชาการ เป็นต้น ส่วนภูมิภาคควรจะทำหน้าที่ ๑. เป็นตัวแทนของราชการส่วนกลาง ๒. เชื่อมโยงแผนพัฒนาระดับต่าง ๆ ในพื้นที่กับแผนพัฒนาระดับชาติ ๓. ทำหน้าที่ประสาน เชื่อมโยงกับองค์กรทุกภาคส่วนในพื้นที่ ๔. สนับสนุนและกำกับดูแลหน่วยงานส่วนท้องถิ่น ๕. ให้บริการสาธารณะในส่วนที่ท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้ ภาระหน้าที่ของส่วนท้องถิ่น ก็คือ ๑. ดำเนินภารกิจเกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อแก้ไขปัญหาและความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ๒. ดำเนินภารกิจที่เกี่ยวข้อง ที่ท้องถิ่นสามารถดำเนินการเพิ่มเติมได้ ทั้งที่เกิดจากการรับโอนงานและที่ท้องถิ่นร้องขอ ให้ถ่ายโอน หรือการริเริ่มของท้องถิ่นเอง ทั้งนี้ ให้คำนึงถึงศักยภาพของท้องที่และความต้องการ ของประชาชนในท้องถิ่น รวมทั้งสอดคล้องเชื่อมโยงกับแผนพัฒนาในระดับต่าง ๆ

แนวทางดำเนินงานที่ ๒ เรื่องของประเด็นปฏิรูปด้านโครงสร้างและภารกิจ คือกำหนดหลักการและแนวทางในการยุบเลิกภารกิจ หรือปรับลดหน่วยงานส่วนกลาง ที่ไปปฏิบัติงานในภูมิภาค โดยให้กระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ที่มีหน่วยงานตั้งอยู่ในภูมิภาค ทบทวนโครงสร้างภารกิจของตน โดยนำความในมาตรา ๓๔ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มติคณะรัฐมนตรี เรื่อง การปรับปรุงแนวทางการจัด ส่วนราชการในภูมิภาค วันที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐ ประกอบกับข้อเสนอการกำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ และภารกิจของราชการบริหารส่วนภูมิภาคของคณะกรรมาธิการที่ผม ได้กราบเรียนให้ทราบไปแล้วมาใช้เป็นแนวทางในการดำเนินงาน

แนวทางการดำเนินงานที่ ๓ คือปรับปรุงการจัดส่วนราชการในภูมิภาค ให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐

๓.๑ การจัดตั้งหน่วยงานที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางในภูมิภาค ต้องไม่ใช่ ภารกิจของภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยมีลักษณะภารกิจที่เกี่ยวข้องเกี่ยวกับงานวิจัย งานพัฒนา งานวิชาการ และงานบริการวิชาการ หรืองานที่ต้องใช้เทคนิคขั้นสูง หรือวิชาชีพ เฉพาะทางที่มุ่งการบริการ และให้ประโยชน์ต่อส่วนราชการหรือส่วนรวมของประเทศ พื้นที่ปฏิบัติการของภารกิจจะต้องครอบคลุมมากกว่า ๑ จังหวัด และต้องไม่มีหน่วยงาน ของกรมที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคหรือราชการส่วนกลางในภูมิภาค

๓.๒ การจัดตั้งหน่วยงานที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคของกระทรวง ทบวง และกรม ๑. ต้องมีอำนาจหน้าที่อย่างน้อยข้อใดข้อหนึ่งดังต่อไปนี้ การรักษา บังคับใช้กฎหมาย อนุมัติ อนุญาต ให้เกิดความเรียบร้อยและเป็นธรรม การส่งเสริมและถ่ายทอดองค์ความรู้ เพื่อช่วยเหลือประชาชน ชุมชนให้ดำรงชีวิตอยู่อย่างพอเพียง การจัดบริการภาครัฐ ให้ประชาชนเข้าถึงอย่างเสมอหน้า รวดเร็ว มีคุณภาพ ไม่ซ้ำซ้อนกับงานของ อปท. ๒. ลักษณะของภารกิจดังกล่าวไม่สามารถให้ส่วนราชการประจำจังหวัดอื่น ๆ ในจังหวัด ดำเนินการแทนได้เนื่องจากต้องใช้เทคนิคหรือหลักวิชาการเฉพาะทาง หรือเป็นด้วย ข้อกฎหมายบังคับที่จะให้อยู่ในความรับผิดชอบของส่วนราชการนั้น ๓. ให้มีส่วนราชการ ประจำจังหวัดที่เป็นผู้แทนกระทรวงแต่เพียงส่วนราชการเดียว

ประเด็นปฏิรูปที่ ๓ เรื่องของโครงสร้างและภารกิจ ก็คือเสริมสร้าง ความเข้มแข็ง เร่งรัดการกระจายอำนาจ และถ่ายโอนภารกิจให้กับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น มีแนวทางดำเนินการ ๔ ประเด็นหลัก ก็คือ ปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับ แนวทางการปฏิรูป รูปแบบ และโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป ตามข้อเสนอของกรรมาธิการปกครองส่วนท้องถิ่น กำหนดให้การกระจายอำนาจเป็นวาระ แห่งชาติ จัดทำพิมพ์เขียว หรือแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจทั้งด้านภารกิจ งบประมาณ และอัตรากำลังจากส่วนกลางให้ท้องถิ่นอย่างเหมาะสมตามข้อเสนอของกรรมาธิการ ปกครองส่วนท้องถิ่น กำหนดให้มีการทบทวนภารกิจที่ถ่ายโอนโดยคำนึงถึงศักยภาพ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท และประเมินผลภารกิจที่ถ่ายโอนเพื่อให้ การกระจายอำนาจเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ กำหนดกลไกและมาตรการกำกับเพื่อติดตาม การดำเนินการกระจายอำนาจอย่างชัดเจน

สำหรับในด้านของระบบและกระบวนการดำเนินงาน มีประเด็นปฏิรูปหลักอยู่ ๒ ประเด็น

ประเด็นปฏิรูปที่ ๑ การปรับปรุงกลไกการบริหารราชการแผ่นดินทุกระดับ ให้มีประสิทธิภาพ คล่องตัว และสอดคล้องเชื่อมโยงกับแผนพัฒนาต่าง ๆ มีแนวทาง ดำเนินการเพื่อดำเนินการให้ตอบสนองกับประเด็นปฏิรูป ก็คือ ๑. ส่งเสริม พัฒนาหน่วยงาน ของรัฐไปสู่รัฐบาลดิจิทัล พัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศภาครัฐเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ ในการบริหารราชการแผ่นดินและการบริการประชาชน ๒. พัฒนารูปแบบและแนวทาง การบริหารงานเครือข่ายให้สามารถเชื่อมโยงการทำงานและทรัพยากรต่าง ๆ ของหน่วยงาน ทั้งภาครัฐ เอกชน และประชาสังคม ให้เกิดการพึ่งพาและการบริหารงานแบบยืดหยุ่น ๓. กำหนดหลักเกณฑ์ในการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนได้ชัดเจนว่าอำนาจใดบ้าง ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถมอบต่อให้รองผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติการแทนได้ โดยพิจารณาถึงการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน ความรวดเร็วในการปฏิบัติราชการ ๔. กำหนดให้การจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด กลุ่มจังหวัด ต้องน้อมนำศาสตร์พระราชา มาเป็นแนวทางในการปฏิบัติ และต้องสอดคล้องกับร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติ รวมทั้ง ต้องคำนึงถึงความต้องการของประชาชนในจังหวัด ๕. กำหนดอำนาจหน้าที่ของอำเภอ ให้ชัดเจนและครอบคลุม โดยจัดให้มีศูนย์ดำรงธรรมอำเภอและเป็นที่ตั้งของศูนย์บริการร่วม ๖. กำหนดให้มีการจัดทำแผนพัฒนาอำเภอ เพื่อเป็นกลไกในการเชื่อมโยงการแก้ไขปัญหา และความต้องการของประชาชนให้สอดคล้องกันอย่างบูรณาการ ๗. ปรับปรุงกระบวนการ จัดทำแผนพัฒนาทุกระดับตั้งแต่แผนพัฒนาอำเภอ ซึ่งประกอบด้วยแผนพัฒนาหมู่บ้าน ชุมชน แผนพัฒนาตำบล แผนพัฒนาท้องถิ่น แผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัด จนถึง แผนพัฒนาในระดับประเทศ ทั้งยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ การผังเมือง และนโยบายรัฐบาล ให้มีความสอดคล้องและเชื่อมโยงกัน

ประเด็นปฏิรูปที่ ๒ ส่งเสริมระบบการบริหารราชการแบบบูรณาการ เพื่อความเป็นเอกภาพ แนวทางการดำเนินการมี ๓ ประเด็นหลัก ก็คือ ๑. กำหนดรูปแบบ และปรับปรุงกลไกการปฏิบัติงานระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และการปกครองท้องที่ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะการปกครองท้องที่ รวมทั้งภาคส่วนอื่น ให้เกิดการบูรณาการในการปฏิบัติงานร่วมกัน ๒. ปรับปรุงองค์ประกอบของคณะกรมการ จังหวัดใหม่ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถแต่งตั้งหัวหน้าหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีสำนักงาน อยู่ในจังหวัดให้เป็นกรมการจังหวัดเพิ่มเติมได้ตามความเหมาะสมและจำเป็น กรมการจังหวัด มีหน้าที่ในการให้คำปรึกษากับท่านผู้ว่าราชการจังหวัด ๓. แก้ไขกฎหมายว่าด้วยระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินให้ครอบคลุมการบริหารราชการแผ่นดินทุกประเภท และกำหนดให้ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นกฎหมายกลางที่รัฐบาล ส่วนราชการ คือทั้ง ๒๐ กระทรวง และหน่วยงานอื่นที่อยู่ในหมวด ๒๑ ของ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม หน่วยงานอื่นของรัฐ ซึ่งได้แก่รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่อื่น ของรัฐที่จะต้องนำไปยึดถือปฏิบัติ ข้าราชการที่มีอยู่ทั้งหมดทั้ง ๒๐ กระทรวง รวมทั้งท้องถิ่น คือ กทม. แล้วก็ท้องถิ่นด้วย ขณะนี้มีรวมกันทั้งสิ้นทั้งทหาร ตำรวจ ครู ทั้งระบบประมาณ ๑,๙๐๐,๐๐๐ คน อันนี้ ไม่รวมรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชนที่จะต้องเข้ามาสู่ระบบนี้ทั้งหมด อันนี้คือสิ่งที่เรากำหนด ให้เป็นกฎหมายกลางและข้าราชการจะต้องเริ่มต้นจากตรงนี้นำไปยึดถือปฏิบัติ กำหนดให้ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในการกำกับดูแล เพื่อให้มีความชัดเจนในการเชื่อมโยงกันกับองค์กรรูปแบบอื่นที่อยู่ในกำกับของฝ่ายบริหาร อาทิ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน โดยคำนึงถึงวัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง ความคล่องตัว และประสิทธิภาพในการดำเนินงาน ก็คือนำรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชนเข้ามาสู่ระบบของ การบริหารราชการแผ่นดินด้วย โดยให้ท่านนายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ในการกำกับที่ชัดเจนยิ่งขึ้น และให้ทุกองคาพยพนั้นเริ่มต้นจาก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นหลัก กำหนดให้องค์กรปกครองรูปแบบอื่นที่อยู่ในกำกับของฝ่ายบริหาร อันนี้ก็คือหมายถึง ทั้งรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาขน อย่างน้อยต้องบริหารงานตามหลักการดังต่อไปนี้ ก็คือ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีตามความในมาตรา ๓/๑ ที่อยู่ใน พ.ร.บ. ระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน การสร้างโอกาสและการส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม เพื่อเสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขันและแก้ไขปัญหาร่วมกัน เพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน การกระจายอำนาจการตัดสินใจลงสู่ระดับปฏิบัติ การบริหารงาน บุคคลที่มีความโปร่งใส เป็นไปตามระบบคุณธรรม ความรู้ ความสามารถ และคำนึงถึง ระบบอาวุโส

ผลที่คาดว่าจะได้รับ การบริหารราชการแผ่นดินมีบทบาท ภารกิจ โครงสร้าง ที่เหมาะสม สอดคล้องกับบริบทการพัฒนาประเทศในอนาคต ดังนี้ ภาครัฐมีขนาดเล็ก กะทัดรัด มีความคล่องตัว มีบทบาทที่เหมาะสม มีขอบเขต อำนาจหน้าที่ และจัดความสัมพันธ์ ระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และภาคส่วนอื่นที่ชัดเจน เหมาะสม และไม่ซ้ำซ้อน มีหลักเกณฑ์และแนวทางในการจัดส่วนราชการในภูมิภาค ที่เหมาะสม มีการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินให้ครอบคลุม การบริหารราชการแผ่นดินทุกประเภท โดยกำหนดให้เป็นกฎหมายกลางที่รัฐบาล ส่วนราชการ หน่วยงานอื่นของรัฐ ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ จะต้องนำไปยึดถือ ปฏิบัติในการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เป็นเครื่องมือที่สนับสนุนและผลักดันให้การปฏิรูป และการพัฒนาประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง มีการเร่งรัดการกระจายอำนาจและถ่ายโอนภารกิจอย่างเหมาะสม สอดคล้องกับแผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจ มีการปรับปรุงกลไกในการบริหารราชการแผ่นดินทุกระดับ ให้มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว คุ้มค่า โปร่งใส และบูรณาการร่วมกันอย่างเหมาะสม กล่าวคือ หน่วยงานของรัฐต้องพัฒนาไปสู่การเป็นรัฐบาลดิจิทัล รูปแบบและแนวทางในการบริหารงาน ขององค์กรภาครัฐเป็นแบบเครือข่าย สามารถเชื่อมโยงการทำงานและทรัพยากรต่าง ๆ ของหน่วยงานในภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมในรูปแบบพันธมิตร และมี การบริหารงานที่ยืดหยุ่น กลไกในการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐเป็นไปอย่างบูรณาการ มีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในการดำเนินงานครับ หลักเกณฑ์ในการมอบอำนาจ ให้ปฏิบัติราชการแทนมีความเหมาะสม โดยพิจารณาถึงการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน และความรวดเร็วในการปฏิบัติราชการ มีการปรับปรุงกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาทุกระดับ โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งจะส่งผลให้การบริหารราชการแผ่นดินมีเอกภาพ มีเป้าหมายที่ชัดเจน สอดคล้องกัน และทำให้การบริการประชาชนมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ก็เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนโดยรวมครับ ผมขออนุญาตจบการชี้แจงรายงาน เรื่องการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และข้อเสนอการปฏิรูปอื่น ที่เกี่ยวข้องของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน แต่เพียงเท่านี้ ขอบคุณครับ