ดอกเตอร์อัมพร ชี้ปัญหาแผนกำลังคนรัฐ ดันทบทวนให้สอดคล้องยุทธศาสตร์ชาติ

กราบขอบพระคุณค่ะ กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศที่เคารพ ท่านสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศทุกท่าน ดิฉัน ศาสตราจารย์ ดอกเตอร์อัมพร ธำรงลักษณ์ ที่ปรึกษากรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ขอรายงานถึงแนวคิดที่ใช้ในการศึกษานะคะ โดยทั่วไปก็คือแนวคิดการวางแผนกำลังคน เป็นกระบวนการที่เป็นพลวัตต้องสร้างความสอดคล้องเชิงยุทธศาสตร์ระหว่างทิศทาง การบริหารงานของหน่วยงานกับกลยุทธ์ด้านทุนมนุษย์ขององค์กรเพื่อให้เกิดการจัดการ ความรู้ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ได้ทรัพยากรที่เหมาะสม มีความรู้ ทักษะ และสมรรถนะ ที่จำเป็นสำหรับการปฏิบัติงานสอดคล้องกับเงื่อนเวลา ทั้งนี้จะต้องมีการศึกษาใช้ระเบียบ วิธีการวิเคราะห์สภาพกำลังคนในปัจจุบัน ระบุความต้องการกำลังคนในอนาคต ศึกษา วิเคราะห์ ความต่างระหว่างปัจจุบันกับอนาคตเพี่อกำหนดแนวทางในการจัดการ และนำไปปฏิบัติต่อไป หากเราได้ทำการวางแผนกำลังคนภาครัฐเชิงยุทธศาสตร์แล้วจะทำให้ เกิดประโยชน์หลายประการด้วยกัน อาทิเช่น สามารถเชื่อมโยงเงื่อนไขด้านกำลังคน กับแผนยุทธศาสตร์ของชาติหรือของประเทศโดยตรง เช่นที่เรากำลังมีกรอบยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี มีแผนพัฒนาประเทศฉบับที่ ๑๒ และแนวทางในการพัฒนาประเทศไปสู่ประเทศไทย ๔.๐ นอกจากนี้ยังมีประโยชน์ในการเตรียมกำลังคนทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพเพื่อการเปลี่ยนแปลง ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย ทั้งนี้ในรายละเอียดของการวางแผนกำลังคนภาครัฐ เชิงยุทธศาสตร์นั้นสามารถระบุได้เป็น ๔ กระบวนการย่อย ๆ ๔ กระบวนการด้วยกัน กระบวนการที่ ๑ จะต้องมีการกำหนดทิศทางกลยุทธ์ของหน่วยงาน ซึ่งจะทำให้สามารถ มองเห็นว่าจะไปทิศทางไหนได้บ้าง จากนั้นในขั้นที่ ๒ กระบวนการย่อยจะมีการวิเคราะห์ กำลังคนเชิงอุปสงค์ อุปทาน และความต่าง เพื่อจะได้ไปกำหนดทิศทางและหาแนวทาง ในการพัฒนาและเพื่อจะได้ดำเนินการไปตามแผนการพัฒนากำลังคนต่อไป นอกจากนี้ ในขั้นที่ ๔ ของการวางแผนกำลังคนเชิงยุทธศาสตร์นั้นจะต้องมีการติดตาม ประเมินผล และทบทวนแผนกำลังคน ซึ่งในการศึกษานั้นเราเริ่มจากกระบวนการขั้นที่ ๑ จากการทบทวนแนวโน้มและทิศทาง ทบทวนมาตรการทางกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และทบทวนสถานะกำลังคนที่มีอยู่ในปัจจุบัน จากการศึกษาทบทวนแนวโน้มจากเอกสาร ข้อมูลที่เกี่ยวข้องในประเทศและต่างประเทศทั้งหมดนั้นทำให้เราพบความท้าทายที่เกิดขึ้น ที่จะท้าทายเราในระดับโลกทั้งหมด ๕ ประเด็นที่เห็นได้ชัดเจน เช่น ชีวิตการทำงานในโลก ยุคปัจจุบันและในอนาคตหนีไม่พ้นเรื่องของเทคโนโลยี ชีวิตการทำงานจะเข้าไปสู่ยุคดิจิทัล (Digital) มากขึ้น โดยเฉพาะมีการใช้เทคโนโลยีมาแทนแรงงานคน รวมถึงทิศทางที่จะ พาประเทศไปสู่ประเทศไทย ๔.๐ ด้วย แน่นอนที่เห็นได้อย่างชัดเจนคือการเข้าสู่สังคมสูงวัย ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุสังคมสูงวัยมีขนาดกำลังแรงงานคนลดลง มีการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติ ซึ่งจะเป็นภาระทางการเงิน ทางด้านสุขภาพ และการใช้ชีวิต สำหรับผู้สูงอายุ นอกจากนี้เราจะเห็นข้อจำกัดในการแย่งชิงทรัพยากรทางด้านอาหาร น้ำ ที่ดินทำกิน เหล่านี้จะต้องพิจารณา รวมไปถึงความต้องการของประชาชนต่าง ๆ ที่ภาครัฐเอง จะต้องพิจารณาและนำมาตอบสนองทางการบริการทางด้านสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ไม่นับรวมถึงความกดดันทางด้านเศรษฐกิจที่แม้รัฐบาลจะพยายามกระตุ้น เศรษฐกิจด้วยหลายมาตรการก็ตาม แต่ก็พบว่าเป็นไปไม่ได้ตามเป้าหมายที่ต้องการนัก นอกจากนี้เรายังพบว่าแนวโน้มที่เกิดขึ้นในอนาคตสำหรับประเทศไทยคือกรอบยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี ซึ่งมี ๖ ด้านสำคัญ ทั้งด้านความมั่นคง ด้านความสามารถ การแข่งขันได้ในทาง เศรษฐกิจ ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพคน ด้านการสร้างโอกาสความเสมอภาค และความเท่าเทียม ด้านการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และการปรับ สมดุลและการพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐ จากนั้นเราได้ไปศึกษาถึงแนวโน้ม ของสมรรถนะที่พึงประสงค์ และพบว่ามี ๑๐ ด้านด้วยกันสำหรับบุคลากรภาครัฐที่จะเกิดขึ้น ในอนาคต อาทิเช่น เราควรจะมีบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถในการคิดเชิงระบบโลก มีความสามารถทางสังคมดิจิทัล (Digital) มีความสามารถ มีการวิเคราะห์ข้อมูล เหล่านี้ เป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง จากการทบทวนในขั้นตอนที่ ๑ นั้นทำให้เราสามารถสรุปแนวโน้ม และสมรรถนะที่พึงประสงค์ที่สอดคล้องกับอนาคตได้ดังปรากฏในภาพห้าเหลี่ยม จากนั้น เราได้ไปศึกษาตัวอย่างกฎหมายอีกหลายประการ ตัวอย่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ การวางแผนกำลังคนภาครัฐ อาทิเช่น กฎหมายพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ กฎหมายพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๓๓ ที่เฉพาะเจาะจงสำหรับการวางแผนกำลังคนภาครัฐนั้น เราพบว่ามียุทธศาสตร์และมาตรการดังนี้ เช่นยุทธศาสตร์ที่ ๒ ข้อ ๒.๒ พัฒนาระบบบริหาร จัดการกำลังคนและพัฒนาบุคลากรเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพระบบราชการในแผนยุทธศาสตร์ การพัฒนาระบบราชการไทย พ.ศ. ๒๕๕๖-๒๕๖๑ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการบริหาร และพัฒนากำลังคนภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๕๗-๒๕๖๑ ที่กำหนดให้ส่วนราชการมีการวางแผน อัตรากำลังคนที่เหมาะสมเพียงพอสำหรับการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาล พร้อมรับ ต่อการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตอย่างมีประสิทธิภาพ และจากการที่ได้ไปศึกษา ทบทวนสถานะกำลังคนภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าราชการพลเรือนสามัญในปัจจุบันนี้ เราพบว่ามาตรการต่าง ๆ ได้มีการนำมาบังคับใช้แล้วจากฐานข้อมูลนั้น ในปี ๒๕๕๓-๒๕๕๗ เราจะเห็นได้ว่าจำนวนข้าราชการพลเรือนสามัญนั้นมีเพิ่มขึ้นเป็นจำนวนน้อยกว่า ๑ เปอร์เซ็นต์ หรือจะว่าจริง ๆ แล้วน้อยกว่า ๐.๕๐ เปอร์เซ็นต์ ในระหว่างที่เห็นการเพิ่มขึ้นนั้น ในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นนั้นเราพบว่ามีการเพิ่มของอัตราส่วนของข้าราชการมีความเปลี่ยนแปลง เพิ่มเพียง ๓,๐๐๐ กว่าตำแหน่งเท่านั้นเอง ขณะที่มีการเพิ่มขึ้นอีกของลูกจ้างชั่วคราว พนักงานจ้าง ในจำนวนที่มากพอสมควร ถ้าหากมาดูรายละเอียดในเรื่องของอัตราส่วน ระหว่างเพศแล้ว พบว่าร้อยละ ๖๐ เป็นหญิง ซึ่งสิ่งเหล่านี้มีความสำคัญต่อการวางแผน กำลังคนภาครัฐและงบประมาณในอนาคต เพราะจะมีผลต่อค่าใช้จ่ายด้านต่าง ๆ ของบุคลากรเพศหญิงที่จะตามมา เมื่อทบทวนดูข้อมูลฐานกำลังคนจากที่มีในปัจจุบัน ตั้งแต่ปี ๒๕๕๓-๒๕๕๗ นั้น เราสามารถมองเห็นได้เลยว่าจากกราฟนี้เราจะพบว่ามีบุคลากร ภาครัฐมีจำนวนในอายุที่น้อยกว่า ๓๐ ปีอยู่ประมาณร้อยละ ๔.๓๔ เท่านั้น ในขณะที่เราจะ เห็นได้ว่าสำหรับอายุ ๕๐ ปีขึ้นไปนั้น หรือกล่าวง่าย ๆ อีก ๑๑ ปีข้างหน้าบุคลากรข้าราชการ พลเรือนสามัญของรัฐนั้นจะเกษียณอายุถึง ๓๕.๗๘ เปอร์เซ็นต์ ในระยะอีก ๑๕ ปีข้างหน้า เราจะเห็นว่าแนวโน้มจำนวนข้าราชการพลเรือนสามัญจะเกษียณอายุเกือบ ๕๐ เปอร์เซ็นต์ ที่เห็นเป็นที่น่าตระหนักมากยิ่งขึ้นคือในระยะอีก ๒๑ ปีข้างหน้าแนวโน้มจำนวนข้าราชการ พลเรือนสามัญของรัฐจะเกษียณอายุเกือบถึง ๖๙ เปอร์เซ็นต์ หากดูในแง่ของการศึกษาแล้ว ข้อมูลทำให้เราเห็นได้ว่าในช่วงเวลาที่ผ่านมาเรามีแนวโน้มในการรับปริญญาตรีน้อยลง และต่ำกว่าปริญญาตรีก็น้อยลงตามลำดับ แต่ในระดับปริญญาโทและปริญญาเอกแล้ว เรามีการรับเพิ่มมากขึ้นตามลำดับเช่นกัน ในส่วนของกระบวนการวางแผนกำลังคนเชิงยุทธศาสตร์ในขั้นที่ ๒ นั้น หลังจากที่เราทบทวน ดูแนวโน้มสิ่งที่จะมากระทบต่อการวางแผนกำลังคนภาครัฐที่จะเกิดขึ้น ในกระบวนการขั้นที่ ๒ คือการวิเคราะห์กำลังคน ในการวิเคราะห์กำลังคนนั้นจะต้องมีการวิเคราะห์ทั้งเชิงปริมาณ และเชิงคุณภาพ เราดูอะไรบ้าง เราดูทั้งการวิเคราะห์เชิงอุปสงค์ เราดูทั้งวิเคราะห์อุปทาน เพื่อมาเปรียบเทียบหาความต่าง ในการวิเคราะห์อุปสงค์นั้นนอกเหนือจากที่เราดูแนวโน้ม สถานการณ์โลก จุดมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญในการพัฒนาประเทศตามมาตรา ๒๕๗ ยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี และการดำเนินการปฏิรูปตามมาตรา ๒๕๘ และมาตรา ๒๕๙ แล้ว เรายังได้มีการใช้เทคนิคการคำนวณต่าง ๆ เพื่อใช้ประกอบในการศึกษานี้ ซึ่งเทคนิค ในการศึกษานั้นมีเป็นไปได้ตั้งแต่เทคนิคการใช้ดุลยพินิจของผู้มีประสบการณ์ที่เป็นผู้บริหาร หรือใช้นอมินัลกรุ๊ป (Nominal Group) ในการทำนาย รวมไปถึงเทคนิคในการวิเคราะห์ เชิงวิทยาศาสตร์ กระบวนการวิเคราะห์อย่างเป็นกระบวนการ รวมไปถึงเทคนิคการวิเคราะห์ ขั้นสูงเชิงคณิตศาสตร์ เช่นการวิเคราะห์เทิร์นอะนาไลซิส (Turn Analysis) และลีก เวอร์ชัน อะนาไลซิส (Leak Version Analysis) แต่สิ่งเหล่านี้สามารถนำมาประกอบการศึกษาได้ ในขณะที่การวิเคราะห์เชิงอุปทานนั้นก็ได้มีการศึกษาวิเคราะห์เพื่อหาดูว่ากำลังคนที่มีอยู่ เป็นอย่างไรและแนวโน้มที่จะเกิดขึ้นจะเป็นอย่างไรบ้าง สิ่งเหล่านี้ก็ได้มีการใช้เทคนิคต่าง ๆ ประกอบในการศึกษาหลากหลายด้วยกัน ไม่ว่าจะดูดัชนีการสูญเสียกำลังคนหรือดูดัชนี การคงที่ของกำลังคน มีการวิเคราะห์อัตราคงเหลือ ดัชนีฮาล์ฟไลฟ์ (Half Life) การวิเคราะห์ โครงสร้างอายุของกำลังคน การวิเคราะห์การเลื่อนตำแหน่งหรือการวิเคราะห์การย้าย สับเปลี่ยนกำลังคนเหล่านี้เอาข้อมูลมาประกอบการศึกษา หลังจากนั้นก็มีการนำมาประกอบ ระหว่างวิเคราะห์อุปสงค์และอุปทานเพื่อหาความต่างประกอบการวางแผนกำลังคน จากนั้นเราได้ไปศึกษาหยิบตัวอย่างมาเป็นกรณี เนื่องจากว่าตัวอย่างที่เราศึกษานั้น เป็นหน่วยงานที่ปฏิบัติภารกิจให้บริการประชาชนที่หลากหลาย มีผลกระทบต่อประชาชน โดยตรงทั่วทั้งประเทศในวงกว้างและเป็นหน่วยงานที่ให้บริการแก่ประชาชนในทุกระดับ ที่จะมีผลกระทบต่อการเตรียมบุคลากรของชาติในอนาคต หน่วยงานที่เราได้เลือกมาศึกษานั้น ได้แก่ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และกรมกิจการเด็กและเยาวชน เครื่องมือที่ใช้ ประกอบในการศึกษาเป็น ๒ ชุดด้วยกัน ชุดที่ ๑ เพื่อใช้ในการตั้งประเด็นคำถาม ปรึกษาหารือร่วมกับผู้บริหารกับคณะผู้บริหารของกรมกิจการเด็กและเยาวชน และกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และอีกชุดหนึ่งคือแบบเก็บข้อมูลเป็นแบบประเมิน สมรรถนะตามแบบของสำนักงาน ก.พ. ซึ่งเราเก็บบุคลากรทุกท่านจำนวน ๔,๐๐๐ ชิ้นบวก ๑,๙๐๐ กว่าชิ้น เกือบ ๖,๐๐๐ ชิ้นด้วยกัน จากการศึกษาทำให้พบว่าปัญหากำลังคน ในภาครัฐไทยมี ๓ ประการด้วยกัน

ประการที่ ๑ คือด้านอัตรากำลังของข้าราชการพลเรือนเพิ่มขึ้น ๓,๔๗๕ อัตราเท่านั้น ซึ่งอันนี้เป็นผลมาจากมาตรการต่าง ๆ ทางกฎหมายที่ควบคุม อัตรากำลังข้าราชการ การเพิ่มขึ้นนั้นจะพบว่าเป็นการเพิ่มขึ้นในส่วนของลูกจ้างชั่วคราว พนักงานจ้าง พนักงานราชการรวมกัน และนอกจากนี้เรายังพบว่าอัตรากำลังนั้นยังกระจุกตัว อยู่ที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมากถึงร้อยละ ๘๐ การกระจุกตัวนี้ยังอยู่ที่ภาคบริการ สาธารณะร้อยละ ๗๑

ปัญหาอีกประการหนึ่งที่เราพบเป็นปัญหาที่ ๒ คือปัญหาด้านยุทธศาสตร์ คือพบว่าปัญหาการบริหารงานบุคคลภาครัฐในเชิงยุทธศาสตร์นั้นเป็นไปทั้งเชิงปริมาณ และคุณภาพ เนื่องจากขาดการวางแผนและติดตามการใช้กำลังคนอย่างเป็นระบบ ขาดระบบการติดตามและประเมินผล อาทิเช่น ยังขาดผู้มีศักยภาพที่เหมาะสมในหน่วยงาน ภาครัฐ

ประการที่ ๓ ที่เป็นปัญหาที่เราพบก็คือปัญหาด้านการงบประมาณ มีรายจ่าย งบประมาณด้านบุคลากรสูงในอัตราส่วนเป็นร้อยละ ๒๓ ของงบรายจ่ายทั้งหมด หากเรารวม งบประมาณบุคลากรและค่าใช้จ่ายแฝงที่เกี่ยวข้องกับการบริหารบุคลากรในค่าใช้จ่ายทั่วไปแล้ว จะทำให้งบประมาณที่เกี่ยวกับบุคลากรนั้นสูงถึงร้อยละ ๔๐ ของงบประมาณรายจ่าย ประจำปี

ขอสรุปปัญหาที่เราพบของการวางแผนกำลังคนภาครัฐเชิงยุทธศาสตร์ ดังปรากฏในภาพกระบวนการดังนี้ จากที่เราศึกษามากระบวนการขั้นที่ ๑ กระบวนการ ขั้นที่ ๒ ทำให้ไปเก็บตกให้เห็นถึงกระบวนการการปฏิบัติตามแผนกำลังคนและกระบวนการ ขั้นที่ ๔ การติดตามและประเมินผล การทบทวนแผนกำลังคน กล่าวได้ว่าเรายังขาด การทบทวนแนวโน้ม ทิศทางกำลังคนภาครัฐให้ทันสมัย เรายังต้องมีการพัฒนาบุคลากร ในเรื่องของทักษะความรู้ สมรรถนะที่จำเป็นให้ทันสมัย สอดคล้องกับภารกิจของหน่วยงาน และยุทธศาสตร์ของประเทศ ในเรื่องของการปฏิบัติตามแผนกำลังคนนั้นเรายังต้องมี การเชื่อมโยงแผนการสรรหาและพัฒนาบุคลากรกับยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน และสุดท้าย เราจะต้องมีการทบทวน สรรหา พัฒนาเครื่องมือในการประเมินสมรรถนะบุคลากร ให้ทันสมัยที่สามารถปฏิบัติได้ค่ะ ในลำดับต่อไปดิฉันขออนุญาตท่านประธานให้ท่านศานิตย์ นาคสุขศรี นำเสนอข้อเสนอประกอบการปฏิรูปต่อไปค่ะ กราบขอบพระคุณค่ะ