ถวิลวดี ชูแนวคิดแอเรียเบส ผุดพัฒนาท้องถิ่นเชิงพื้นที่

กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อน การปฏิรูปประเทศที่เคารพ ดิฉัน ถวิลวดี บุรีกุล สมาชิกหมายเลข ๖๑ ในฐานะกรรมาธิการ จะขอนําเสนอประเด็นการปฏิรูปในเรื่องของการบริหารจัดการของจังหวัดที่มุ่งหวัง ผลสัมฤทธิ์โดยยึดพื้นที่เป็นหลัก ซึ่งเป็นแผนปฏิรูปในเรื่องของการพัฒนาระบบราชการให้มี ธรรมาภิบาลและประสิทธิภาพเพื่อสนองตอบต่อภารกิจของประเทศและการบริการ ประชาชนที่เป็นเลิศ ประเด็นที่สําคัญก็คือเรื่องนี้รัฐบาลหลายยุคหลายสมัยก็ให้ความสําคัญ กับเรื่องของการบริหารจัดการเชิงพื้นที่มาแล้ว แต่ว่าก็ยังมีประเด็นที่ไม่นําไปสู่การปฏิบัติ ให้เป็นจริงได้ในที่สุด รัฐบาลปัจจุบันก็ได้มีมติ ครม. ออกมาเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน และ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๗ เห็นชอบตามที่กระทรวงมหาดไทยเสนอในเรื่องของการบูรณาการแผนงาน โครงการในการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์ในระดับพื้นที่เพื่อให้ตอบสนอง ความต้องการของประชาชนและเป็นการบูรณาการในเรื่องของงบประมาณให้สอดคล้องกับ ความต้องการของพื้นที่ด้วย อย่างไรก็ดีในเรื่องของการนําไปสู่การปฏิบัติก็ต้องการให้เกิด ประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น กรรมาธิการของเราก็เลยเสนอแนวทางที่จะนําไปสู่ การปฏิบัติได้เป็นจริงโดยการใช้แอเรียเบส ดีเวลอปเมนต์ แอปโพรช (Area-based Development Approach) หรือที่เรียกว่าการพัฒนาที่ยึดพื้นที่เป็นหลัก เป็นกลไกที่สําคัญ ในการขับเคลื่อนเรื่องนี้ เป็นเรื่องของการพัฒนาที่ให้ความสําคัญกับการนําพื้นที่ซึ่งเป็นทั้ง พื้นที่ทางภูมิศาสตร์หรือพื้นที่ที่มีศักยภาพในมิติอื่น ๆ เป็นตัวตั้ง ไม่ว่าจะเป็นพื้นที่ ทางวัฒนธรรม พื้นที่ลุ่มน้ําหรือพื้นที่อื่น ๆ ในลักษณะอื่น ๆ แทนการเน้นในเรื่องของ กลุ่มเป้าหมายหรือกลุ่มงานซึ่งแนวคิดนี้ได้มีการนํามาใช้ในหลายประเทศ หลายทวีป แล้วก็ ในประเทศไทยก็เคยมีการนํามาใช้อยู่บ้าง ส่วนใหญ่ก็จะนํามาใช้เพื่อการแก้ปัญหาความยากจน เป็นการนํามาใช้เพื่อพัฒนาชนบท การบริการสาธารณะ หรือเรื่องของการจัดการทรัพยากร เป็นต้น ในนานาประเทศอาจจะนําเรื่องนี้มาใช้กับมิติอื่น ๆ ก็ได้แล้วประสบความสําเร็จ หลายปีก่อนประเทศอังกฤษได้มีการนํามาใช้อย่างครอบคลุมทั้งประเทศ แล้วก็มีการถอด บทเรียนจนประสบความสําเร็จมากมายนะคะ สิ่งที่สําคัญก็คือการมีเกณฑ์ในการพิจารณาที่ จะนําเรื่องนี้มาใช้ก็คือเรื่องของความเหมือนกันในสิ่งต่าง ๆ ในเรื่องของความต้องการ ในเรื่องของคุณลักษณะที่เป็นอัตลักษณ์ของตัวเองหรือเรื่องของปัญหาที่มีร่วมกัน หรือในมิติอื่น ๆ แต่ว่าไม่มีขอบเขตที่ชัดเจนว่าคําว่าแอเรียเบส (Area-based) นั้นครอบคลุม กว้างขวางแค่ไหนเพราะว่าแล้วแต่มิติที่เอาไปใช้นะคะ เพราะฉะนั้นหลักการที่ยึดพื้นที่เป็น หลักนี้เป็นการนําความพร้อมและศักยภาพของพื้นที่ไม่ว่าจะเป็นทรัพยากร ประชากร ภูมิศาสตร์ หรือในรูปแบบอื่น ๆ มาขับเคลื่อนให้เป็นผล โดยมีขั้นตอนการพัฒนาที่สําคัญก็คือ การศึกษาศักยภาพของพื้นที่ ซึ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องที่สําคัญว่าในพื้นที่นั้นมีทุนอะไรอยู่บ้าง ไม่ว่า จะเป็นเรื่องกายภาพ ชีวภาพ เศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมหรือกระบวนการมีโนว์ฮาว (Know-how) อะไรอยู่บ้าง หรือว่ามีปัญหาอะไรอยู่บ้าง ตลอดจนในเรื่องของภาพลักษณ์ความเชื่อของผู้คนในพื้นที่เหล่านั้นว่าเป็นอย่างไร หลังจากนั้น ก็จะนํามาสู่การวิเคราะห์เริ่มต้น การวิเคราะห์ชุมชน การวิเคราะห์พื้นที่ การวิเคราะห์ผู้คน ที่เกี่ยวข้อง และวิเคราะห์ปัญหาที่สําคัญในพื้นที่นั้น ๆ ร่วมกัน แล้วมาออกแบบอนาคต ร่วมกัน ซึ่งมีหลายแนวทางที่จะนําไปสู่การแก้ปัญหาของพื้นที่นั้น ๆ ตลอดจนวิเคราะห์เพื่อหาสิ่งที่จะ เกิดขึ้นหลังจากที่ได้เลือกแนวทางที่จะนําไปสู่การปฏิบัติแล้ว และหากลยุทธ์ในการดําเนินการ หลังจากดําเนินการเมื่อไร จะใช้งบประมาณอย่างไร การดําเนินการแบบมีส่วนร่วมจะเริ่มต้น อย่างไร ใครจะเข้ามาสู่กระบวนการมีส่วนร่วมบ้าง และมีโครงการย่อยอย่างไร ไปจนกระทั่ง ถึงการนํางบประมาณจากที่ไหนซึ่งเป็นการบูรณาการการคิดงบประมาณและการใช้ทรัพยากร มาร่วมกันด้วย

ทางกรรมาธิการของเราจึงได้นําเสนอตัวแบบที่จะนําแนวคิดแอเรียเบส (Area-based) นี้ไปสู่การปฏิบัติให้เป็นผล โดยเราจะใช้ในเรื่องของกลไกแอเรียเบส (Area-based) เป็นเรื่องที่จะนําไปสู่การพัฒนาให้เกิดธรรมาภิบาล ประสิทธิภาพ และการสร้าง ความพึงพอใจให้เกิดขึ้นกับประชาชน สิ่งที่สําคัญก็คือการบริการสาธารณะที่รัฐจะต้องจัด ให้กับประชาชนนั้นควรจะมาจากการคิดส่วนหนึ่งของประชาชนและการทํางานที่สอดคล้อง กับยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตลอดจนนโยบายของ รัฐบาลซึ่งจะกําหนดลงมา แต่ทําอย่างไรนโยบายของรัฐบาลนั้นจะไปสู่การปฏิบัติให้เป็นจริง และที่สําคัญก็คือสอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่และเป็นไปตามความต้องการของประชาชน ด้วยเหตุนี้ตัวแบบที่เรานําเสนอนั้นก็เป็นตัวแบบที่สามารถนําไปใช้ได้โดยนําแนวคิดจาก ข้างบนและแนวคิดจากประชาชนไปสู่การปฏิบัติ ไปสู่การออกแบบร่วมกันจนเป็นนโยบาย เป็นแผนงาน เป็นโครงการ เป็นกิจกรรม และเป็นการจัดสรรงบประมาณร่วมกัน นําไปสู่ การบริการสาธารณะที่เสริมสร้างธรรมาภิบาลในที่สุด และอีกรูปแบบหนึ่งก็คือการบริการ สาธารณะที่เรานํามาใช้เป็นตัวแบบที่จะนําไปสู่การยกระดับการบริการซึ่งสามารถที่จะ ออกแบบให้สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่ไม่ว่าจะเป็นประเด็นที่ชาวบ้านเห็นว่าเป็นประเด็น เร่งด่วนหรือทางการเห็นว่าเป็นประเด็นที่สําคัญที่จะพัฒนาพื้นที่นั้น ๆ ซึ่งสิ่งเหล่านี้เป็นตัวแบบ ที่เราใช้แล้วนําไปสู่การเชิญชวนจังหวัด ๕ จังหวัดทั่วประเทศไทยมาร่วมทดลองนําร่อง ทดลองเป็นจังหวัดที่จะขับเคลื่อนโดยใช้แนวคิดนี้ไปสู่การปฏิบัติ ทางกรรมาธิการก็ได้ ออกแบบวิธีการทํางานว่ากรรมาธิการจะต้องดําเนินการอะไรบ้าง และในจังหวัดที่จะร่วม ขบวนการนี้ไปกับเขาจะต้องทําอะไรบ้าง ๕ จังหวัดที่ได้เชิญมาร่วม ก็คือ จังหวัดพะเยา จังหวัดสงขลา จังหวัดระยอง จังหวัดปทุมธานี และจังหวัดยโสธร ซึ่งในแต่ละจังหวัดนั้นก็จะ มีการเลือกประเด็นที่เหมาะสมกับพื้นที่และเป็นประเด็นที่สามารถที่จะนําไปสู่การแก้ปัญหา เร่งด่วนของจังหวัดได้ เช่น จังหวัดระยองมีปัญหาเรื่องไข้เลือดออกซึ่งมีสถิติที่สูงมากก็เลือก ประเด็นการแก้ปัญหาไข้เลือดออก หรือจังหวัดปทุมธานีได้เลือกประเด็นการจัดการขยะ หรือ จังหวัดพะเยาก็เลือกเรื่องของการศึกษาวิถีวัฒนธรรมแบบดั้งเดิมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และ จังหวัดยโสธรก็ได้เลือกเรื่องของการยกระดับศูนย์ดํารงธรรม ขณะที่จังหวัดสงขลาเน้นเรื่อง ของการเกษตรสุขภาพ เป็นต้นนะคะ หลังจากนั้นกรรมาธิการของเราก็ได้จัดการสัมมนา ผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อที่จะได้ทราบบทเรียนของการนําแผนพัฒนาจังหวัดไปใช้ มีปัญหาอุปสรรคอะไร และจังหวัดนั้นจะดําเนินการในเรื่องของการยกระดับบริการในเรื่อง อะไรนะคะ เราก็มีการสัมมนา มีการประชุมปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม โดยให้ประชาชน ภาคส่วนต่าง ๆ เข้ามาคิดร่วมกันจนออกมาเป็นแผนต่าง ๆ นะคะ อันนี้เป็นตัวแบบของ การขับเคลื่อนเอาแนวคิดแอเรียเบส (Area-based) ไปสู่การปฏิบัติในพื้นที่ หลังจากนั้นเราก็มี การไปติดตาม เวลาผ่านไปประมาณ ๑ เดือนถึง ๒ เดือน เราไปติดตามแล้วพบว่ามีสิ่งที่ สําคัญที่สามารถที่จะถอดบทเรียนได้ว่าปัญหาอุปสรรคหรือว่าปัจจัยที่นํามาสู่ความสําเร็จของ การขับเคลื่อนในรูปแบบของการบริหารจัดการให้เกิดผลสัมฤทธิ์โดยยึดพื้นที่เป็นหลักมีเรื่อง อะไรบ้าง สิ่งที่สําคัญก็คือเรื่องของตัวผู้บริหารเอง เรื่องของกระบวนการทํางาน เรื่องของ การศึกษาบริบทของพื้นที่ การกําหนดประเด็นที่สอดคล้องกับพื้นที่ หรือเรื่องของ ผู้ปฏิบัติงาน ทรัพยากร และกลยุทธ์ในการทํางาน ทั้งนี้เราพบว่าผู้บริหารที่จะนําไปสู่ การขับเคลื่อนให้เป็นผลจะต้องมีส่วนร่วมตั้งแต่เริ่มแรกและใส่ใจและสนับสนุน ตลอดจนกํากับ และติดตามอยู่ตลอดเวลา ส่วนเรื่องของการศึกษา การเลือกประเด็นที่จะทํางานนั้นจะต้อง สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่ ไม่ใช่ผู้ใหญ่ลีตีกลองประชุมเอาเรื่องเดียวกันมาใช้กับพื้นที่ ทั้งหมดก็ไม่ได้นะคะ การแก้ปัญหาพื้นที่ การเห็นพ้องต้องกันของคนในพื้นที่ว่าเรื่องนั้นเป็นเรื่องที่สําคัญและมี ความจําเป็นเร่งด่วนที่จะต้องเอาไปใช้ นอกจากนี้กระบวนการทํางานก็มีผล เช่น การสร้าง ความไว้วางใจของผู้คน การมอบอํานาจ การเลือกพื้นที่ที่ชัดเจน การมีข้อมูลพื้นฐานที่สําคัญ ทั้งศักยภาพ ทั้งปัญหา และการให้ข้อมูลนั้นกับประชาชนภาคส่วนต่าง ๆ การแลกเปลี่ยน ข้อมูลกัน การดําเนินการและการวางแผนร่วมกัน ตลอดจนการสนับสนุนทรัพยากร ส่วนผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ต้องมีความเข้าใจและมีคนที่เป็นผู้ประสานงานและทํางานอย่างต่อเนื่อง แล้วที่สําคัญก็คือกระบวนทัศน์ที่จะต้องพร้อมที่จะเดินหน้าปฏิรูปไปด้วยกัน นอกจากนี้เรื่อง ของทรัพยากรจะต้องมีทีมงานที่จะต้องรู้และเข้าใจตลอดจนงบประมาณทั้งที่เป็นตัวเงินและ ไม่เป็นตัวเงิน ส่วนประเด็นที่สําคัญที่สุดก็คือกลยุทธ์ในการทํางาน ซึ่งกรรมาธิการของเรา พบว่าเรื่องของการมีส่วนร่วมมีความสําคัญ ต้องร่วมตั้งแต่เริ่มแรก ต้องมีจิตสํานึกในการที่จะ เข้ามามีส่วนร่วม และมีโครงสร้างในการทํางาน เช่น รูปแบบของคณะกรรมการ คณะทํางาน ที่เชื่อมโยงกันแล้วทุกคนมีบทบาท มีเครือข่ายในการทํางานทั้งข้าราชการ เอกชน ประชาชน ประชาสังคม ภาคส่วนต่าง ๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น หรือกลไกที่เริ่มต้นจาก ชุมชนให้มีช่องทางที่เข้าถึงได้และมีผู้รับผิดชอบหลัก มีการสื่อสารและฐานข้อมูลที่ครบถ้วน รอบด้าน เข้าใจง่าย และทันสมัย เป็นจริง มีกลไกในการทําแผนพัฒนาจังหวัด หลังจากที่เรา ถอดบทเรียนตรงนี้ได้แล้วเราก็มาจัดทําตัวแบบของกรรมาธิการเพื่อที่จะนําเสนอในวันนี้ใหม่ เป็นตัวแบบที่จะนําไปสู่การพัฒนาระบบราชการที่ยึดพื้นที่เป็นหลักโดยประชารัฐ โดยใช้ กลไกในเรื่องของแผนพัฒนาจังหวัดเป็นตัวเชื่อมประสาน นอกจากนี้เป็นเรื่องของ การยกระดับการบริการเพื่อสร้างการบริการที่เป็นเลิศได้ในระดับพื้นที่โดยตัวแบบนี้ดิฉันได้เสนอ ไปตอนแรก แต่หลังจากนั้นเราได้นํามาปรับ เราพบว่าหลังจากที่เกิดความพึงพอใจให้กับ ประชาชน มีธรรมาภิบาลเพราะทุกคนมีส่วนร่วม มีสํานึกรับผิดชอบ การทํางาน มีประสิทธิภาพมากขึ้นจะนําไปสู่สังคมประเทศไทยที่มีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน มีความเป็นธรรม เพราะทุกคนได้เข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่เริ่มแรก สร้างความเข้มแข็งจากภายใน สังคมมีพลัง ลดความเหลื่อมล้ําและเกิดสังคมสันติสุขสถาพร ซึ่งสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐ ที่ต้องการนําแนวคิดไทยแลนด์ ๔.๐ มาใช้ก็คือประเทศไทยมีศักยภาพ ประเทศไทยมีโอกาส ที่จะแข่งขันในเวทีโลก นอกจากนี้เป็นการสร้างพลังทางสังคมให้เกิดขึ้นด้วยกลไกประชารัฐ ที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมร่วมกัน ตั้งแต่หน่วยงานในจังหวัด หน่วยงานตามภารกิจ องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ภาคเอกชน ประชาสังคม ประชาชนและอื่น ๆ ทั้งหมดล้วนเดินหน้าไปด้วยกัน นําไปสู่สังคมที่สันติสุขได้ ซึ่งข้อเสนอจะนําเสนอโดยท่านรองศาสตราจารย์ตระกูล และท่านอภินันท์ ซื่อธานุวงศ์ ค่ะ