อนุสิษฐ เสนอรัฐธรรมนูญกำหนดสิทธิประชาชนเข้าถึงข้อมูล-ต้านทุจริต

นายอนุสิษฐ คุณากร

กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศ ท่านกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ แล้วก็สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ที่เคารพครับ ผม อนุสิษฐ คุณากร ลําดับที่ ๑๘๓ ผมขออนุญาตต่อยอดจากท่านปานเทพ กล้าณรงค์ราญ ในฐานะกรรมาธิการวิสามัญด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ประเด็นที่สําคัญในเรื่องของการเปลี่ยนแปลงและการปฏิรูปประเทศในครั้งนี้ ประเด็นสําคัญ ใน ๓ เรื่องที่มีสมาชิกบางท่านได้กรุณานําเรียน รวมทั้งประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ได้เสนอไว้ซึ่งเป็นทิศทางที่ชัดเจนในเรื่องของการทุจริตและประพฤติมิชอบ เรื่องของวินัย และความรับผิดชอบ รวมทั้งในเรื่องของการบังคับใช้กฎหมาย สิ่งที่สําคัญของการกําหนด รัฐธรรมนูญในครั้งนี้ผมคิดว่ากรรมการร่างรัฐธรรมนูญนั้นได้พยายามเชื่อมโยง องค์ประกอบโครงสร้างของอํานาจอธิปไตย เชื่อมโยงองค์ประกอบบทบาทของรัฐ ในการที่จะกําหนดทิศทาง กําหนดหน้าที่ว่าจะต้องดําเนินการไปในทิศทางใด กําหนดหน้าที่ ของประชาชน รวมทั้งกําหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนว่าจะต้องมีการทํางานหรือมี ความร่วมมือเชื่อมโยงซึ่งกันและกันอย่างไร สิ่งที่สําคัญที่สุดครับ สถานการณ์ในเรื่องของ การทุจริตและประพฤติมิชอบ ผมเชื่อมั่นว่าคนทั้งประเทศได้รับรู้ ได้รับทราบว่าการทุจริต และประพฤติมิชอบนั้นเป็นภัยร้ายแรง เป็นมะเร็งของสังคม เป็นยาพิษที่กร่อนกิน ประเทศชาติ แต่ในขณะเดียวกันยาพิษอันนี้กลายเป็นยาเสพติดครับ ระยะเวลาที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่าชาติบ้านเมืองเราเสียหาย ชาติบ้านเมืองเราล้มเหลว ทั้งในเรื่องของการเมือง การปกครอง ทางด้านเศรษฐกิจ รวมไปถึงรากเหง้าในเรื่องของสังคม ในเรื่องของจริยธรรม จนถึงขั้นมีการประเมินได้ว่าถึงแม้จะมีการทุจริตอยู่บ้างก็ไม่เป็นไร แต่ในขณะนี้การขับเคลื่อน ในยุครัฐบาลชุดนี้ผมเชื่อว่าในระยะเวลาที่ผ่านมา ตัวการประเมินในเรื่องของสถานการณ์ การคอร์รัปชันที่เราชี้ว่ามีอินเด็กซ์ (Index) ในเรื่องของการวัดว่าสถานการณ์ ในเรื่องของ การคอร์รัปชันนั้นดีขึ้นมาโดยลําดับจนถึงขั้นที่ประชาชนส่วนใหญ่เห็นแล้วว่าการทุจริต และประพฤติมิชอบนั้นเป็นเรื่องเลวร้ายที่มิอาจรับได้ เปอร์เซ็นต์ของคนที่เห็นด้วยประมาณ ๙๐ กว่าเปอร์เซ็นต์ เพราะฉะนั้นสิ่งที่รัฐบาลกําลังทําและสิ่งที่รัฐธรรมนูญกําลังจะสร้างกติกา ในเรื่องของการป้องกันและปราบปรามการทุจริตนั้นจึงเป็นเรื่องที่มีความสําคัญสูงยิ่ง แล้วก็เป็นช่วงเวลา เป็นสถานการณ์ที่เหมาะสมอย่างยิ่งการทุจริตและประพฤติมิชอบ มีความเชื่อมโยงไปในหลายมิติ หลาย ๆ คณะกรรมาธิการตั้งแต่เมื่อวานนี้และก็ในวันนี้เอง ได้พูดถึงแล้วก็โยงใยถึงการทุจริตและประพฤติมิชอบมาโดยตลอด ผมขออนุญาตลงไปในส่วนที่ ได้รับผิดชอบที่จะมาอภิปรายในครั้งนี้ ประเด็นที่ผมรับผิดชอบนั้นมี ๓ ประเด็นหลัก ๆครับ

ประเด็นแรก เป็นประเด็นที่เรามุ่งหวังว่าการสร้างแรงกระตุ้นให้ประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกันและปฏิเสธ รวมทั้งการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบนั้น รัฐธรรมนูญชุดนี้คงจะได้มีการกําหนดไว้ในส่วนใดส่วนหนึ่ง

ประการที่ ๒ เรามุ่งหวังว่าประชาชนจะมีหน้าที่หรือจะมีสิทธิในการที่จะเข้ามา ฟ้องร้องหรือเป็นผู้เสียหายในคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ

และประการที่ ๓ เป็นประเด็นที่สําคัญยิ่งครับ เรามุ่งหวังว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะสร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการแก้ปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบอย่างไร ใน ๓ ประการของการมุ่งหวัง ที่สําคัญทั้ง ๓ ประการนั้นผมคิดว่าในตัวร่างรัฐธรรมนูญ ได้กําหนดไว้อยู่ในบางมาตราบางประการ ซึ่งผมจะขออนุญาตเรียนให้ท่านสมาชิก ได้รับทราบครับ

ประเด็นสําคัญประการแรกที่กําหนดให้ประชาชนชาวไทยมีหน้าที่ ในการป้องกัน ปฏิเสธ และต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ รวมทั้งเข้ามาเป็น ผู้เสียหายในคดีทุจริตนั้น ดูจากตัวร่างรัฐธรรมนูญแล้วได้กําหนดไว้ในหมวด ๔ ว่าด้วยหน้าที่ ของปวงชนชาวไทย อย่างที่ประธานปานเทพได้กล่าวถึงในมาตรา ๔๗ (๑๐) ที่ระบุไว้ว่า บุคคลมีหน้าที่ ไม่ร่วมมือหรือสนับสนุนการทุจริตและประพฤติมิชอบในทุกรูปแบบนั้น เมื่ออ่านดูแล้ว และมองดูแล้วกระผมเห็นว่าการเชื่อมโยง การบัญญัติข้อความดังกล่าวไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ เป็นเรื่องที่เหมาะสม เป็นการสื่อสารให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่ได้ให้ ความสําคัญต่อเรื่องการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งนอกจากจะเป็นการสร้าง ความตระหนักถึงเรื่องดังกล่าวต่อประชาชนทั่วไปแล้ว การบัญญัติข้อความดังกล่าวยังอาจ ส่งผลต่อการนําไปใช้ในการตีความในบทบัญญัติของกฎหมายอื่น ๆ ของร่างรัฐธรรมนูญให้ไป ในทางที่สอดคล้องกับเรื่องการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบอีกด้วย อย่างไรก็ดีครับ มีความเห็นว่าข้อความที่บัญญัติในลักษณะที่เป็นการปฏิเสธนั้นไม่มีลักษณะในการบังคับที่จะ ทําให้ผู้ที่อยู่ใต้บทบัญญัติดังกล่าวต้องมีหน้าที่ เพราะว่าบทบัญญัติในมาตรา ๔๗ (๑๐) นั้น กําหนดว่าบุคคลมีหน้าที่ไม่ร่วมมือหรือสนับสนุนการทุจริตและประพฤติมิชอบทุกรูปแบบ ประเด็นดังกล่าวจากข้อพิจารณาแล้วเห็นว่าถึงแม้มิได้บัญญัติมาตรานี้ไว้เพื่อเป็นแรงกระตุ้น ประชาชนเองก็ไม่มีสิทธิที่จะเข้าไปสนับสนุนในเรื่องของการทุจริต ด้วยเหตุผลที่กฎหมาย โดยทั่วไปแล้วในเรื่องของการสนับสนุนหรือการให้ความร่วมมือในฐานะที่เป็นตัวการ หรือผู้สนับสนุนนั้นย่อมถูกกฎหมายลงโทษ ฉะนั้นการเข้าไปสนับสนุนจึงไม่สามารถที่จะทําให้ การบัญญัตินั้นประชาชนสามารถเข้ามาใช้บทบาทในมาตรานี้ในฐานะที่มีหน้าที่ได้ แต่หน้าที่ประการสําคัญที่เรามุ่งเน้นก็คือมุ่งหวังว่าทําอย่างไรที่จะทําให้ประชาชนเข้ามา มีส่วนร่วมรวมทั้งเป็นผู้เสียหายด้วย แต่แน่นอนครับ อย่างที่ผมเรียนตั้งแต่ในเบื้องต้นว่า การสร้างแรงกระตุ้นโดยบัญญัติไว้ในมาตรา ๔๗ (๑๐) นั้นก็ย่อมมีประโยชน์สําคัญ อยู่พอสมควร สําหรับในส่วนของการเข้าร่วมเป็นผู้เสียหายในคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ อันส่งผลต่อประโยชน์สาธารณะของประชาชนนั้น มีความเห็นว่าหากจะใช้มาตรา ๔๗ (๑๐) มาเป็นข้ออ้างสําหรับสิทธิในเรื่องดังกล่าวก็คงจะเป็นเรื่องที่ไม่เหมาะสม เพราะการจะตีความ กฎหมายเพื่อเรียกร้องเอาสิทธิใด ๆ จากบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของบุคคลนั้นก็น่าจะเป็น การผิดขั้นตอนและไม่มีความเกี่ยวข้องกัน เพราะสิทธินั้นเป็นเรื่องที่บุคคลมีอิสระที่จะกระทํา หรือไม่กระทําก็ได้ภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายกําหนด อันนี้เป็นประการแรกที่ผมอยากจะฝาก กรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ช่วยกรุณาพิจารณาในประเด็นที่เป็นความมุ่งหวังเพื่อการแก้ไข ปัญหาของสถานการณ์ในเรื่องของการทุจริตและประพฤติมิชอบให้กับประเทศในอนาคต

ประการที่ ๒ ประชาชนควรมีสิทธิเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะ สามารถติดตาม และร้องขอให้มีการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองของ เจ้าหน้าที่ของรัฐและองค์กรอื่น ๆ ทั้งนี้ การจํากัดสิทธิดังกล่าวไม่อาจกระทําได้เว้นแต่อาศัย อํานาจบทบัญญัติของกฎหมายเพียงเท่าที่จําเป็น หลักการประการนี้เป็นเรื่องที่มีความสําคัญ กรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้นํามาตรา ๕๕ ซึ่งอยู่ในหมวด ๕ หน้าที่ของรัฐบัญญัติรองรับว่า รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการที่มิใช่ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ หรือเป็นความลับของทางราชการ และต้องจัดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวโดยสะดวก ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ในมาตรานี้เป็นประเด็นที่เป็นปัญหาและอุปสรรคในการเข้าถึง ข้อมูลของภาคประชาชนอยู่มาก พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของทางราชการถูกกําหนดขึ้นมาภายใต้กรอบกติกาในมาตรา ๕๕ ของร่างรัฐธรรมนูญ สิ่งที่เกิดขึ้นมาในอดีตเราไปกําหนดกฎหมายซึ่งเป็นข้อจํากัดในการเข้าถึง ข้อมูลบางประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานของรัฐเองไปกําหนดข้อมูลในการเข้าถึง ที่ไม่กว้างขวางเพียงพอ การติดตามและการตรวจสอบการทุจริตและประพฤติมิชอบนั้น จําเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องกําหนดถึงความชัดเจนในประเด็นต่าง ๆ ให้รอบคอบและรอบด้าน ประเด็นดังกล่าวในเรื่องบทบัญญัติของกฎหมายลูกที่ถูกระบุในเรื่องของการเข้าถึงข้อมูล ต่าง ๆ นั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการจัดซื้อจัดจ้างเป็นเรื่องที่สําคัญของการทุจริต และประพฤติมิชอบในภาครัฐ ซึ่งในเรื่องนี้แน่นอนครับ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญออกไปแล้ว เราคาดหวังไม่ได้ว่าการกําหนดหรือบัญญัติกฎหมายลูกที่จะรองรับในกติกาเหล่านี้จะนําไปสู่ การเข้าถึงข้อมูลที่เป็นสาระสําคัญในเรื่องเหล่านั้นหรือไม่ สําหรับในส่วนของการเปิดเผย ข้อมูลการดําเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกันครับ ในมาตรา ๒๕๐ หมวด ๑๔ ก็มีระบุไว้เช่นเดียวกัน โดยกําหนดว่า ในการดําเนินการ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นเปิดเผยข้อมูลและดําเนินการให้ประชาชนในท้องถิ่น มีส่วนร่วมด้วย ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ก็เป็นประเด็นเดียวกัน ที่ผมขออนุญาตเรียนแล้วก็ยืนยันในเรื่องกฎหมายลูกที่จะต้องมารองรับในบทบัญญัติ ตามมาตรา ๒๕๐ หมวด ๑๔ เราจะเชื่อได้อย่างไรว่าการเปิดเผยข้อมูลขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นนั้นจะเปิดเผยข้อมูลในประเด็นใด ในสาระเรื่องใดบ้าง

ประการที่ ๓ ที่อยากจะเสนอต่อคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญก็คือ การกําหนดให้องค์กรที่ใช้อํานาจรัฐหรืองบประมาณแผ่นดินต้องเปิดเผยแผนการดําเนินงาน ประจําปีงบประมาณ ผลการดําเนินงาน การจัดซื้อจัดจ้าง รวมถึงรายการงบการเงิน และสถานะการคลังให้ประชาชนได้ทราบเป็นการทั่วไปโดยไม่ได้ชักช้า ซึ่งเรื่องนี้ข้อเสนอนี้ ไม่ได้ถูกบรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ แต่อาจจะสอดแทรกอยู่ในบางมาตรา หรืออาจจะมองถึงว่าน่าจะถูกกําหนดไว้เป็นกฎหมายลูก เรื่องนี้เป็นเรื่องที่มีความสําคัญยิ่ง ในการที่จะให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทในเรื่องของการเข้าถึงข้อมูลที่เป็นสาระสําคัญ ต่อการป้องกันและการแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐเป็นอย่างยิ่ง การที่จะบอกว่าให้รัฐมีหน้าที่ต้องทําอะไร เป็นไปได้หรือไม่ครับว่าการที่จะถูกอภิบาลโดยรัฐ เมื่อเช้าท่านอําพล จินดาวัฒนะ ได้พูดถึงประเด็นเหล่านี้ ต้องขออนุญาตเอ่ยนามครับ เป็นไปได้หรือไม่ว่าการอภิบาลนั้นเป็นการอภิบาลในลักษณะที่มีส่วนร่วมหรือเป็นหุ้นส่วน และเป็นการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยแท้จริง ผมขอเวลาอีกสักเล็กน้อยครับ ซึ่งถ้าคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเห็นด้วย การปฏิรูปประเทศที่เราจะสร้างสิ่งแวดล้อม ให้สังคมโดยเอากระจกใสครอบลงไปในทุก ๆ ส่วนขององค์กรภาครัฐ องค์กรฝ่ายปกครอง ส่วนท้องถิ่นเอง รวมถึงภาคการเมืองในทุก ๆ ส่วนนั้น ประชาชนน่าจะได้ใช้สิทธิในการเข้าถึง ข้อมูลในส่วนนี้ ผมขอเสนอว่าการแก้ไขหรือว่าเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมการ ร่างรัฐธรรมนูญถ้าจะกรุณามองเห็นภาพของการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมนั้น กระผมเสนอให้นําบทบัญญัติหนึ่งไปบัญญัติไว้ในมาตราที่อยู่ในส่วนว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ ของปวงชนชาวไทยครับ ที่เสนออย่างนั้นหมายความว่าเมื่อรัฐธรรมนูญได้ถูกกําหนดสิทธิ และเสรีภาพของปวงชนชาวไทยแล้ว รัฐบาลเองจะต้องอนุวัติหรือว่าจะต้องมีบทบัญญัติ กฎหมายรองรับในเรื่องเหล่านี้ไว้ สิ่งที่จะเสนอก็คือกระผมเสนอว่าน่าจะได้มีการบรรจุ รายละเอียดที่เป็นหัวข้อสําคัญดังนี้นะครับ ในมาตรา ๑ หมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ ของปวงชนชาวไทย บุคคลมีสิทธิเข้าถึงข้อมูลในเรื่องแผนการดําเนินงานประจําปีงบประมาณ ผลการดําเนินการ การจัดซื้อจัดจ้าง รวมถึงงบการเงินและสถานะการคลังของหน่วยงาน ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้รัฐบาลทําหน้าที่ต่อไปครับ คือไปกําหนดกรอบ กําหนดกฎหมายลูก บัญญัติให้ประชาชนมีสิทธิที่จะเข้าถึงข้อมูลต่าง ๆ เมื่อประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลต่าง ๆ ได้แล้ว สิทธิและเสรีภาพในเรื่องของการฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐย่อมเกิดขึ้นตามมา อันนี้เป็นประเด็นที่ผมขออนุญาตอภิปรายซึ่งเกินเลยมา ๒ นาที ต้องขอประทานโทษด้วยครับ ขอบพระคุณครับ