อําพล วิจารณ์ร่างรัฐธรรมนูญ ชี้ลดทอนสิทธิประชาชน-ขาดการมีส่วนร่วม

กราบเรียนท่านประธาน สปท. ที่เคารพครับ ผม อําพล จินดาวัฒนะ สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศครับ ในเวลาอันจํากัดนี้ กระผมขออนุญาตอภิปรายให้ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญเป็นไปตามลําดับดังต่อไปนี้ครับ แล้วเมื่ออภิปรายเสร็จแล้วกระผมมีเอกสารที่มอบให้กับท่านประธานเพื่อจะเรียนไปถึง ท่านประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญนะครับ สิ่งที่ได้นําเสนอจะได้มีความสมบูรณ์ครบถ้วนครับ

เรื่องแรก ผมอยากจะกราบเรียนว่าทุกท่านก็คงจะทราบกันดีว่ารัฐธรรมนูญนั้น เป็นกฎหมายแม่บทสูงสุดของประเทศ เป็นการวางปรัชญา อุดมการณ์ หลักคิดสําคัญ ระบบโครงสร้าง กฎ กติกาสําคัญของบ้านเมือง ที่ทุกฝ่ายจะเห็นและยึดตรงกันเพื่อนําไปสู่การปฏิบัติในทิศทางเดียวกันนะครับ เพราะฉะนั้น รัฐธรรมนูญที่ดีนั้นควรจะต้องเป็นรัฐธรรมนูญของคนทั้งมวล โดยคนทั้งมวล เพื่อคนทั้งมวล สําคัญคือตรงโดยคนทั้งมวลครับ ถ้าคนทั้งมวลนั้นคิดว่ารัฐธรรมนูญนี้เป็นของเขาก็จะมีความหมาย และคุณค่าอย่างยิ่ง ที่ผ่านมานั้นประเทศไทยเรายิ่งพัฒนาไป เราพบว่าเกิดความเหลื่อมล้ํา ความไม่เป็นธรรมมากมาย ความรวยกระจุกกับคนส่วนน้อยที่มีอํานาจและโอกาสมากกว่า ความจนกระจาย คนส่วนใหญ่ที่ไม่มีอํานาจหรือด้อยโอกาสก็เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า ไหใหญ่ล้น ไหน้อยบ่เต็ม นานวันอาการนี้ก็ปะทุออกมาเป็นความแตกแยก ความขัดแย้งในบ้านเมือง ทั้งหมดนี้ก็เกิดจากความเหลื่อมล้ํา ความไม่เป็นธรรม แสดงว่าการวางปรัชญา อุดมการณ์ หลักคิด ระบบโครงสร้าง กฎ กติกา รวมไปถึงการบริหารจัดการบ้านเมืองต้องมีความผิดปกติครับ นั่นคือเรื่องของดุลอํานาจในสังคม ดุลอํานาจในสังคมของเรานั้นรวมศูนย์อยู่ข้างบน คนส่วนน้อย ได้อํานาจ มีอํานาจ ใช้อํานาจตัดสินใจแทน ทําแทน คนส่วนใหญ่ไม่มีอํานาจ หรือก็มีน้อย เต็มทีครับ กลายเป็นผู้รอคอยให้คนอื่นคิดแทน ทําแทน และจัดการให้ ระบบและโครงสร้าง อํานาจแบบนี้บิดเบี้ยว ไม่สมดุล จึงล้มง่าย ล้มแล้วล้มอีก ดังที่ท่านประธานกรรมาธิการ ท่านบอกว่าจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญมาหลายครั้งหลายคราวแล้ว รัฐธรรมนูญ ในอดีตนั้นวางปรัชญา หลักคิด ระบบโครงสร้าง ไปในแนวทางที่ผมเรียนแล้วข้างต้น เป็นลักษณะ ประชาธิปไตยแบบตัวแทน รีพรีเซนเททีฟดีมอเครซี (Representative democracy) คนส่วนน้อยคิดแทน ทําแทน ตัดสินใจแทน ตามแนวทางที่เรียกว่าอภิบาลโดยรัฐ หรือกัฟเวิร์นแนนซ์ บาย สเตท (Governance by state) เป็นการบริหารจัดการสังคมโดยใช้รัฐ เป็นศูนย์กลาง ประชาชนมีส่วนร่วมเป็นเพียงตัวประกอบ มีส่วนร่วมเพียงเล็กน้อย การอภิบาล แบบนี้นับวันประสิทธิภาพจะต่ําครับ แก้ปัญหาไม่ทัน ปัญหาที่สลับซับซ้อนในทุกมิติ ท่านประธาน ที่เคารพครับ การพัฒนาประเทศในโลกนี้เริ่มต้นด้วยการอภิบาลโดยรัฐเป็นหลักทั้งสิ้น สร้างความเป็นปึกแผ่นของประเทศได้ เมื่อสังคมเปลี่ยนไปปรากฏว่าการอภิบาลโดยรัฐนั้น เริ่มด้อยประสิทธิภาพ จัดการปัญหาต่าง ๆ ได้ไม่ดี มีการอภิบาลอย่างที่ ๒ เกิดขึ้นคือการอภิบาล โดยตลาดหรือกัฟเวิร์นแนนซ์ บาย มาร์เก็ต (Governance by market) เข้ามาเพิ่มประสิทธิภาพ และผลิตภาพของสังคม ต่อมาสังคมสลับซับซ้อนมากขึ้นครับ ใน ๓๐-๔๐ ปีมานี้เกิดการอภิบาล รูปแบบใหม่ที่เรียกว่าการอภิบาลโดยเครือข่ายหรืออภิบาลแบบหุ้นส่วน กัฟเวอร์แนนซ์ บาย เน็ตเวิร์ก (Governance by network) หรือบายพาร์ทเนอร์ชิพ (By partnership) ครับ สอดคล้องกับแนวทางประชาธิปไตยการมีส่วนร่วมนั่นเอง ความหมายของการอภิบาลเดิมนะครับ คือการปกครองที่เต็มไปด้วยความเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ เอื้ออาทรซึ่งกันและกัน โดยเล็งเห็นคุณค่า ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ เป็นการปกครองที่มุ่งให้ทุกคน ทั้งผู้ปกครองและผู้ถูกปกครองได้รับ ประโยชน์สูงสุดและมีความสุข นั่นคืออภิบาลโดยรัฐครับ การอภิบาลปัจจุบันได้เปลี่ยนมาว่า เป็นปฏิสัมพันธ์ของรัฐ องค์กรสาธารณะต่าง ๆ ภาคธุรกิจ ภาคประชาสังคม เพื่อร่วมกัน แก้ปัญหาความท้าทายต่าง ๆ ในสังคม และร่วมกันสร้างโอกาสใหม่ ๆ ในสังคม นี่คือการอภิบาล แบบหุ้นส่วน ซึ่งในโลกนี้กําลังไปในทิศทางนี้ครับ

ท่านประธานที่เคารพครับ ประเด็นที่ ๒ อยากจะกราบเรียนว่าเมื่อศึกษา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้อาจจะต้องเรียนว่ายังค่อนข้างหนักไปทางการอภิบาลโดยรัฐ รัฐจะรวมศูนย์ ในทุกเรื่อง เป็นระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนมากกว่าประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม หรือถกแถลง เนื้อหาในหมวดต่าง ๆ นั้นก็เป็นในทํานองนี้ โชคดีครับท่านประธาน ที่ท่านประธานมีชัย ฤชุพันธุ์ ท่านรอบรู้และใจกว้าง ผมเคยทํางานกับท่านตอนเป็น สนช. เมื่อปี ๒๕๔๙-๒๕๕๑ ท่านเป็นประธาน สนช. และผมเคยทํา พ.ร.บ. สุขภาพแห่งชาติ เมื่อปี ๒๕๔๘ วางระบบเครื่องมือนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพที่เน้นการมีส่วนร่วม การอภิบาล แบบเครือข่าย จัดทําธรรมนูญสุขภาพ กระบวนการสมัชชา เอชไอเอ (HIA) ต่าง ๆ มีท่านประธานมีชัยเป็นประธานกรรมการกลั่นกรองปรับร่างกฎหมายที่กฤษฎีกาครับ ท่านเข้าใจประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม และการอภิบาลแบบหุ้นส่วนเป็นอย่างดี

ประเด็นถัดมา อยากจะกราบเรียนท่านประธานครับ มีคนบางส่วนวิจารณ์ว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ลดทอนสิทธิของประชาชนและชุมชนลงไปมาก กําหนดเรื่องต่าง ๆ ให้เป็นหน้าที่ของรัฐ รัฐเป็นศูนย์กลาง เป็นเจ้าภาพการจัดการทางสังคมทั้งหมด ประชาชน มีสิทธิแค่ร่วม ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ บางอย่างที่มีความสําคัญและก้าวหน้าดูเหมือนถูกลดรูปไป เราจะได้ยิน ท่านประธานได้ชี้แจงว่าไม่ได้ลดรูป เป็นการไปเขียนให้เป็นหน้าที่ของรัฐ แต่อย่างไรก็ตาม ในส่วนของสิทธินั้นหลายเรื่องหายไปจนเรียกว่าทําให้มีความกังวลครับ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ท่านประธานครับ ในหลักการบริหารบ้านเมืองนั้นเราไม่สามารถที่จะไว้วางใจหรือมอบบทบาท อํานาจไปให้รัฐคิดแทนทําแทนได้ทั้งหมดเพื่อสนองสิทธิประชาชน โดยประชาชนมีแค่บทบาท เพียงส่วนน้อยเท่านั้น เพราะว่าถ้าเป็นลักษณะแบบนั้นการดําเนินงานสาธารณะมักจะบิดเบี้ยว และบ้านเมืองก็เกิดประสบปัญหาอย่างที่เห็นอยู่ในปัจจุบันครับ ประชาชนนั้นควรจะมีสิทธิ ชัดเจน และเขียนอยู่ในรัฐธรรมนูญ ไม่ควรจะลดรูปหรือละไว้ในฐานที่เข้าใจในเรื่องสิทธิ การริเริ่ม การจัดการ การร่วมกระบวนการ การตัดสินใจ การตรวจสอบการใช้อํานาจรัฐ ซึ่งในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ เขียนไว้ดีครับ ไม่ควรจะตัดทิ้งไป ถ้าตัดทิ้งไปประชาชนก็ไม่ไว้ใจและไม่วางใจ ก็อาจจะนําไปสู่การไม่ยอมรับทั้ง ๆ ที่ส่วนอื่น ๆ ที่ดีนั้นยังมีอยู่มากมายครับ

ประเด็นถัดมา ผมอยากกราบเรียนท่านประธานครับว่าถ้าพูดถึงเรื่องสิทธิ มีสิทธิอยู่ทั้งหมด ๓ ระดับ คือสิทธิขั้นพื้นฐานตามธรรมชาติ สิทธิและเสรีภาพ สิทธิมนุษยชน สิทธิความเชื่อ ความชอบ ศิลปวัฒนธรรม วิถีชีวิต ประชาชนมีสิทธิโดยธรรมชาติ จะร่วมกับ รัฐหรือไม่ร่วมก็ได้ ไม่ต้องรอรัฐริเริ่มประชาชนก็ร่วมได้ทันทีที่ไม่ขัดแย้งกับความสงบสุข และละเมิดผู้อื่น สิทธิที่ ๒ คือสิทธิบริการขั้นพื้นฐานจากรัฐ ตรงนี้ต้องเขียนไว้เพื่อให้รัฐจัด เช่น การศึกษา บริการสาธารณสุข สวัสดิการ ความปลอดภัย ยุติธรรม สุขาภิบาล สิ่งแวดล้อม อะไรเป็นต้น ตรงนี้ต้องเขียนไว้เพื่อให้เป็นหน้าที่ของรัฐ สิทธิที่ ๓ สําคัญครับ คือสิทธิทาง การเมือง ประชาชนนั้นต้องมีสิทธิในการริเริ่ม พัฒนา ขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ หรือเรื่อง ส่วนรวมในสิทธิการอนุรักษ์ ฟื้นฟู บํารุงรักษาและพัฒนาการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม ทุนทางสังคม และอื่น ๆ ตรงนี้ร่างรัฐธรรมนูญต้องเขียนให้ชัดครับ มิใช่ยกให้ไปเป็นหน้าที่ของรัฐเสียหมดแล้วให้ประชาชนเป็นผู้มีส่วนร่วมตามที่กฎหมายกําหนด แต่เพียงเล็กน้อยเท่านั้น เพื่อเป็นรูปธรรมครับท่านประธาน ผมจะขออนุญาตลงไป แต่เพียงบางรายมาตรา เพื่อเป็นข้อเสนอแนะต่อคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญครับ มาตรา ๒๕ สิทธิและหน้าที่ของปวงชนชาวไทย นอกจากบัญญัติคุ้มครองไว้เป็นการเฉพาะ ในรัฐธรรมนูญแล้ว การใดที่มิได้ห้ามหรือจํากัดไว้ในรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายอื่น บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพที่จะทําการนั้น อื่น ๆ ผมไม่อ่านนะครับ ถ้าอ่านแล้ว ฟังเหมือนดูดีครับ แต่มันมีปัญหาตามมาเพราะดูการเขียนลักษณะแบบนี้เหมือนกับ เป็นการลดรูปสิทธิของประชาชนและชุมชน ละไว้ในฐานที่เข้าใจ ซึ่งในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ นั้นเขียนไว้ชัดเจน และในฉบับร่างรัฐธรรมนูญของดอกเตอร์บวรศักดิ์ ก็จะมีไว้ชัดเจน ท่านประธานที่เคารพครับลองดูคําว่า การใดที่มิได้ห้ามหรือจํากัดไว้ ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่น ก็สามารถเป็นสิทธิได้ แต่ถ้ามีการออกกฎหมายอยู่ในอดีต ในปัจจุบัน หรือในอนาคต ออกกฎหมายก็รอนสิทธิได้ทันที เพราะฉะนั้นการเขียนแบบนี้ ไม่น่าสบายใจครับ ยิ่งลดหลายเรื่องที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ แล้วไปบอกว่าอยู่ในมาตรานี้แล้วมีคําที่ว่าอย่างนี้ เพราะฉะนั้นกฎหมายอื่นออกไป ในวันข้างหน้าก็ริบสิทธิต่าง ๆ ที่เคยมีได้ แต่ถ้าเป็นรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ถ้าเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญก็ไม่มีใครไปริบสิทธินั้นได้ครับ ตรงนี้ผมอยากจะใส่ดอกจัน ๔ ดอก กราบเรียนไปถึงท่านประธานอาจารย์มีชัยและคณะกรรมการครับว่าขอความกรุณา ทบทวนสักนิดหนึ่ง เพื่อให้เกิดความสบายใจและความวางใจของประชาชนคนเล็กคนน้อย และชุมชนครับ

ข้อ ๒ มาตรา ๒๖ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ เขียนไว้ว่า การใช้อํานาจรัฐโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กรต้องคํานึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรานี้มีท่านสมาชิกอภิปรายไปแล้วว่าถูกตัด ออกไปโดยไม่มีเหตุผลเลยนะครับ เป็นการลดรูปเรื่องสําคัญอย่างยิ่ง มาตรานี้เป็นการแสดง อุดมการณ์ ปรัชญาของรัฐไทยที่เราจะต้องคบหาสมาคมกับนานาชาติ เรื่องนี้ดีครับ กว่าจะได้ อยู่ในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ นั้นใช้เวลาผลักดันกันมานาน ก็ไม่มีเหตุผลใดที่จะตัดทิ้งออกไป และทุกคนก็ยอมรับว่าเรื่องนี้สําคัญครับ

ข้อ ๓ เดิมในมาตรา ๔๖ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ มาตรา ๖๖ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ บุคคลรวมตัวกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และที่สําคัญเขียนไว้อย่างนี้ครับ และมีส่วนร่วม ในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน ท่อนท้ายถูกตัดออกไปทั้งสิ้น โดยร่างรัฐธรรมนูญนี้ได้ไปเขียนไว้ตัดท่อนท้ายออกไปแล้วก็เหลือแต่ท่อนหน้านะครับ แล้วก็ได้ไปเขียนไว้ในหน้าที่ของรัฐ มาตรา ๕๓ ว่า รัฐต้องอนุรักษ์ คุ้มครอง บํารุงรักษา ฟื้นฟู บริหารจัดการ และใช้หรือจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ความหลากหลายชีวภาพให้เกิดประโยชน์ยั่งยืน โดยต้องให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่น ที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมดําเนินการและได้รับประโยชน์จากการดําเนินการดังกล่าวตามที่กฎหมาย บัญญัติ อันนี้ดูเหมือนว่าดี คือไปเขียนไว้เป็นหน้าที่ของรัฐ แต่กลายเป็นเหลือเป็นหน้าที่ของรัฐ แล้วประชาชนเพียงแค่มีสิทธิร่วมเท่านั้นเอง แล้วถ้ากฎหมายบัญญัติให้ร่วมเพียงเล็กน้อยก็ร่วมได้ เล็กน้อย แต่ถ้าเขียนไว้แบบเดิมในฉบับปี ๒๕๔๐ ฉบับปี ๒๕๕๐ นั้นเป็นสิทธิของประชาชน ในการมีส่วนร่วมจัดการ บํารุงรักษา และใช้ประโยชน์ครับ แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ขออนุญาต กราบเรียนฝากท่านประธานถึงกรรมการว่าได้โปรดเถอะครับ ได้ทบทวนตรงนี้แล้วก็นํากลับมา เพื่อให้เกิดความสบายใจของชุมชนท้องถิ่นและประชาชนโดยทั่วไปทั้งประเทศครับ ตรงนี้จะมี ส่วนสําคัญอย่างมากในการตัดสินใจว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังควรที่จะเดินหน้าไป ซึ่งเสียดายมากมีสิ่งอื่นดี ๆ อีกมากมายที่อยู่ในนี้นะครับ

ข้อ ๔ มาตรา ๖๗ วรรคสอง รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ นะครับ ได้พูดถึง เรื่องโครงการหรือกิจกรรมที่อาจเกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพจะกระทํามิได้ อันนี้พูดถึงกระบวนการอีเอชไอเอ (EHIA) พูดถึงการมีองค์กรอิสระนะครับ แล้วก็พูดถึงกระบวนการที่จะดําเนินการเพื่อให้ประชาชน และชุมชนมีหลักประกันความมั่นคงและมั่นใจในผลกระทบที่จะเกิดขึ้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ท่านกรรมการได้ตัดสิ่งเหล่านี้ออกไปหมดเลยนะครับ ไม่มีเรื่องของอีเอชไอเอ (EHIA) ไม่มี เรื่องขององค์กรอิสระ แล้วก็ไปเขียนไว้เป็นหน้าที่ของรัฐในมาตรา ๕๔ นัยเหมือนกับมาตรา สักครู่นี้ที่ผมกราบเรียนครับ ประชาชน ชุมชนนั้นกังวลอย่างมาก เพราะว่าลดรูปลงไป แล้วก็ ไปเขียนไว้เพียงแต่ว่าเมื่อรัฐไปดําเนินการแล้วก็ให้ประชาชนมีส่วนร่วม รับฟังความคิดเห็น ของประชาชนที่เกี่ยวข้อง เครื่องมือ ระบบ ความมั่นใจหายไปหมดสิ้น กลไกหายไปทั้งหมดทั้งสิ้น แล้วก็บอกว่าตามที่กฎหมายบัญญัติ จะบัญญัติหรือไม่บัญญัติก็ไม่มีใครรู้ได้ แต่อันเดิมนั้น พูดไว้ในรัฐธรรมนูญครับ ตรงนี้เกิดความกังวลอย่างยิ่ง ซึ่งก็ฝากกราบเรียนท่านประธานครับ ว่าดูมาตรานี้บังเอิญไปสอดคล้องกับสิ่งที่มีคนตั้งข้อสังเกตว่าการขับเคลื่อนบ้านเมือง ในขณะนี้มีแนวโน้มไปถึงการคิดคํานึงถึงประเด็นประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากกว่าชีวิต สุขภาพ ชุมชน สังคม และสิ่งแวดล้อมหรือไม่ พอร่างรัฐธรรมนูญออกมาแบบนี้และตัดสิ่งเหล่านี้ออกไป ก็ทําให้เกิดความกังวลและมีความไม่สบายใจอย่างยิ่งนะครับ ท่านประธานที่เคารพครับ มีวันหนึ่งผมได้ยินผู้ใหญ่ท่านหนึ่งบอกว่าพวกเราสบายใจได้แล้วว่าร่างรัฐธรรมนูญใหม่จะไม่มี เรื่องอีเอชไอเอ (EHIA) แน่นอนวันนั้นผมไม่เชื่อครับ แต่เห็นร่างวันนี้แล้วผมก็ไม่อยากจะ เชื่อว่าเป็นความจริง เพราะเรื่องที่ดีที่อยู่ในรัฐธรรมนูญนั้นควรจะดํารงอยู่ แล้วถ้าเรามี ความจริงใจกับชุมชน ท้องถิ่น และประชาชน ก็ควรจะมีหลักประกันให้กับเขาในเรื่องสิทธิ และบทบาทสําคัญในเรื่องการดูแลและการมีส่วนร่วมเรื่องทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมครับ

ข้อ ๕ ท่านประธานครับ แนวนโยบายแห่งรัฐ ในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ มาตรา ๗๕ และรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ มาตรา ๘๗ พูดถึงรัฐต้องดําเนินการตามแนวนโยบาย ด้านการมีส่วนร่วม ให้ประชาชนมีส่วนร่วมด้านต่าง ๆ ซึ่งรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐บอกว่า รัฐต้องส่งเสริม สนับสนุนให้การมีส่วนร่วมของประชาชนในการกําหนดนโยบายการตัดสินใจ ทางการเมือง การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง รวมทั้งการตรวจสอบ การใช้อํานาจรัฐทุกระดับ ในส่วนนี้ปรากฏว่าเที่ยวนี้ได้มีการตัดออกไปทั้งสิ้น ตรงนี้ ก็กราบเรียนฝากไว้ว่าถ้าเราจะเน้นประเทศไทยอภิบาลโดยหุ้นส่วน สิ่งเหล่านี้จะต้องมี ยิ่งไปกําหนดให้รัฐมีหน้าที่ และทําเป็นตัวหลักเป็นเจ้าภาพทั้งหมดยิ่งต้องส่งเสริมให้ภาคประชาชน และสังคมมีส่วนร่วมทั้งเรื่องของการตรวจสอบ กํากับ ติดตาม ดูแล การเสนอแนะนโยบาย การผลักดันสิ่งต่าง ๆ นะครับ มิใช่ปล่อยให้ทางภาครัฐทําและเปิดช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วม เพียงเล็กน้อยเท่านั้น

ข้อ ๖ ครับท่านประธาน ในหน้าที่ของรัฐ มาตรา ๕๗ รัฐต้องจัดให้มีมาตรการ หรือกลไกในการคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค และส่งเสริม สนับสนุนให้ผู้บริโภครวมกลุ่มกัน เพื่อป้องกันสิทธิของตน อันนี้ก็เช่นเดียวกันครับ เป็นความกังวลอย่างยิ่งของภาคประชาชน รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ มาตรา ๖๑ พูดเรื่องนี้ไว้ชัดเจน รวมทั้งมีการเขียนไว้เรื่ององค์กรคุ้มครอง ผู้บริโภคอิสระที่ไม่ใช่กัฟเวิร์นแนนซ์ บาย สเตท (Governance by state) คือไม่ใช่ดําเนินการ โดยรัฐ จะต้องมีกลไกมาดําเนินการอภิบาลสังคมโดยหุ้นส่วน ตรงนี้ถูกตัดออกไปโดยสิ้นเชิง เป็นการเปลี่ยนระบบและวิธีการมาเน้นเรื่องรัฐเป็นศูนย์กลางอย่างเดียว การคุ้มครองผู้บริโภคครับ ท่านประธานไม่มีทางทําสําเร็จได้โดยฝ่ายรัฐฝ่ายเดียว มีข้อจํากัดมากมายนะครับ จะต้อง ส่งเสริมให้ผู้บริโภครวมตัวกันเท่านั้นก็ไม่เพียงพอ จําเป็นที่จะต้องมีระบบโครงสร้างกลไก ที่จะมีการสนับสนุนจากภาครัฐให้เขาได้ทําหน้าที่แบบอภิบาล แบบหุ้นส่วน กราบเรียน ท่านประธานที่เคารพครับ ผมจะใช้เวลาอีกไม่นานแล้วก็ได้กราบเรียนท่านประธานกรรมาธิการ ไว้แล้วว่าผมจะใช้เวลาประมาณ ๒๐ นาที แล้วที่เหลือก็จะแบ่งเป็นท่านสมาชิกท่านอื่นที่อยู่ ในกรรมาธิการนะครับ ท่านประธานครับ ในเรื่องของการมีส่วนร่วมกับรัฐอย่างนี้ ถ้ามองถึง เรียกว่าเราจะทําให้รัฐมีหน้าที่แล้วทําให้เข้มแข็ง ให้คนอื่นวางใจ แล้วประชาชนรอรับผล จากรัฐเท่านั้นไม่พอ มีผู้เปรียบเทียบนะครับว่าเหมือนการเล่นฟุตบอล ทําไมกีฬาฟุตบอล แข่งขันได้ทั่วโลก แล้วคนชอบสนุกมากเพราะโกงกันได้ยากเหลือเกิน มีผู้เล่น มีกรรมการ มีผู้จัด มีผู้คุมกฎทั้งหลาย แค่นั้นก็วางใจไม่ได้ สิ่งที่เกิดได้เพราะว่ามีผู้ดูทั่วโลกครับ มีผู้ดูที่รู้เท่าทันกฎเกณฑ์ กติกา เพราะฉะนั้นเราจําเป็นต้องสร้างอินฟอร์มซิติเซน (Inform citizen) คือประชาชนที่รู้และมีกลไกที่เขาได้ทํางานร่วมกับรัฐ การคุ้มครองผู้บริโภคถึงจะ เกิดผลสําเร็จ ซึ่งในนานาประเทศที่เขาไปข้างหน้าแล้วเขามีกลไกแบบนี้ แต่ของเรานั้น ถูกลดรูปไปอย่างน่าเสียดายเหลือเกิน ถ้าวิเคราะห์สิ่งที่ผมกราบเรียนมาตรงนี้แล้วถ้าเกิดยังไม่มี การปรับปรุงแก้ไขตามเสียงต่าง ๆ ที่ฝากมาถึงนี้จะทําให้เป็นจุดด้อยของร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญมีส่วนดีอีกมากมายที่ผมไม่ได้พูดถึงในส่วนนั้นนะครับ ก็ฝากตรงนี้ด้วยความกังวล และห่วงใยจะได้เกิดความไว้วางใจและมั่นใจครับ

ข้อ ๗ หมวด ๖ แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา ๗๒ รัฐพึงพัฒนาระบบ บริหารราชการแผ่นดินและงานรัฐอย่างยั่งยืน และอื่น ๆ ผมไม่พูดถึง เป็นไปได้ไหมครับ ท่านประธาน ท่านกรรมการครับ ควรจะเน้นเรื่องการลดอํานาจรัฐ เพิ่มอํานาจประชาชน เขียนทิศทางลงไปให้ชัดเลย เขียนแผนที่การเดินทางของการกระจายอํานาจสู่ชุมชนท้องถิ่น ซึ่งควรจะเป็นทิศทางหลักของประเทศ ดูเหมือนมีการหลบ เขียนไม่ชัดเจน ฝากนะครับ

ข้อ ๘ เรื่องการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินมีความสําคัญมาก ในตอนที่เป็น สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ คณะกรรมาธิการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินมีข้อเสนอ การปฏิรูปที่สําคัญมากคือปฏิรูประบบงบประมาณ โดยเน้นการใช้ความจําเป็นของพื้นที่ เป็นฐานปัญหามากกว่าใช้หน่วยงานเป็นตัวตั้ง แล้วก็เสนอระบบและโครงสร้างงบประมาณใหม่ แทนที่จะเป็นกระทรวง ทบวง กรมเป็นตัวตั้ง และควรจะมีการจัดสรรงบประมาณ ในทิศทางที่แก้ความเหลื่อมล้ํา ที่ไหนจน ยากลําบากต้องได้รับงบประมาณในสัดส่วน ที่สูงเพื่อจะเติมเต็มให้กับไหน้อยให้มีน้ํามากขึ้น ไหใหญ่นั้นล้นอยู่แล้วครับ ฝากกราบเรียนครับว่า จะเขียนในส่วนนี้ให้เป็นน้ําหนักชัดเจนที่อยู่ในแนวนโยบายแห่งรัฐได้หรือไม่

ข้อ ๙ หมวด ๑๔ สุดท้ายแล้วครับท่านประธาน การปกครองส่วนท้องถิ่น ในมาตรา ๒๔๖ ถึงมาตรา ๒๕๐ มีความสําคัญนะครับ เพราะว่าการบริหารบ้านเมืองนั้น ควรจะไปในทิศทางที่ชุมชนท้องถิ่นเข้ามาเป็นเจ้าภาพ เจ้าของเรื่องมีบทบาทการอภิบาล สังคมมากขึ้น ท่านประธานครับ เมื่อเร็ว ๆ นี้ผมไปวิ่งในสนามกีฬาของเทศบาลแห่งหนึ่ง ปรากฏว่ามีความสุขมาก เพราะเราเห็นพ่อค้าแม่ค้า เกษตรกร มาใช้สนามกีฬาของเขา เป็นของเขา โดยเขา เพื่อเขา ซึ่งถ้าเรามีการกระจายให้เขาดูแลกันเอง ในอนาคตนั้นการบริหารอภิบาลบ้านเมือง ๖๐-๗๐ เปอร์เซ็นต์ควรจะอยู่ในมือของชุมชนท้องถิ่น และ ๓๐-๔๐ เปอร์เซ็นต์อยู่ในมือของ รัฐส่วนกลางและภูมิภาคที่จะทําเฉพาะในเรื่องสําคัญ ๆ ตรงนี้อยากจะให้เขียนเพื่อจะเน้น ทิศทางครับ

ผมมีประเด็นย่อย ๓ ประเด็น มาตรา ๒๔๗ วรรคสอง วรรคสาม อ่านแล้ว ก็เข้าใจได้ว่าการกระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอาจจะมุ่งเน้นที่มีรายได้ ดูแลตัวเองได้ แล้วบอกว่าถ้ายังไม่พร้อมให้รัฐสนับสนุนแต่ละกรณี กระผมมีความเห็นว่า การจัดการท้องถิ่นนั้นอาจจะต้องเน้นว่าถึงแม้เขายากลําบากรายได้ไม่พอ ถ้าอย่างทิศทางนี้ ก็ไม่มีทางที่จะดูแลตัวเองได้เลยเพราะเขายากจน ยากลําบาก ถ้าจะให้เขาพึ่งพาตนเอง จัดการตนเองได้ รัฐควรจะสนับสนุนเป็นพิเศษ เติมงบประมาณ ลดความเหลื่อมล้ํา ที่ไหนยากจนให้เขามากในสัดส่วนตามข้อมูลเพื่อเขาจะได้พึ่งตนเองได้

ประเด็นย่อยที่ ๒ ครับ มาตรา ๒๔๙ ถึงมาตรา ๒๕๑ กล่าวถึงการเลือกตั้ง อปท. ไม่ได้มีการพูดถึงความสําคัญของการมีส่วนร่วมนอกจากประชาชนไปเป็นผู้เลือก แล้วก็ เข้าไปเป็นสมาชิกสภา ไปเป็นฝ่ายบริหาร ผมอยากจะกราบเรียนท่านประธานครับว่าในข้อเสนอ การปฏิรูปประเทศไทยของคณะกรรมการปฏิรูปหรือ คปร. ที่มีท่านอานันท์ ปันยารชุน ทําไว้ เมื่อปี ๒๕๕๓-๒๕๕๔ ได้พูดถึงการปฏิรูปเพื่อลดอํานาจรัฐ เพิ่มอํานาจประชาชนไว้ชัดเจนว่า ต้องมีการกระจายอํานาจรัฐส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค กระจายไปท้องถิ่น มิใช่ให้อํานาจไปกระจุก ที่ อปท. เป็นอํานาจรัฐใหม่ แต่ต้องมีระบบและโครงสร้างกลไกให้ประชาชน ชุมชน เข้ามา มีส่วนร่วมอย่างจริงจังในทุกขั้นตอนของการแสดงบทบาทหน้าที่และการใช้อํานาจ ไม่ใช่ให้ ประชาชนและชุมชนมีสิทธิเพียงแค่เลือกตั้ง อปท. และมีส่วนร่วมเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ประเด็นนี้สําคัญมากครับ ผมขอฝากกราบเรียนคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ เป็นไปได้ไหม ที่จะเพิ่มสาระสําคัญตรงนี้ไว้ให้มีความเป็นหลักเป็นฐานชัดเจนในร่างรัฐธรรมนูญ

ประเด็นเล็ก ๆ สุดท้ายในร่างรัฐธรรมนูญฉบับดอกเตอร์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ มีการปรับชื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น แม้จะดูว่าเป็น ประเด็นเล็ก ชื่อนั้นสําคัญไฉน แต่ความหมายมีอย่างมากนะครับ เพราะการเปลี่ยนแปลงชื่อ ปกครอง เป็น บริหาร เปลี่ยนรูปแนวคิดการอภิบาลโดยมีผู้ปกครองและผู้ถูกปกครองไปสู่ การบริหารการอภิบาลแบบหุ้นส่วน คือทุกฝ่ายร่วมเป็นเจ้าของ เจ้าภาพ องค์กรบริหาร ส่วนท้องถิ่นเป็นเพียงแกนการแสดงบทบาทหน้าที่และการใช้อํานาจร่วมกัน อันนี้ก็เป็น ประเด็นเล็ก ๆ ที่กราบเรียนฝาก

สุดท้ายครับ ท่านประธานที่เคารพ ต้องขออภัยที่เป็นการแสดงความเห็น หลายประเด็น และความเห็นทั้งหมดนั้นเป็นความเห็นเชิงเสนอแนะทั้งสิ้น มิได้มีเวลาในการกล่าว ชื่นชมในส่วนที่มีส่วนดีอยู่บ้าง เนื่องจากว่าประหยัดเวลา กระผมหวังว่าเสียงลูกศิษย์ของ อาจารย์มีชัยซึ่งเป็นเสียงส่วนร่วมของเครือข่ายภาคีภาคประชาสังคม ภาควิชาการ และภาครัฐ ส่วนหนึ่งที่กระผมได้มีโอกาสทํางานร่วมด้วยจะดังถึงคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมี ตัวแทนนั่งอยู่ในที่นี้ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งจะดังถึงท่านประธาน ซึ่งดีใจอย่างยิ่งครับ ท่านบอกว่าท่านกําลังใช้หูแนบแผ่นดินฟังเสียงต่าง ๆ ที่จะมีข้อเสนอแนะต่อร่างรัฐธรรมนูญอยู่ ขอกราบขอบพระคุณท่านประธานครับ