เรียนท่านประธานและสมาชิกสภาขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศที่เคารพ กระผม นายธวัชชัย ฟักอังกูร สปท. หมายเลข ๐๗๒ ครับ ในนามของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น ก่อนอื่น ก็ต้องขอขอบคุณและขอชื่นชมกับคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่ท่านได้ใช้ความพยายาม ใช้ความสามารถในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกขึ้นมาจนสําเร็จให้พวกเราได้พิจารณากัน ในวันนี้ ในส่วนที่กระผมจะอภิปรายก็จะเป็นเรื่องของการปกครองท้องถิ่น ตามร่างรัฐธรรมนูญ ได้พูดถึงเรื่องของการปกครองท้องถิ่นไว้ในมาตรา ๒๔๖ ถึงมาตรา ๒๕๑ มีทั้งหมดด้วยกัน ๖ มาตราเท่านั้นครับ เมื่อดูในภาพรวมกระผมเห็นว่ายังไม่มีเรื่องใดที่แสดงให้เห็นถึงแนวทาง ของการจะปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นที่ชัดเจน สาระสําคัญทั้ง ๖ มาตรานี้เป็นการเอา สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ ของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ รวมทั้งฉบับที่ตกไปนะครับ เอามาย่อความให้สั้นลง คงเหลือเพียง ๖ มาตรา ภาพที่ออกมาเกี่ยวกับเรื่องของการปกครองท้องถิ่น ที่เห็นเพียงชี้ให้เห็นว่าการปกครองท้องถิ่นไทยมีรูปร่างอย่างไร แต่เราไม่สามารถที่จะมองให้ เห็นภาพ บุคลิก จิตวิญญาณของการปกครองท้องถิ่นที่ต้องการจะให้เกิดขึ้นในอนาคต ที่เราเรียกว่าปฏิรูป สิ่งเหล่านี้ยังมองไม่เห็น แต่ถ้าจะมีอะไรใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็อยากจะเรียนว่ามีครับ เขียนเอาไว้บอกว่าให้ไปออกกฎหมายลูก ทุกอย่างเป็นไปตามที่ กฎหมายบัญญัติ เริ่มต้นจากการที่เขียนว่าให้มีการจัดการปกครองท้องถิ่น ส่วนจะเป็น แบบใดนั้นให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ รัฐมีหน้าที่ทําให้ท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอในการปฏิบัติตามอํานาจหน้าที่ ถ้าหากไม่สามารถ ทําให้ท้องถิ่นมีรายได้ที่เพียงพอได้ก็จัดสรรเงินอุดหนุนให้ตามควรแก่กรณี ส่วนท้องถิ่น จะจัดการบริการสาธารณะประเภทใด รูปแบบใด ก็ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ตามความเหมาะสม ตามความจําเป็น ให้มีมาตรฐานที่สอดคล้องกัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สมาชิกต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารจะมาจากการเลือกตั้งหรือมาจากสภาให้ความเห็นชอบ ก็แล้วแต่ แต่ให้มีบทบัญญัติที่แสดงให้เห็นถึงการป้องกันการทุจริต การป้องกันผลประโยชน์ ขัดกัน การป้องกันการก้าวก่ายแทรกแซงการทํางานของท้องถิ่น ๔-๕ เรื่องนี้เท่านั้น กระผม จึงเห็นว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นนั้นผิดกับการบัญญัติมาตราอื่น ๆ นะครับ ซึ่งเกี่ยวข้องกับนักการเมืองระดับชาติ ซึ่งมีมาตรการในการที่จะป้องกันการเข้าสู่ตําแหน่ง ที่ชอบธรรม ข้อกําหนด ข้อห้ามต่าง ๆ ที่เขียนเอาไว้เพื่อเป็นการป้องกันให้ได้นักการเมือง ระดับชาติที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมาตรา ๑๓๙ ที่เพื่อนสมาชิกได้มีการอภิปรายนะครับ เกี่ยวกับการห้ามยุ่งเกี่ยวกับเรื่องของการจัดทํางบประมาณในส่วนที่ตัวเองมีส่วนเกี่ยวข้อง ในทางที่มิชอบ ไม่ว่าจะเป็นการตั้ง การแปรญัตติ การโอนงบประมาณ หรือแม้แต่การใช้จ่าย งบประมาณต่าง ๆ ถ้าเป็นนักการเมืองระดับชาติก็ต้องพ้นจากสมาชิกภาพหรือพ้นจาก ตําแหน่งหน้าที่ แล้วก็ต้องชดใช้เงินคืนในส่วนที่มีการจ่ายงบประมาณไป แล้วอายุความ เรื่องนี้ก็มีจนถึง ๒๐ ปี สิ่งเหล่านี้ก็ไม่ได้บัญญัติเอาไว้สําหรับนักการเมืองท้องถิ่นหรือสมาชิก สภาท้องถิ่น ซึ่งควรจะมีมาตรฐานเดียวกันนะครับ การบัญญัติว่าเรื่องราวต่าง ๆ นั้นให้ไป ออกในกฎหมายลูก ในฐานะที่เราเองก็มีหน้าที่ที่จะต้องร่างกฎหมายต่าง ๆ เหล่านี้ก็จะ พยายามบัญญัติสิ่งเหล่านี้เอาไว้ แต่ก็ต้องเรียนว่าไม่มีหลักประกันอะไรในกฎหมายลูก เมื่อบัญญัติไว้แล้วก็สามารถที่จะแก้ไขได้หรือไม่เอาได้ เพราะว่าการแก้ไขกฎหมายลูก หรือตัวพระราชบัญญัตินั้นสามารถที่จะกระทําได้ง่ายกว่าการแก้ไขในรัฐธรรมนูญนะครับ กระผมจึงเห็นว่าหลายเรื่องทีเดียวที่ตัดออกไปจนกระทั่งไม่เห็นจิตวิญญาณของการที่จะดูแล เรื่องราวเหล่านี้ให้เกิดประสิทธิภาพ กระผมก็ขอเสนออย่างนี้ครับ ในส่วนที่ขาดไปที่แสดง ให้เห็นถึงทิศทางของท้องถิ่นไทยเป็นอย่างไรก็จะเสนอให้เติมเข้าไป เช่น ขอเสนอให้เติมว่า รัฐมีหน้าที่จะต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งในการบริหารงาน ในการที่จะเป็นหน่วยงานหลักในการจัดบริการสาธารณะ เพียงข้อความแค่นี้ซึ่งจริง ๆ แล้ว ก็ได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ จะเป็นทิศทางของการที่จะไปออกกฎหมายลูก จะเป็นทิศทางในการที่เราจะปฏิรูปเรื่องนี้ต่อไปถ้าหากมีการเขียนเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ

ในประการต่อไป กระผมขอเสนอให้ใส่ข้อความที่แสดงให้เห็นถึงองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องบริหารงานโดยมีความเชื่อมโยงกับภาครัฐ เพราะว่าลําพัง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นก็ไม่สามารถที่จะอยู่ตามลําพังได้ในการทํางานจะต้อง มีการประสานงานกับหน่วยอื่น ๆ เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาครัฐ ในรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาได้เขียนเอาไว้ ได้ระบุเอาไว้ว่า ถึงแม้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระเพียงใด ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องของการบริหารงาน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องของการคลัง การงบประมาณ การอะไรต่าง ๆ ก็แล้วแต่ จะต้องคํานึงถึง ความสอดคล้องกับการพัฒนาจังหวัด จะต้องคํานึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาประเทศ เป็นส่วนรวม ผมคิดว่าประโยคสั้น ๆ ตรงนี้มีความสําคัญ เพราะจะสะท้อนให้เห็นถึง การทํางานที่มีการบูรณาการกันอย่างทุกภาคส่วน แล้วก็จะเป็นเครื่องนําทางในการที่เรา จะทํางานในเรื่องนี้ต่อไปนะครับ ผมว่าไม่ได้ทําอะไรให้ยาวขึ้น เพียงแต่ว่าใส่เข้าไปแล้ว จะเกิดผลดีอย่างมาก ขอให้เติมอีกประการหนึ่งก็คือว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล ผมคิดว่าเรื่องนี้ภาครัฐค่อนข้างจะชัดเจน ในการเขียนไว้ ก็อยากจะให้เขียนสิ่งเหล่านี้เอาไว้ในรัฐธรรมนูญ เพราะว่าธรรมาภิบาลนั้น สะท้อนให้เห็นถึงหลักประสิทธิภาพ หลักการรักษาผลประโยชน์ของประชาชน โดยนําเอา บทบัญญัติอย่างที่กราบเรียนว่าอะไรที่ใส่เอาไว้สําหรับนักการเมืองแล้ว ถ้าจะเอามาใส่ไว้ ในบทบัญญัติอันนี้อีกให้ชัดเจนก็จะเป็นเรื่องที่ดีครับ

ประการที่ ๔ ขอให้เติมบทบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องกระบวนการมีส่วนร่วมของ ภาคประชาชน จริง ๆ แล้วในรัฐธรรมนูญที่ยกร่างนี้ก็เขียนเอาไว้ แต่เขียนเอาไว้นิดเดียวนะครับ เกี่ยวกับเรื่องที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องเปิดเผยข้อมูลให้กับประชาชน แล้วก็ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมด้วย เขียนแค่นี้ ผมคิดว่ากระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนนี้ อยากจะให้เขียนคําโต ๆ นะครับ เพราะผมคิดว่าเป็นหัวใจสําคัญของการปกครองท้องถิ่น เราไม่ได้กระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เราหวังว่าเมื่อเรากระจายอํานาจ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วอํานาจจะไปถึงมือประชาชน เพราะฉะนั้นกระบวนการ มีส่วนร่วมจึงขาดไม่ได้ แล้วถ้าเราเขียนไว้นิดเดียวบางทีก็ไม่ได้มีการเอาไปขยายผลกันนะครับ อยากจะให้บัญญัติให้ชัดเจนว่า ให้ประชาชน ชุมชน มีสิทธิเข้าร่วมการบริหารงานกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ต้องมีวิธีการ ที่จะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมด้วย อันนี้เป็น ๔ ประการ ในการที่อยากจะให้บัญญัติ เพิ่มเติม ผมคิดว่าจะเป็นเรื่องที่ต้องใส่อะไรเข้าไปมากมายเท่าไร แล้วก็ไม่ต้องเพิ่มมาตรา อะไรใด ๆ ทั้งสิ้น เพียงแต่ว่าเอาคีย์เวิร์ด (Keyword) ที่สําคัญ ๆ ใส่เข้าไปให้ครบถ้วน

อีกประเด็นหนึ่งก็คือในส่วนที่ขอให้แก้ไข ขออนุญาตยกมาตรานะครับ ในมาตรา ๒๔๙ ในตัวกฎหมายที่ยกร่างนี้ได้กําหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจาก การเลือกตั้ง นั่นก็หมายความว่าจะเป็นอย่างอื่นไม่ได้ ต้องเลือกตั้งเข้ามาเท่านั้น ก็อยากจะเรียนว่าในเรื่องการปฏิรูปนี้บางครั้งกระบวนการเกี่ยวกับเรื่องของการเลือกตั้งนั้น ก็อาจจะไม่ใช่คําตอบที่จะทําให้การทํางานมีประสิทธิภาพหรือเป็นประชาธิปไตยเท่านั้น มีหลายประเทศที่สมาชิกสภาท้องถิ่น สมาชิกไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากกระบวนการ มีส่วนร่วมของภาคประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งท้องถิ่นที่มีการบริหารงานมากกว่า ๑ ชั้น ขึ้นไป ท้องถิ่นชั้นล่างเลือกตัวแทนของตัวเองขึ้นมา แล้วก็เข้ามาเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น ชั้นบน ถ้าเปรียบเทียบกับประเทศไทยของเราก็คือองค์การบริหารส่วนจังหวัด ถ้าเราจะ ปฏิรูปให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดสามารถที่จะบูรณาการกับเทศบาล หรือ อบต. ซึ่งเป็น ท้องถิ่นชั้นล่างได้อย่างดี สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดส่วนหนึ่งอาจจะต้องมาจากการเลือกกันเองของ เทศบาลหรือ อบต. อย่างนี้เป็นต้น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษซึ่งต้องการผู้ที่ มีความรู้ความสามารถอย่างหลากหลาย ก็อาจจะให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถในแต่ละสาขา เลือกกันเอง แล้วก็เป็นตัวแทน เป็นผู้ทรงคุณวุฒิเข้ามาเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นได้ ผมคิดว่า น่าจะเป็นการเปิดโอกาสไว้ อย่าปิดโอกาสตายตัวว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจาก การเลือกตั้งเท่านั้น อันนี้ละครับเห็นด้วยว่าให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่เปิดโอกาสไว้ อันนี้ก็เป็นเรื่องที่อยากจะให้ช่วยพิจารณาทั้ง ๒ ประการใหญ่ ๆ ผมคิดว่าโดยภาพรวม เรื่องของร่างรัฐธรรมนูญโดยส่วนรวมในคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่นก็ได้มีการคุยกัน ก็คิดว่าภาพส่วนใหญ่พวกเรายอมรับได้ในร่างฉบับนี้ เพียงแต่ว่าขอให้นําเอาสาระต่าง ๆ ที่รวมทั้งเพื่อนสมาชิกที่ผ่านมาได้มีการอภิปรายกัน ฝากกับคณะกรรมาธิการผ่านท่านประธานสภาให้ช่วยนําไปปรับปรุง แก้ไข เราก็จะได้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ดีขึ้นสําหรับประเทศไทยอีกฉบับหนึ่งครับ ขอบคุณครับ