กราบเรียนท่านประธานที่เคารพครับ ผม นายสมชัย ฤชุพันธุ์ สปท. เลขที่ ๑๕๗ ครับ ผมขออนุญาตอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญใน ๒ ประเด็นนะครับ ประเด็นแรก เป็นเรื่องเกี่ยวกับกฎหมาย เกี่ยวกับการเงินการคลังของรัฐ ส่วนประเด็นที่ ๒ เป็นเรื่องอํานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นครับ

ประเด็นแรก จะเห็นว่าในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่มีหมวดว่าด้วยการเงินการคลัง ซึ่งผมตรวจสอบดูแล้วก็เห็นว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญที่ใช้ในประเทศไทยมาตั้งแต่แรก ทุกฉบับ ยกเว้น ๒ ฉบับ คือฉบับปี ๒๕๔๐ กับฉบับปี ๒๕๕๐ อันที่มีหมวดว่าด้วยการเงิน การคลังในรัฐธรรมนูญฉบับอื่น ๆ ไม่มีนะครับ ก็เลยไปตรวจสอบดูว่าในนานาชาติเขาเขียน เรื่องการเงินการคลังไว้ในรัฐธรรมนูญหรือเปล่า ก็ปรากฏว่านานาชาติส่วนมากจะไม่เขียนแล้ว ผมเอาไปให้เวิลด์แบงก์ (World Bank) ศึกษาดูว่าทําไมเป็นอย่างนั้น เขาก็บอกว่าเรื่องการเงิน เป็นเรื่องที่มีการเปลี่ยนแปลงรวดเร็วมาก และมีนวัตกรรมเกิดขึ้นเยอะทั้งในภาครัฐ และเอกชน ถ้าไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญก็จะกระด้างตัวแล้วจะไม่สอดคล้องเขาก็เลย ไปเขียนไว้ในกฎหมายอื่น ในร่างรัฐธรรมนูญเราฉบับนี้แม้ว่าจะไม่มีหมวดว่าด้วยการเงินการคลัง แต่ก็มีการเขียนเรื่องการเงินการคลังไว้ในหลาย ๆ ที่นะครับ เช่นในหมวด ๕ ว่าด้วยหน้าที่ ของรัฐ มาตรา ๕๘ เขียนว่า รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพ มีความมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมาย ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ นั่นอันที่ ๑ หมวด ๗ ซึ่งเป็นหมวดว่าด้วยรัฐสภา ส่วนที่ ๔ ซึ่งเป็นบทที่ใช้แก่สภาทั้งสองนี้ก็มีมาตราที่พูดถึงการเงินการคลังอยู่หลายมาตรา เช่น มาตรา ๑๓๕ มาตรา ๑๓๖ มาตรา ๑๓๗ มาตรา ๑๓๘ และมาตรา ๑๓๙ ซึ่งบัญญัติเกี่ยวกับการจ่ายเงินแผ่นดิน การทํางบประมาณ การเสนองบประมาณต่อสภา กําหนดเวลาที่สภาต้องพิจารณางบประมาณให้แล้วเสร็จ กระบวนการของคณะกรรมาธิการ ในการพิจารณางบประมาณ รวมทั้งบทว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์ในการจัดทํา งบประมาณซึ่งมีบทลงโทษด้วย เพราะฉะนั้นก็จะเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้ออกแบบวางระบบให้เรื่องการเงินการคลังไปกําหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัย การเงินการคลัง และร่างรัฐธรรมนูญก็เขียนไว้ด้วยว่าในมาตรา ๑๕๙ (๒) บอกว่า กฎหมาย ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังนี้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะปฏิบัติหน้าที่ในการจัดทํา ร่างกฎหมายนี้พร้อมกันกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญอีก ๙ ฉบับ เพราะฉะนั้น ผมก็เลยคิดว่าอยากจะเสนอความเห็นถึงเนื้อหาสาระของร่างกฎหมายฉบับนี้ว่าควรจะมีอะไร เพื่อว่า กรธ. ซึ่งจะเป็นผู้ร่างจะได้นําไปพิจารณาใช้ประโยชน์ ในประเทศไทยนี้จริง ๆ แล้ว เรามีกฎหมายเกี่ยวกับวินัยการเงินการคลังอยู่หลายฉบับ ขณะนี้ก็ยังใช้เป็นหลักก็มีอยู่ ๓ ฉบับ ฉบับแรก คือพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ ฉบับที่ ๒ คือพระราชบัญญัติ วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ฉบับที่ ๓ คือพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ ทั้ง ๓ ฉบับนี้บางฉบับก็เป็นกฎหมายเก่าแก่ใช้มานานแล้ว แต่ว่าเนื้อหาสาระนี้ ต้องถือว่าเป็นคลาสสิก (Classic) มากและยังทันสมัย ยังใช้ได้อยู่ แล้วก็ยังใช้กันอย่าง หนักแน่นมั่นคง เพราะฉะนั้นในการร่างกฎหมายวินัยการเงินการคลังก็ควรจะให้กฎหมาย ทั้ง ๓ ฉบับนี้ดํารงอยู่ต่อไป แต่ว่าแค่นั้นไม่พอเหตุเพราะว่าการเงินของโลกนวัตกรรม เกิดขึ้นเยอะแยะและภาคเอกชนก็เอาไปใช้ ภาครัฐบาลก็เอาไปใช้ และการที่ใช้นวัตกรรม ทางการเงินต่าง ๆ ก็เลยทําให้วินัยการคลังซึ่งเป็นวินัยเหล็กของเรากลายเป็นวินัยที่สามารถ แทงทะลุได้ มีช่องโหว่ มีรูรั่ว เพราะฉะนั้นจึงจําเป็นต้องมีกฎหมายที่เรียกว่าวินัยการเงิน การคลังของรัฐขึ้นมาทําหน้าที่ ผมคิดว่ากฎหมายฉบับนี้ควรจะทําหน้าที่สําคัญ ๓ ประการ

ประการแรก คือทําหน้าที่เป็นกฎหมายแม่บทที่กําหนดกรอบกว้าง ๆ เกี่ยวกับวินัยการเงินการคลังของรัฐ และทําหน้าที่เชื่อมประสานระหว่างพระราชบัญญัติ เงินคงคลัง พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ และพระราชบัญญัติบริหารหนี้สาธารณะ นั่นเป็นภารกิจที่ ๑ ของกฎหมายวินัยการเงินการคลัง

ประการที่ ๒ ผมคิดว่าคงจะทําหน้าที่ปิดช่องโหว่ทางการคลังที่เกิดใหม่ ในช่วงหลัง ซึ่งเกิดจากการมีนวัตการทางการเงินใหม่ ๆ เช่น การใช้นโยบายกึ่งการคลัง ซึ่งเดิมไม่เคยใช้แต่ในช่วง ๑๐ ปีหลังนี้มีการใช้เยอะ หรือว่าการใช้นโยบายประชานิยม แล้วก็เป็นช่องโหว่อยู่

ประการที่ ๓ ผมคิดว่าควรทําหน้าที่กําหนดกรอบความสัมพันธ์ทางการเงิน ระหว่างรัฐบาลกับหน่วยงานอื่นของรัฐ เช่น รัฐวิสาหกิจ ธนาคารของรัฐ องค์การมหาชน องค์กรอิสระ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น แนวคิดก็คือว่าต้องมีบทบัญญัติ ในทํานองที่เราเรียกว่าพีเอสเอ (PSA) คือพับลิก เซอร์วิส แอคเคานต์ (Public Service Account) คือเป็นบัญชีที่เกี่ยวกับการให้หน่วยงานอื่นทําตามนโยบายของรัฐบาล แล้วก็ใช้เงินของเขาเช่นมีบริการรถเมล์ฟรี ความจริงเป็นนโยบายรัฐบาลที่ต้องการ ให้ประชาชนที่ยากจนได้ขึ้นรถเมล์โดยไม่เสียสตางค์ แต่บริษัทรถเมล์เขาเป็นนิติบุคคล เป็นองค์กรที่เป็นนิติบุคคล และเขาก็มีกําไร ขาดทุน การวิ่งรถเมล์ทุกครั้งมันมีต้นทุน ความจริงภารกิจนี้เป็นภารกิจของรัฐ ที่เขาทําก็ทําตามนโยบายรัฐบาล เพราะฉะนั้น ควรจะต้องแยกบัญชีออกมาว่าที่วิ่งรถเมล์ฟรีมีต้นทุนไปเท่าไร แล้วก็เวลาไปคิดประสิทธิภาพ ของเขาจะได้ไม่ไปเหมารวมว่าเขาไม่มีประสิทธิภาพเพราะว่าเขาขาดทุน ความจริงก็ขาดทุน เพราะเขาไม่มีประสิทธิภาพ อาจจะเป็นจริงอย่างนั้น แต่อีกส่วนหนึ่งก็คือ เป็นเพราะว่า เขาทําตามนโยบายรัฐบาล ตรงนี้ต้องมีบทบัญญัติที่ชัดเจนนะครับ นอกจากนั้นแล้วผมคิดว่า กฎหมายการเงินการคลังของรัฐก็ควรจะทํากรอบวินัยเกี่ยวกับด้านรายได้ เกี่ยวกับ ด้านรายจ่าย เกี่ยวกับทางด้านการงบประมาณ ทางด้านทรัพย์สินของรัฐ ทางด้านหนี้สิน ของรัฐ แล้วก็ด้านอื่น ๆ โดยมีวัตถุประสงค์ที่สําคัญอยู่ ๕ ประการนะครับ

อันที่ ๑ ก็คือว่าต้องรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจให้ได้

อันที่ ๒ ก็คือต้องพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนได้

อันที่ ๓ คือต้องลดความเหลื่อมล้ํา

อันที่ ๔ คือต้องสร้างความเป็นธรรมในสังคม

อันที่ ๕ คือต้องป้องกันการทุจริตได้ นั่นเป็นประเด็นที่ ๑ นะครับ

ประเด็นที่ ๒ สั้นนิดเดียวครับ ในเรื่องอํานาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ในร่างรัฐธรรมนูญ หมวด ๑๔ เรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๔๗ บัญญัติว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอํานาจดูแลและจัดทําบริการสาธารณะเพื่อ ประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริม และสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ แล้วก็มีวรรคสอง วรรคสาม วรรคสี่ ต่อไปนะครับ ซึ่งผมจะไม่อ่านเพราะว่าไม่ใช่ประเด็น ที่ผมจะยกขึ้น

ผมคิดว่าการกําหนดให้ อปท. มีหน้าที่และมีอํานาจดูแลจัดบริการสาธารณะ เท่านี้ผมคิดว่าไม่พอ เพราะว่าครอบคลุมไม่ถึงสิ่งที่ อปท. ทําอยู่ขณะนี้ และสิ่งที่เรา คาดหวังให้ อปท. ทําต่อไป สิ่งที่เขาทํามีที่เป็นบริการสาธารณะอยู่เยอะ ใช่ เป็นหลัก แต่สิ่งที่ ไม่ใช่บริการสาธารณะก็มี เช่น การทําแผนพัฒนาตําบล ทําแผนพัฒนาเทศบาล และทําแผนพัฒนาจังหวัด อันนี้ไม่ใช่บริการสาธารณะ หรือการที่บังคับให้ประชาชน มาจดทะเบียนราษฎร และการปฏิบัติตามกฎหมายทะเบียนราษฎร แม้กระทั่งการจัดเก็บภาษี ผมถือว่าไม่ใช่บริการสาธารณะ จะเป็นการบังคับ เป็นการใช้อํานาจรัฐ เพราะฉะนั้น ผมจึงเสนอว่าตรงนี้น่าจะแก้ แก้ง่าย ๆ นิดเดียวนะครับ คือจากการที่เดิมบอกว่ามีหน้าที่ และอํานาจดูแลและจัดทําบริการสาธารณะ ก็แก้เป็น มีหน้าที่และอํานาจดูแล และจัดทําภารกิจสาธารณะและบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น เติมคําว่า ภารกิจสาธารณะ เข้าไป เพราะว่าสิ่งที่เขาทําคือพับลิกฟังก์ชัน (Public function) ไม่ใช่เฉพาะพับลิกเซอร์วิส (Public service) พับลิกเซอร์วิส (Public service) ทําอยู่แล้ว แต่เขาทําพับลิกฟังก์ชัน (Public function) ด้วย ถ้าเราบอกว่าเขียนเฉพาะ พับลิกเซอร์วิส (Public service) ก็จะไม่ครอบคลุม ทีนี้ประเด็นต่อไปก็คือว่าจริง ๆ แล้วจะไปปรากฏ กฎหมายเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะออกมาตามรัฐธรรมนูญ ก็มีข้อคิดอยากจะ เสนอว่าเวลาไปเขียนอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานที่เป็นหน่วยบริหารจัดการเชิงพื้นที่ อย่างเช่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะเป็นเทศบาล หรือว่าเป็น อบต. หรือว่าเป็น อบจ. ก็ตาม ต้องเขียนเป็นเนกาทีฟลิสต์ (Negative list) เขียนเป็นรายการลบ หมายความว่าเขียนว่า มีอํานาจหน้าที่ในการปกครองดูแลท้องถิ่นหรือทํานุบํารุงสาธารณสุขของประชาชนในท้องถิ่น อะไรที่เป็นการทํานุบํารุง พัฒนาท้องถิ่นทําได้หมด ยกเว้นห้ามมีกองทัพ ห้ามมีทูตต่างประเทศ หรือห้ามพิมพ์แบงก์เอง อะไรอย่างนี้นะครับ จะมียกเว้นจํานวนเท่าไรก็ได้ ๒๓๘ รายการก็ยังได้ แต่ต้องเขียนครอบคลุมว่าทําได้ทั้งหมด เพราะว่าถ้าเราไปเขียนโพสิทีฟลิสต์ (Positive list) อยู่ประมาณ ๔๐ กว่าอย่าง แต่ผมมาต่อ ให้เขียน ๓๐๐ อย่าง อย่างที่ ๓๐๑ ซึ่งไม่ได้เขียนไว้ทําไม่ได้ เวลานี้มี อปท. มาร้องเรียนว่า เขาจัดงานวันเด็กให้กับเด็กแล้วเขาก็เลี้ยงอาหารเด็กที่มาเที่ยวงานวันเด็ก แล้วเขาก็ถูก สตง. ตรวจสอบว่า อปท. ไม่มีอํานาจเลี้ยงอาหารเด็ก ซึ่งไปตรวจแล้วดูก็ไม่มีอํานาจจริง สตง. ก็ตรวจตามระเบียบ ตามอํานาจหน้าที่ ถ้าไม่มีอํานาจก็จ่ายไม่ได้ต้องเรียกคืนก็เพราะเหตุว่า เราไปพยายามที่จะเขียนโพสิทีฟลิสต์ (Positive list) แต่เขียนไม่หมด แนวคิดอันนี้ผมคิดว่า เป็นแนวคิดซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเหล่านี้ได้ทํามาใช้กับในเรื่องของสิทธิ ซึ่งเดิมเรา ไปเขียนสิทธิเป็นโพสิทีฟลิสต์ (Positive list) บอกว่าประชาชนมีสิทธิอะไรบ้าง แต่ในนี้ เขาบอกว่าสิทธิทั้งหลายนี้มีมาตั้งแต่เกิดแล้ว เป็นสิทธิของมนุษย์ ไม่ต้องมาบัญญัติว่า คุณมีสิทธิเดิน หรือคุณมีสิทธิกินข้าว มีหมดตามที่พึงมีในฐานะที่เป็นมนุษย์ แต่ว่ารัฐจะจํากัดสิทธิ ถ้าออกเป็นกฎหมายซึ่งมีบัญญัติไว้ แนวคิดทํานองนี้ผมก็อยากมาใช้กับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น เวลาไปเขียนอํานาจหน้าที่ของ อปท. พูดถึงกฎหมายไม่ได้พูดถึงรัฐธรรมนูญ กฎหมายที่จะออกตามรัฐธรรมนูญว่าให้เขียนเป็นอํานาจใหญ่ครอบคลุมไว้ แล้วก็มีเนกาทีฟลิสต์ (Negative list) ว่าทําอะไรไม่ได้ ขอบคุณครับ