ปัทมา ชี้วินัยการเงินต้องรอบด้าน ห่วงร่างรัฐธรรมนูญขาดกลไกถ่วงดุล

กราบเรียนท่านประธานที่เคารพ ดิฉัน นางปัทมา เธียรวิศิษฎ์สกุล สมาชิก สปท. หมายเลขที่ ๙๖ ใคร่ขออนุญาตอภิปราย แล้วก็ให้ความคิดเห็นสั้น ๆ ในเรื่องเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยวินัยทางการเงินและการคลัง ซึ่งกําหนดไว้ในมาตรา ๕๘ มาตรา ๑๓๖ และมาตรา ๑๓๗ เป็นที่เข้าใจตรงกันว่าวินัย ทางการเงินการคลังนี้ถือว่าเป็นเงื่อนไขที่จําเป็นแล้วก็สําคัญอย่างยิ่งยวดในการที่เรา จะบริหารจัดการให้ระบบเศรษฐกิจมีเสถียรภาพ ซึ่งสภาพแวดล้อมเหล่านี้เป็นเงื่อนไข สําหรับการพัฒนาให้ยั่งยืนไปได้ในระยะยาว ทีนี้ประเด็นที่สําคัญก็คือว่าวินัยทางการเงิน การคลังนั้นจะต้องเกิดขึ้นจากการบริหารจัดการที่สอดคล้อง เชื่อมโยงกันในทุกองค์ประกอบ ทั้งทางด้านรายได้ เช่น การจัดเก็บรายได้ที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส การบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิผล ทางด้านรายจ่ายการใช้จ่ายงบประมาณที่มีการจัดสรรอย่างเหมาะสม สอดคล้องตามลําดับ ความสําคัญของยุทธศาสตร์การพัฒนาและความจําเป็นที่เร่งด่วน แล้วการก่อหนี้ ที่เหมาะสมทางด้านบริหารสินทรัพย์ก็ต้องมีการบริหารอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดผลประโยชน์ อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยต่อแผ่นดิน แล้วก็เรื่องของการบริหารหนี้สาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ ทีนี้ก็นับว่าเป็นที่น่ายินดีที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กําหนดให้มีกฎหมายที่ว่าด้วย วินัยทางการเงินและการคลังไว้ในมาตรา ๕๘ มาตรา ๑๓๖ และมาตรา ๑๓๗ อันนี้ ก็ถือว่าต้องเป็นเครื่องมือในการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส แต่อย่างไรก็ตาม ดิฉันมีความกังวลว่าถ้าหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มิได้มีการกําหนดถ้อยคําอันเป็นการสะท้อน ถึงเจตนารมณ์ หรือความหมายครอบคลุมในเรื่องที่จะสร้างแล้วก็รักษาไว้ซึ่งวินัยทางการเงิน การคลัง โดยที่จะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของการบริหารจัดการทั้ง ๔ องค์ประกอบดังที่ได้เรียน ตอนต้น แล้วโดยเฉพาะอย่างยิ่งจะต้องมีระบบเช็ก แอนด์ บาลานซ์ (Check and Balance) ที่ถ่วงดุลอํานาจในเรื่องของคณะกรรมการระดับชาติที่จะต้องถูกรองรับด้วยกฎหมาย ที่ว่าด้วยวินัยทางการเงินและการคลังแล้ว ในที่สุดการออกกฎหมายตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็อาจจะไม่สามารถสนองต่อเจตนารมณ์ในเรื่องของการรักษาไว้ แล้วก็สร้างและรักษาไว้ ซึ่งวินัยทางการเงินการคลังได้นะคะ ซึ่งอันนี้ก็จะเป็นประเด็นว่าแล้วในที่สุดกฎหมาย จะสามารถปิดช่องโหว่ในเรื่องของการบริหารการเงินการคลังในปัจจุบันนี้อย่างไร ซึ่งอันนี้ มีความเห็นว่าในมาตรา ๕๘ จุดเริ่มต้นของการเปิดประเด็นเข้าสู่ในเรื่องของกฎหมายว่าด้วย วินัยการเงินและการคลังนั้น จะสามารถกล่าวถึงวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ที่ทําให้มี ความเข้าใจตรงกันในการที่จะร่างกฎหมาย แล้วที่สําคัญซึ่งอันนี้ ขออนุญาตเอ่ยนาม ท่านดอกเตอร์สมชัย ท่านก็ได้พูดเอาไว้ด้วยเช่นกันว่าในที่สุดมีความสําคัญอย่างยิ่งในการ ที่ต้องจัดลําดับชั้นของการบังคับใช้และความเชื่อมโยงกับกฎหมายซึ่งมีอยู่ในปัจจุบันนี้ ทั้ง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ ปี ๒๕๐๒ ทั้งในเรื่องของ พ.ร.บ. หนี้สาธารณะในปี ๒๕๔๘ ซึ่งมีการแก้ไขปรับปรุงในปี ๒๕๕๑ แล้วก็ พ.ร.บ. ว่าด้วยเงินคงคลัง รวมทั้ง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับการกระจายอํานาจสู่ท้องถิ่นด้วย ที่สําคัญก็คือมีความเห็นว่ากฎหมายฉบับนี้ น่าจะต้องนําไปสู่การมีคณะกรรมการงบประมาณระดับชาติที่มีการรองรับด้วยกฎหมายฉบับนี้ และในที่สุดน่าจะต้องมีการจัดทําบัญชีการคลังสาธารณะที่เราเรียกว่าเป็นคอนโซลิเดเทด พับลิก แอคเคานต์ (Consolidated public account) ในที่สุด ซึ่งการทําบัญชีการคลังสาธารณะ ในลักษณะอย่างนั้นสามารถสะท้อนให้เห็นความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคต คอนทินเจนต์ ไลอะบิลิตี (Contingent liability) ต่าง ๆ นะคะ เราก็จะสนองตอบสอดคล้องกันกับ การทําระบบบัญชี เช่นของควอไซฟิสคัล (Quasi-fiscal) หรือนโยบายที่กึ่งการคลังแล้วก็ จัดทําระบบบัญชีที่แยกกัน อันนี้เราจะทําให้เห็นว่าความเสี่ยงในที่สุดแล้วมีอะไรบ้าง ในที่สุดแล้ว สิ่งที่เหลือเป็นช่องว่างของตัวงบประมาณที่สามารถนําไปใช้ได้เพื่อจุดประสงค์ในเรื่อง ของยุทธศาสตร์มีเท่าไรกันแน่ ตัวฟิสคัลสเปซ (Fiscal space) ที่ว่านั้น แล้วท้ายที่สุดดิฉัน ก็มีข้อกังวลว่าในเรื่องการบริหารการเงินการคลังของรัฐภายใต้กฎหมายที่ว่าด้วยวินัย ทางการเงินและการคลังของรัฐ แล้วก็กฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องจําเป็นในที่สุด แล้วต้อง ตั้งอยู่บนส่วนผสมที่ลงตัวระหว่างการใช้หลักแห่งกฎหรือที่เราเรียกว่าเป็นรูลเบส (Rule-based) แล้วการให้อํานาจในการใช้ดุลยพินิจที่เราเรียกว่าเป็นดิสเครชันเบส (Discretion-based) ตัวอย่างก็คือว่าควรจะยังคงไว้ซึ่งการกําหนดกรอบความยั่งยืนทางการคลังหรือที่เราเรียกว่า ตัวฟิสคัลซัสเทนอะบิลิตี (Fiscal sustainability) ให้เป็นเพียงมติของ ครม. ที่สามารถ ปรับเปลี่ยนได้และมีความยืดหยุ่นตามสถานการณ์หรือไม่ หรือว่าตัวนี้จะถูกกําหนดไว้ ในกฎหมายซึ่งมีทั้งข้อดีและข้อเสียตามมา ดังนั้นการที่มีเจตนารมณ์ที่เขียนเอาไว้ชัด เจตนารมณ์แห่งการมีกฎหมายฉบับนี้จึงเป็นเรื่องที่สําคัญ เพราะฉะนั้นขออนุญาตปิดท้ายว่า ทั้งนี้ทั้งนั้นก็ขึ้นอยู่ว่าเจตนารมณ์ของการกําหนดไว้ซึ่งการมีกฎหมายว่าด้วยวินัยทางการเงิน การคลังในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นอย่างไร ต้องการให้ครอบคลุมแค่ไหน ดังนั้นการเพิ่มถ้อยคํา ให้สะท้อนถึงเจตนารมณ์ดังกล่าวอย่างชัดเจน ซึ่งนัยก็คือความหมายและการครอบคลุม ในองค์ประกอบ ๔ อย่างที่ดิฉันได้เรียนในตอนต้นก็เป็นเรื่องที่สําคัญ แล้วมาตรา ๕๘ ซึ่งเป็นมาตราเปิดประเด็นนี้เป็นจุดหนึ่งที่มีความสําคัญว่าน่าจะได้ สร้างความชัดเจนในระดับหนึ่ง ถึงแม้เราจะเป็นห่วงกังวลว่าร่างรัฐธรรมนูญจะมีความเยิ่นเย้อ แล้วยาวไปก็ตาม แต่ว่าการเขียนอย่างกระชับแล้วก็ให้บ่งชี้เข้าใจตรงกันนี้เป็นเรื่องที่สําคัญ และท้ายที่สุดสิ่งที่สําคัญก็คือว่ากฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังภาครัฐนี้ในที่สุด น่าจะต้องนํามาซึ่งการถ่วงดุลอํานาจเรื่องของการจัดงบประมาณที่ต้องเริ่มต้นตั้งแต่ระดับต้น ในการจัดวงกรอบงบประมาณต่าง ๆ ก่อนที่มาถึงเรื่องระเบียบวิธีงบประมาณ การพิจารณา พ.ร.บ. งบประมาณ ซึ่งอันนี้คณะกรรมการระดับชาติซึ่งรองรับด้วยกฎหมายว่าด้วยวินัย การเงินและการคลังของรัฐนี้เป็นเรื่องที่มีความสําคัญอย่างยิ่ง ดิฉันก็มีความเห็นที่อภิปราย เพิ่มเติมจากท่านดอกเตอร์สมชัยเพียงเท่านี้นะคะ ขอบพระคุณค่ะ