ศานิตย์ นาคสุขศรี เสนอความเห็นในการปรับปรุงร่างรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเน้นความจำเป็นในการบัญญัติหลักการบริหารทั้งส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่นให้ชัดเจน เพื่อสร้างความสมดุลและประสิทธิภาพในการขับเคลื่อนรัฐบาล โดยทัดเทียมกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศที่เคารพ และท่านสมาชิกทุกท่าน กระผม นายศานิตย์ นาคสุขศรี สมาชิก สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ หมายเลข ๑๕๑ กรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ขอเสนอความเห็นเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญในประเด็น เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งควรมีการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับการบริหาร ราชการแผ่นดินในร่างรัฐธรรมนูญ แล้วก่อนอื่นต้องขอกราบเรียนท่านประธานและเพื่อนสมาชิก ทั้งหลาย ผมต้องขอขอบพระคุณคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่ได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญ ด้วยความตั้งใจและเจตนาดีให้ประเทศเรามีรัฐธรรมนูญที่ดีเพื่อจะนําไปสู่การลงประชามติ และประกาศใช้ในการขับเคลื่อนประเทศต่อไป ส่วนผมก็มีความตั้งใจที่จะเสนอความเห็น ในการร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดใช้ในการปกครองประเทศเช่นกัน ซึ่งอาจจะ กล่าวได้ว่าเรามีเจตนารมณ์ที่ตรงกัน เรามีเป้าหมายเดียวกัน ส่วนวิธีคิดและการดําเนินการ อาจจะแตกต่างกันบ้างตามหน้าที่ความรับผิดชอบและความเชื่อก็เป็นเรื่องปกติ ผมเชื่อมั่น อย่างเต็มเปี่ยมเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ของไทยว่าถ้าจะให้ดีที่สุดและเหมาะสมกับ การใช้ในประเทศต่อไปจะต้องเป็นรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาและมีหลักการสมดุล กล่าวคือ มีความสมดุลในมิติโครงสร้างอํานาจหน้าที่ ความสมดุลในองค์กรที่รับผิดชอบ และความสมดุล ของ ๓ ฝ่าย คือ ฝ่ายการเมือง ฝ่ายบริหารราชการ และภาคประชาชน มิฉะนั้นการใช้อํานาจ ตามรัฐธรรมนูญอาจจะมีปัญหาหรืออุปสรรคเหมือนอดีตที่ผ่านมา ดังนั้นการให้ความสําคัญ เกี่ยวกับการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดินจึงมีความทัดเทียมและสอดคล้องกัน และมี การบัญญัติหลักไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนเป็นพื้นฐานให้ครบถ้วน ซึ่งจะประกอบไปด้วย นโยบาย โครงสร้าง องค์กร และจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้สามารถนําไปสู่ ความต้องการของประชาชนที่มาจากฝ่ายการเมืองลงไปสู่ภาคประชาชน และนําความเห็น ของภาคประชาชนมาสู่ฝ่ายการเมือง จะได้แก้ไขตอบสนองได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินไว้หลายมาตรา มีสาระต่าง ๆ เกี่ยวกับทั้งพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดินอะไรต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีถึงประมาณ ๑๑ มาตรา อย่างเช่น มาตรา ๖๐ มาตรา ๗๒ มาตรา ๑๐๑ มาตรา ๑๔๘ มาตรา ๑๕๓ มาตรา ๑๕๗ มาตรา ๑๕๙ มาตรา ๑๖๐ มาตรา ๑๗๙ วรรคสอง มาตรา ๑๘๑ (๒) และมาตรา ๒๕๖ แม้แต่จะมีการกําหนดเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินไว้หลายมาตรา แต่เรื่องที่ผมเห็นว่ามีความสําคัญและมีความจําเป็นอย่างยิ่งยวดกลับไม่ได้บัญญัติไว้ คือระบบ และระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งประกอบไปด้วยการบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นไว้เป็นหลักการ เพื่อให้ เป็นหลักยึดในรายละเอียดหรือการกําหนดองค์ประกอบการบริหารราชการในชั้นของ กฎหมายต่อไป เรื่องนี้ที่ผ่านมาก็เคยได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนที่ไม่ผ่าน สปช. ก็ได้กําหนดไว้นะครับ อย่างไรก็ตามแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะไม่ได้บอกว่าการบริหารราชการแผ่นดินเรามี ๒ ส่วน แต่กลับมีการกําหนดให้มีการบริหารราชการแผ่นดินในเรื่องของการบริหารราชการ ส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา ๑๘๐ (๑) (๓) และมาตรา ๒๔๗ วรรคสี่ อาจจะเปรียบได้ว่าเราให้มี การกําหนดการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งเปรียบได้กับเรามีพ่อ แม่ มีลูก ๓ คนนะครับ แทนที่ จะบอกว่ามีลูก ๓ คน คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ไม่ได้กล่าวถึงเลย แต่พูดถึงเฉพาะลูกคนที่ ๓ คือ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แล้วจะให้ลูกคนที่ ๑ และคนที่ ๒ เชื่อมั่นในร่างรัฐธรรมนูญ ได้อย่างไรว่าเขาได้เป็นลูกคนที่ ๑ และคนที่ ๒ เหมือนกับลูกคนที่ ๓ ลอยมาจากนภากาศ จากข้อเท็จจริงที่ผมกล่าวมานี้จะทําให้บุคลากรที่มีหน้าที่ขับเคลื่อนการบริหารราชการแผ่นดิน ในฐานะของส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งโดยเฉพาะข้าราชการที่อยู่ในจังหวัดและอําเภอ รวมไปถึงกํานัน ผู้ใหญ่บ้านซึ่งทํางานอยู่ทั่วประเทศเกิดความสับสนและไม่เข้าใจเจตนารมณ์ ของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถ้าหากกลไกนี้ไม่ชัดเจน และไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นแก่ผู้ที่เกี่ยวข้องแล้ว ผมคิดว่ารัฐบาลจะขับเคลื่อนการบริหาร ราชการแผ่นดินให้บรรลุผลสําเร็จตามร่างรัฐธรรมนูญไว้ค่อนข้างยากลําบาก ผมเองได้รับฟัง คําชี้แจงจากคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญหลายเวที หลายวาระต่างกัน พอสรุปได้ ๓ ประการดังนี้ คือบางท่านได้กล่าวว่ามีพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ไว้แล้วจึงไม่ต้องกําหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอีก ๒. บางท่านให้เหตุผลว่าเป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปแล้วว่าการบริหารราชการแผ่นดินจัดออกเป็น ๓ ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น จึงไม่ต้องบัญญัติไว้ ๓. เข้าใจว่าการบริหาร ราชการแผ่นดินของไทยประกอบไปด้วยส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นเท่านั้น เนื่องจากภูมิภาค ถือเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารราชการส่วนกลาง ผมเองรับฟังข้อเท็จจริงและเหตุผล ดังกล่าวแล้วยังคิดว่ายังไม่มีน้ําหนักเพียงพอที่จะยกเลิกการกําหนดระบบการบริหารราชการ แผ่นดินออกเป็น ๓ ส่วนเช่นรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา และคิดว่าการกําหนดให้เป็นหลักพื้นฐาน ของการปกครองประเทศจะมีประโยชน์มากกว่า และไม่อาจคิดไปไกลเหมือนบางคนที่เข้าใจว่า คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ให้มีเฉพาะรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นเท่านั้น ในอนาคต การเกิดสถานการณ์เช่นนี้ผมรู้สึกเป็นห่วงเป็นอย่างยิ่ง เพราะถือว่าเมื่อพิจารณา ถึงหลักสําคัญดังนี้แล้ว ข้อเท็จจริงจากอดีตที่ผ่านมาและผลกระทบต่าง ๆ ยังเห็นว่าการกําหนด ให้มีการบริหารราชการแผ่นดินไว้เป็น ๓ ส่วนน่าจะมีผลดีมากกว่าไม่บัญญัติไว้นะครับ ด้วยเหตุผล ๔ ประการ คือ ๑. ความสําคัญของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออกเป็น ๓ ส่วน ย่อมทําให้ข้อบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน มีความชัดเจนและครบถ้วนสมบูรณ์ ๒. เป็นไปตามรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาที่ได้บัญญัติเรื่องนี้ไว้ และมีการรับรู้รับทราบถึงองค์ประกอบดังกล่าวโดยทั่วกันเป็นอย่างดีแล้ว การที่จะยกเลิก จึงควรมีหลักการและเหตุผลที่ชัดเจน และอาจมีผลกระทบต่อการลงประชามติ ๓. การที่อ้างว่า ได้มีการบัญญัติไว้ในกฎหมายแล้วจึงไม่ต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอีก เป็นเหตุผลที่ไม่ชอบ ด้วยศักดิ์และชั้นของกฎหมาย กล่าวคือรัฐธรรมนูญย่อมมีความสําคัญสูงกว่ากฎหมายทั่วไป ๔. เป็นการรองรับการบัญญัติเกี่ยวกับราชการส่วนท้องถิ่นเหมือนลูกคนที่ ๓ ว่ามีที่มาจาก ลูกคนที่ ๑ และคนที่ ๒ มีลูก ๓ คนนะครับ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะได้บัญญัติไว้ ดังกล่าวด้วยซ้ําไป ผมจึงใคร่ขอฝากท่านประธานผ่านไปยังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ในประเด็นการบริหารราชการแผ่นดินที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น และขอเสนอว่าควรบัญญัติ เพิ่มเติมไว้ในมาตรา ๒๗ หมวด ๖ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ดังนี้ มาตรา ๗๒ การบริหาร ราชการแผ่นดินให้จัดระบบออกเป็น ๓ ส่วน ประกอบไปด้วย การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น รวมทั้งกําหนดบทบาท อํานาจหน้าที่ และความรับผิดชอบของแต่ละส่วนให้ชัดเจน เหมาะสมกับการพัฒนาประเทศตามที่กฎหมาย บัญญัติ และต่อด้วยข้อความเดิมในวรรคสองต่อไปนะครับ วรรคสองต่อไปซึ่งเดิมเป็น วรรคแรก คือรัฐพึงพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดิน เพิ่มเข้ามา อันนี้ซึ่งไม่กระทบ ต่อมาตรา แล้วก็ไม่ได้เพิ่มสาระอะไรต่าง ๆ แต่ว่าเป็นหัวใจสําคัญที่จะไม่กระทบ แล้วก็จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง อย่างไรก็ตามบางท่านอาจจะอภิปรายไว้ว่าน่าจะกําหนดไว้ ในหมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นมาตรา ๔๙/๑ เพื่อเป็นหลักประกันว่ารัฐจะต้อง ดําเนินการ ซึ่งจะทําให้เกิดเป็นมรรคเป็นผลตอบสนองความต้องการและเป็นประโยชน์ ต่อประชาชน และเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพ อย่างแท้จริง อันนี้ผมก็ไม่ขัดข้องนะครับ ไม่ว่าจะอยู่ทั้งหมวด ๕ หรือหมวด ๖ แต่ว่าขอให้มี การบัญญัติไว้ว่าประเทศไทยเรานั้นจะต้องมีการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น ๓ ส่วน คือ บริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นนะครับ ท้ายที่สุดนี้ผมยังหวังว่า คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะรับฟังเหตุผลและให้ความสําคัญเกี่ยวกับเรื่องนี้ เพราะว่า รัฐธรรมนูญจะดีได้ต้องมีความสมดุลและความเท่าเทียมในการกําหนดโครงสร้างและองค์กร ทั้งฝ่ายการเมือง การบริหารราชการแผ่นดินของข้าราชการดังที่กล่าวมาแล้ว หากเป็นเช่นนี้แล้ว เราจะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ดีสามารถใช้ปกครองประเทศด้วยความเรียบร้อยยั่งยืน ตามเจตนารมณ์ของทุกฝ่ายอย่างแน่นอนครับ ขอกราบขอบพระคุณครับ