อัมพร วิจารณ์ระบบค่าตอบแทนภาครัฐ เสนอปรับโครงสร้าง-ลดเหลื่อมล้ำ

กราบขอบพระคุณค่ะ กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศและสมาชิก สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศที่เคารพทุกท่าน ดิฉัน ศาสตราจารย์ ดอกเตอร์อัมพร ธํารงลักษณ์ ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการ แผ่นดิน ขอนําเสนอแนวคิดการปฏิรูประบบค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ภาครัฐ ดังนี้ค่ะ จากการศึกษาแนวคิดทฤษฎีค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ภาครัฐนั้น เราได้มีการศึกษาใน ๕ ประเด็นหลัก ๆ ศึกษาเพื่อให้ทําความเข้าใจว่าค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์นั้น ครอบคลุมเรื่องอะไรบ้าง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของเงินเดือนและสวัสดิการ รวมถึงสิทธิประโยชน์ อื่น ๆ ด้วย เพราะอันนี้เป็นที่เข้าใจกันคลาดเคลื่อนจากที่แปลมาจากภาษาอังกฤษ ใช้ภาษาไทยกันหลายคําด้วยกัน ในที่นี้ก็คือเงินเดือนและสวัสดิการ หรือสิทธิประโยชน์ เมื่อเราไปดูแนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับ ค่าตอบแทนแล้วเราพบว่ามีแนวคิดทฤษฎีที่จําเป็นที่จะต้องศึกษาและทําความเข้าใจ คือเรื่อง ของการจ่ายปัจจัยที่จําเป็นเพื่อให้สามารถดํารงชีพอยู่ได้ ขณะเดียวกันก็ต้องมีการจ่าย ค่าตอบแทนในส่วนที่เป็นการจูงใจเพื่อให้สามารถทํางานได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิด ความพอใจ มีความสุขในการทํางาน ซึ่งสวัสดิการที่จัดให้นั้นอาจจะอยู่ในรูปของตัวเงิน เช่น โบนัส ค่าครองชีพ ค่าเดินทาง ค่าอาหารและรวมถึงที่ไม่ใช่ในรูปของตัวเงิน เช่น สิทธิในการลา สิทธิในการหยุดตามประเพณี เป็นต้น

นอกจากนี้เรายังได้ไปศึกษาโครงสร้างค่าตอบแทนในระบบราชการไทย เราพบว่ามีเรื่องประกอบของเงินเดือน เงินเพิ่ม สวัสดิการ หรือสิทธิประโยชน์และเงินรางวัล ประกอบด้วย และเมื่อมองโครงสร้างการจ่ายเงินเดือนแล้วเราพบว่าในระบบราชการไทย มีโครงสร้างเงินเดือนอยู่ ๓ แบบด้วยกัน โครงสร้างการจ่ายแบบเดี่ยว โครงสร้างการจ่ายแบบช่วง และโครงสร้างการจ่ายแบบขั้น โครงสร้างการจ่ายแบบเดี่ยวเช่นมีการจ่ายเป็นแบบ ตัวเลขเดียว ๆ เช่นประธานศาลรัฐธรรมนูญหรือตําแหน่งของท่านนายกรัฐมนตรี เป็นต้น การจ่ายแบบช่วง เช่น การจ่ายของส่วนข้าราชการพลเรือนทั้งหลาย หรือการจ่ายเป็นแบบขั้น ในส่วนของหน่วยงานของศาล อัยการ เป็นต้นนะคะ

นอกจากนี้การจ่ายค่าตอบแทนนั้นจะต้องมีวิธีการ หลักการในการบริหาร ค่าตอบแทนให้สามารถเพิ่มคุณค่าของคนได้ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ในการบริหารประเทศ และมีหลักในการจ่ายเพื่อเป็นแรงจูงใจให้บุคลากรได้ทํางานได้อย่างมีความสุข

ในการศึกษานั้นเราพบว่าจากการที่ศึกษาทั้งโครงสร้างเงินเดือนแบบทั้งขั้น เงินเดือนแบบเป็นขั้น และโครงสร้างเงินเดือนแบบเป็นช่วง และแบบอัตราเดียวนั้นเราพบว่า มีสิ่งที่เป็นระบบค่าตอบแทนที่มีความเหลื่อมล้ําแล้วก็ที่ไม่เหลื่อมล้ําด้วยกัน ในส่วนที่มี ความเหลื่อมล้ํานั้นในระบบโครงสร้างเงินเดือนแบบตัวช่วงซึ่งตําแหน่งเลขาธิการสํานักงาน ผู้ตรวจการแผ่นดินเมื่อเทียบกับโครงสร้างเงินเดือนในทุกแบบทุกประเภทแล้วจะได้รับ ค่าตอบแทนที่สูงที่สุด ส่วนระบบค่าตอบแทนที่ไม่เหลื่อมล้ํานั้นเราดูได้จากคุณค่าการประเมิน ค่างานของตําแหน่งต่าง ๆ แม้ว่าเงินเดือนจะเริ่มด้วยการเท่ากันแล้วก็ตาม แต่ว่าลักษณะงาน ที่มีความยากลําบาก ลักษณะงานที่มีความต้องการความสามารถพิเศษเหล่านี้ก็จําเป็นจะต้อง จ่ายเพิ่มให้ตามความจําเป็น เช่น งานของแพทย์ งานของศาลที่มีความเฉพาะเจาะจง และ นอกจากนี้เรายังพบอีกว่าความแตกต่างของหลักการจ่ายค่าตอบแทนของไทยและ ต่างประเทศนั้นมีความแตกต่างกันอย่างเห็นได้ชัด เนื่องจากว่าในประเทศไทยนั้นมีการจ่าย ค่าตอบแทนเท่ากันหรือใช้เป็นอัตราเดียวกันในทุกกระทรวง แต่ในของต่างประเทศนั้น เราพบว่าเขาจะจ่ายกันตามแต่กระทรวง ตามความสําคัญและขนาดของแต่ละกระทรวง ซึ่งไม่เท่ากัน

ในประเด็นที่ ๔ ข้อค้นพบที่เราพบก็คือว่ามีการทํางานขององค์กรกลาง ในการบริหารค่าตอบแทนดังที่ท่านศานิตย์ได้กล่าวไว้ในเบื้องต้นแล้วว่าขณะนี้มีองค์กรกลาง อยู่ในการบริหารค่าตอบแทน แต่การทํางานนั้นยังไม่สามารถใช้อํานาจหน้าที่ได้เต็มที่ กล่าวโดยง่ายก็คือว่าการทํางานของคณะกรรมการองค์กรกลางนั้นยังไม่เข้มแข็งเพียงพอ เพราะมีอํานาจหน้าที่เพียงให้แค่แนะนําเท่านั้น

นอกจากนี้ในประเด็นที่ ๕ ข้อค้นพบของเราก็คือว่าในต่างประเทศนั้นได้มี การใช้ดัชนีราคาผู้บริโภคเป็นหลักในการปรับค่าตอบแทน

ดังนั้นในส่วนที่ได้ศึกษามาจากทั้งแนวคิดทฤษฎีและกฎหมายต่าง ๆ ที่เป็นทั้ง พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา และส่วนกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องนั้นเราได้ มีการนําเสนอระยะของการปฏิรูปแบ่งออกเป็น ๓ ระยะด้วยกัน

ระยะที่ ๑ นั้นเราพบว่าต้องมีการดําเนินการอย่างเร่งด่วนภายในระยะเวลา ๑ ปี ซึ่งเป็นขั้นของการเตรียมการ ในขั้นนี้นั้นเราเสนอให้มีการปรับองค์ประกอบโครงสร้าง ของคณะกรรมการพิจารณาเงินเดือนแห่งชาติ หรือ กงช. พิจารณาแล้วตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติเงินเดือนและเงินประจําตําแหน่ง ๒๕๓๘ ซึ่งในส่วนนี้นั้นเราได้เสนอ ขอให้มีการปรับองค์ประกอบโครงสร้างเหล่านี้ประกอบด้วย ๓ ฝ่ายด้วยกัน ฝ่ายแรก ประกอบด้วยตัวแทนจากส่วนราชการจํานวน ๙ คน ฝ่ายที่ ๒ ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิหรือ ผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหารราชการแผ่นดินและการบริหารทรัพยากรบุคคลจํานวน ๓ ท่าน และส่วนที่ ๓ ซึ่งมาจากผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคเอกชนซึ่งมีความรู้ และความสามารถและมีประสบการณ์ด้านเศรษฐกิจ การบริหารเงินเดือนและค่าจ้างจํานวน ๓ ท่านเช่นกัน รวมแล้วองค์ประกอบของคณะกรรมการพิจารณาเงินเดือนแห่งชาตินี้ จะมีทั้งหมด ๑๕ คน จากของเดิมซึ่งมีอยู่ ๒๕ คน นอกจากนี้ในขั้นแรกของการเตรียมการนั้น เราจําเป็นจะต้องขอเพิ่มอํานาจของคณะกรรมการพิจารณาเงินเดือนแห่งชาตินี้ให้มีอํานาจ ไม่เพียงแค่เสนอแนะนโยบายเท่านั้น แต่ให้มีอํานาจในการกําหนดนโยบาย กําหนดมาตรการ กํากับดูแลและควบคุมการจ่ายซึ่งจะเกี่ยวโยงกับมาตรา ๘ ของพระราชบัญญัติเงินเดือน และเงินประจําตําแหน่ง ๒๕๓๘ นอกจาก ๒ ประเด็นหลักข้างต้นแล้วเราขอเสนอให้ มีการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับมาตรา ๕ และมาตรา ๘ ข้างต้น คือให้ยกเลิก บทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อํานาจหน่วยงานกําหนดค่าตอบแทนด้วยตนเองเพื่อไม่ให้เกิด ความเหลื่อมล้ํา และนอกจากนี้ขอให้มีการทบทวนกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องตามกันไป

ในประเด็นอื่น ๆ นั้นในขั้นเตรียมการเราขอให้มีการกําหนดองค์ประกอบ ค่าตอบแทนที่เหมาะสม ไม่ว่าจะเป็นเงินเดือน สิทธิประโยชน์และเงินเพิ่มอื่น ๆ เหล่านี้ ควรจะเป็นอะไรบ้าง ต้องอยู่ในอํานาจหน้าที่ของ กงช. เช่นกัน กล่าวง่าย ๆ ก็คือว่าให้มี การกําหนดหลักการในการพิจารณาค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์นี้โดยคํานึงถึงหลักการ ๓ ประการที่สําคัญ คือหลักความสามารถในการจ่ายได้อะบิลิตี ทู เพย์ (Ability to Pay) และหลักการที่ต้องคํานึงก็คือว่าค่าเงินเดือนที่จ่ายให้นั้นต้องสามารถใช้จ่ายได้เป็นมาตรฐาน การครองชีพที่ใช้จ่ายได้ในปัจจุบันนี้ โดยในที่นี้เราเสนอให้ปรับเพิ่มค่าตอบแทน โดยพิจารณา จากดัชนีราคาผู้บริโภคและนอกจากนั้นต้องคํานึงถึงหลักการของความพอเพียง ความเป็นธรรม ความสมดุล ความมั่นคง การจูงใจและสามารถควบคุมการใช้จ่ายได้ ที่สําคัญเมื่อจ่าย ค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์แล้ว หลักการต่าง ๆ เหล่านี้ควรจะไม่เกินร้อยละ ๓๕ เป็นต้นไป เพราะว่าถ้าเกินกว่านี้จะเกินหลักความสามารถในการจ่าย

ในระยะที่ ๒ เมื่อหากได้มีการเตรียมการแล้วควรจะได้มีการดําเนินการ ขับเคลื่อนสิ่งที่ได้ริเริ่มมาในช่วงปีแรก ในช่วงของการดําเนินการนี้กําหนดระยะเวลาไว้ ๒ ปี เพื่อให้มีการดําเนินการได้อย่างจริงจังในทุกภาคส่วนราชการ

ในระยะที่ ๓ นั้นควรจะได้มีการทบทวนและปรับปรุงแผนการปฏิรูป ให้เป็นไปตามจุดมุ่งหมายภายในระยะเวลา ๑ ปี

ในลําดับต่อไปดิฉันขออนุญาตท่านประธาน ขอเรียนเชิญท่านศานิตย์ นาคสุขศรี กล่าวสรุปข้อเสนอปฏิรูปของการปฏิรูประบบค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ภาครัฐ กราบขอบพระคุณค่ะ