ชูชัย เสนอเพิ่มอำนาจท้องถิ่นบริหารทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน

ขอบพระคุณท่านประธาน ท่านกรรมาธิการและ เพื่อนสมาชิกที่เคารพทุกท่านครับ อันที่จริงค่อนข้างกระชั้นนะครับ ทั้ง ๆ ที่เป็นเรื่องที่สําคัญ แต่ว่ามีภารกิจของกรรมาธิการที่มาประชุมพร้อมกัน แล้วก็เห็นว่าเรื่องของเมืองพัทยา ทั้ง ๆ ที่เป็นเรื่องที่สําคัญ แต่ว่ามีผู้อภิปรายค่อนข้างจะน้อยนะครับ ผมอยากจะเรียน ขออนุญาตท่านประธานกับท่านกรรมาธิการที่นําเสนอนะครับว่า ผมจะพูดในลักษณะ ที่รวมกันไปนะครับ ในเรื่องของท้องถิ่นทั่วไปแล้วก็อาจจะต้องเกี่ยวพันกับของเมืองพัทยาด้วย โดยเหตุที่ว่าเมื่อวานก็ไม่มีโอกาสเพราะว่าเอกสารเตรียมมาอย่างดีเลยนะครับ ซึ่งหนา เป็นปึกใหญ่เลย แสดงว่ามีการศึกษากันมาอย่างเต็มที่ แต่อย่างไรก็ตามท่านประธานครับ ผมจะยื่นเอกสารเรื่องที่ผมนําเสนอนี้เป็นเอกสารประมาณ ๓ ฉบับ ที่ทางมูลนิธิสาธารณสุข แห่งชาติได้ทําการศึกษามาประมาณ ๓ ปีนะครับ แล้วปีนี้ก็เป็นปีที่ ๔ แล้ว โดยให้รองศาสตราจารย์ ดอกเตอร์กอบกุล รายะนาคร ซึ่งสําหรับ ผมแล้วผมเชื่อว่าท่านเป็นนักกฎหมายที่มีความรอบรู้ในเรื่องของกฎหมายท้องถิ่นดีที่สุด คนหนึ่งของประเทศนี้ ท่านประธานครับ ปัญหาเรื่องกระจายอํานาจนี้แม้ว่ารัฐธรรมนูญ จะเขียนแล้วก็ถูกตั้งคําถามว่ากระจายจริงหรือไม่ หรือว่ากฎหมายเขียนแล้วผู้คนในท้องถิ่น สงสัยว่ากระจายจริงหรือไม่ จะจริงหรือไม่ก็ตามนะครับ แต่ว่าโดยธรรมชาติแล้วการรวมศูนย์ อํานาจจะอยู่ไม่ได้ครับ กระแสของโลกนี่เป็นกระแสของการกระจายอํานาจ การรวมศูนย์ อํานาจจะทําให้เกิดสภาวะต่าง ๆ ที่เราเห็น ส่วนเอกสารที่ผมจะเสนอนี้เดี๋ยวผมจะอภิปราย อีกทีนะครับ ในฐานะที่เป็นแพทย์มันมีคํา ผมขออนุญาตใช้ภาษาอังกฤษ ซึ่งจริง ๆ ก็ไม่ค่อย อยากจะใช้หรอกครับ แต่ว่าบางทีอาจจะทําให้เข้าใจชัดขึ้นนะครับ ในร่างกายของมนุษย์ มันจะมีระบบต่าง ๆ มากมาย มีอวัยวะต่าง ๆ มากมาย เช่นเดียวกับระบบนิเวศ ซึ่งมีตั้งแต่ ทะเล ชายฝั่ง ที่ดิน ปุาไม้ ขุนเขา แต่ระบบร่างกายกับระบบนิเวศ จะเป็นภาษาอังกฤษที่เขา บอกว่า อินเตอร์ดีเพนเดนซ์ (Interdependence) คือต้องเชื่อมโยงและพึ่งพากันนะครับ ไม่มีส่วนใดส่วนหนึ่งที่สําคัญหรือรวมศูนย์ ทําให้เกิดดุลยภาพในร่างกาย ดุลยภาพของระบบ นิเวศ แต่ถ้าไปรวมศูนย์ ร่างกายไม่ได้บอกว่าอวัยวะอันนั้นมีอํานาจสั่งให้หัวใจเต้นช้า ๆ หรือว่า ปอดอย่าทํางานชั่วขณะ นี้ไม่ได้ครับ จะต้องทํางานไปแล้วก็มีความเชื่อมสัมพันธ์กันจึงได้ ดุลยภาพ เรื่องกระจายอํานาจก็เช่นเดียวกันนะครับ ถ้ามีคนเป็นห่วงกังวลว่ารัฐธรรมนูญ ฉบับที่ผ่านประชามติแล้วนี่ไม่กระจายอํานาจจริงหรือไม่อย่างไร ผมไม่ทราบรายละเอียด ตรงนั้นนะครับ แต่ว่ากระแสของการกระจายอํานาจนี่เป็นกระแสทางสากล เป็นกระแส ของโลก ถ้าโลกรวมศูนย์อํานาจเมื่อไรความสงบสุขก็จะเกิดไม่ได้นะครับ มันจะคลี่คลายไป ตามลําดับด้วยการกระจายอํานาจ ท่านประธานครับ เมื่อวานมีข้อเสนอถึงเรื่องการควบรวม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนะครับ เมื่อเช้าผมก็ฟังวิทยุที่ท่านประธานนินนาทได้ให้ สัมภาษณ์ ซึ่งก็ชัดเจนนะครับว่ากรรมาธิการเอาประชาชนท้องถิ่นเป็นศูนย์กลาง แล้วผู้บริหาร อบต. หรืออะไรต่าง ๆ ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางครั้งก็อาจจะไม่สบายใจ เท่าที่ควรนะครับ แต่ว่าผมอยากเรียนตัวเลขเท่าที่ผมพอจะจําได้นะครับ เทศบาลตําบล มีประมาณ ๒,๒๓๒ แห่ง ตัวเลขผมอาจจะคลาดเคลื่อนนะครับ อบต. มีประมาณ ๕,๓๓๕ แห่ง แต่ว่าเมื่อเช้าท่านประธานนินนาทพูดว่า อปท. ทั้งหมดมีประมาณ ๗,๘๕๑ แห่งนะครับ ก็สรุปว่าถ้าเทศบาลตําบลบวกกับ อบต. รวมกันแล้ว อปท. กว่า ๙๑ เปอร์เซ็นต์เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กนะครับ ซึ่งเมื่อใช้การบริหาร บุคลากรแล้วนี่จะเหลืองบพัฒนาประมาณ ๒,๐๐๐,๐๐๐ ถึง ๓,๐๐๐,๐๐๐ บาทต่อปี แทบทําอะไรไม่ได้เลยนะครับ เพราะฉะนั้นข้อเสนอทิศทางของการควบรวมแล้วไม่ได้ยุบที่ทํา การใด ๆ ประชาชนยังไปติดต่อบริการอะไรต่าง ๆ ได้ จะทําให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพ มากขึ้น แล้วเมื่อวานผมได้ยินว่ามีการอภิปรายว่าเมื่อมีการควบรวมแล้วจะมีการเพิ่มภารกิจ และเพิ่มอํานาจหน้าที่ เรื่องนี้สําคัญครับ โดยเฉพาะการอภิปรายของท่านอดีต รองนายกรัฐมนตรี ท่านชิดชัย วรรณสถิตย์ ท่านขอให้มีอํานาจหน้าที่ในเรื่องของแหล่งน้ํากับ ปุาไม้ ท่านประธานครับ วันนี้ผมขอเสนออีก ๓ เรื่องนะครับ ที่เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั่วไป รวมทั้งพัทยา พัทยาอาจจะมีความสําคัญในบางเรื่องนะครับ อีก ๓ เรื่องก็คือ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ตรงนี้พัทยามีความสําคัญสูงครับ ว่าไปแล้วนี่ไม่ใช่เฉพาะ พัทยาหรอกครับ ๒๔ จังหวัด พื้นที่ ๒๔ จังหวัดที่กินพรมแดนรอบอ่าวไทยรวมทั้งอันดามัน ระยะประมาณ ๒,๘๕๑ กิโลเมตร จะกระทบกระเทือนกับเรื่องทรัพยากรชายฝั่งและทะเล ทั้งสิ้น

อีกประเด็นหนึ่งก็คือเรื่องที่ดิน เรื่องที่ดินเป็นเรื่องที่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีบทบาทอํานาจหน้าที่ก็ไม่ชัดเจนนะครับ แล้วก็เรื่องแร่ ทรัพยากรแร่ โดยสรุป ผมก็เสนอทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ๕ เรื่องนะครับที่จะต้องทําให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมามีบทบาทอํานาจหน้าที่ที่ชัดเจนในการที่จะร่วมกับท้องถิ่นที่จะทําหน้าที่ การมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่นั้น ๆ คือทรัพยากรปุาไม้ซึ่งมีกรมปุาไม้ กรมอุทยาน ดูแลอยู่ ทรัพยากรที่ดินก็มีกรมที่ดินแล้วก็ ส.ป.ก. ทรัพยากรทางทะเลก็มีกรมประมง ทรัพยากรแร่ก็มีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ทรัพยากรน้ํามีกรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ํา และกรมพัฒนาที่ดิน ปัญหาที่ผ่านมาในอดีตครับท่านประธานคือการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมรวมศูนย์ พอรวมศูนย์ปั๊บมันก็ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ อันนี้เกิดความเหลื่อมล้ําในสังคมมาก ถ้าไปดูรายละเอียด ในแต่ละจุดแต่ละเรื่องแล้วเราจะได้ยินเสมอว่ามีความขัดแย้งระหว่างรัฐกับราษฎรในเรื่อง การจัดการปุาไม้ ที่ดิน แร่ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง และมีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ นะครับ สาเหตุผมจะยกตัวอย่างบางส่วนนะครับ สาเหตุได้ไปกําหนดเขตพื้นที่ปุาสงวน แห่งชาติและเขตปุาอนุรักษ์ทับที่ดินทํากินของชุมชน ผมเข้าใจว่าท่านประธานอยู่ในพื้นที่ จะทราบเรื่องเหล่านี้ได้ดี สาเหตุเพราะการอนุญาตให้บุคคลหรือหน่วยงานของรัฐ ใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ ร่วมกัน หรือในพื้นที่ปุาสงวนแห่งชาติในลักษณะที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ หรือการใช้ประโยชน์ของชุมชน สาเหตุที่เราได้ยินมาเป็นข่าวเมื่อ ๒-๓ เดือนที่แล้วคือการออก ประทานบัตรการทําเหมืองแร่ที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของชุมชนในพื้นที่ ที่ตั้งประทานบัตร เรื่องนี้ต้องชื่นชมรัฐบาลชุดนี้ที่มีความกล้าที่ให้มีการยุติการทําเหมืองแร่ ซึ่งเป็นครั้งแรก เพราะเห็นแก่สุขภาพและสิ่งแวดล้อมของบ้านเมืองนะครับ ท่านประธานครับ ขออนุญาตต่อเวลานะครับ เพราะเป็นเรื่องใหญ่มากแล้วก็เป็นเรื่องที่มีความสําคัญสูงมาก ประเด็นสําคัญก็คือไม่มีกฎหมายที่รองรับกติกาการอนุรักษ์ การบํารุงรักษา และการจัดการ ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไปดู รายละเอียดจริง ๆ จากการศึกษาของรองศาสตราจารย์ ดอกเตอร์กอบกุลนี่เขียนไว้ชัดเจน ครับว่าเจตนารมณ์คล้าย ๆ อย่างนั้นนะครับ แต่ว่ากฎหมายต่าง ๆ ที่ออกมาไม่ได้กําหนด ขอบเขตอํานาจหน้าที่ของ อปท. ไว้อย่างชัดเจน ทําให้มีอุปสรรคปัญหาในการที่เราจะร่วม บริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกับชุมชนในท้องถิ่น เวลาพูดเรื่อง การกระจายอํานาจนี่ผมต้องพูดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกับชุมชนท้องถิ่นนะครับ ถ้ามอบอํานาจไปส่วนใดส่วนหนึ่งตรงนั้นจะเป็นปัญหา ท่านประธานครับ ปัญหารวมศูนย์ที่เกิดขึ้น ผมจะยกตัวอย่างนะครับ มี พ.ร.บ. กําหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในมาตรา ๑๖ บัญญัติให้ เทศบาลเมืองพัทยา และ อบต. มีอํานาจหน้าที่ในการจัดการการบํารุงรักษา การใช้ ประโยชน์ปุาไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และมีพระราชบัญญัติ สภาตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ บัญญัติให้ อบต. มีอํานาจ คุ้มครองดูแลบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่กฎหมายเหล่านี้ยังไม่ได้ กําหนดขอบเขตอํานาจหน้าที่ของ อปท. ไว้อย่างชัดเจน นี่คือปัญหาใหญ่มากเลยครับ และเมื่อสักครู่ที่ผมอ่านว่า ทรัพยากรแต่ละชนิด ใครรับผิดชอบครับ ผู้รับผิดชอบคือกรม ที่ส่วนกลางครับ แล้วมีปัญหามากมาย เดี๋ยวผมจะยกตัวอย่างปัญหาการจัดการทรัพยากร ชายฝั่งทะเลนะครับ อันนี้มีกฎหมายอะไรบ้างที่เกี่ยวข้อง กฎหมายหลักที่เกี่ยวข้องนะครับ พ.ร.บ. ปุาไม้ พ.ศ. ๒๔๘๔ พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ พ.ร.บ. ปุาสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ปุา ๒๕๓๕ ประมวลกฎหมายที่ดิน ๒๔๙๗ พ.ร.บ. แร่ ๒๕๑๑ และ พ.ร.บ. การประมง ๒๕๕๘ ล้วนให้อํานาจกับส่วนกลางและ ส่วนภูมิภาคในการตัดสินใจในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม มิได้มีบทบัญญัติใด ที่กล่าวถึงการมีส่วนร่วมของชุมชนและอํานาจหน้าที่ของ อปท. คราวนี้เรามีโอกาสทํา ประมวล เรามีโอกาสวางระบบใหม่ เรามีโอกาสปฏิรูป เรื่องนี้ผมคิดว่ามีความสําคัญที่จะต้อง มอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนในท้องถิ่นดูแลรับผิดชอบครับ ประเด็นสําคัญ ก็คือว่าเราจะทําอย่างไรที่จะกําหนดขอบเขตอํานาจหน้าที่ของ อปท. ความสัมพันธ์ระหว่าง อปท. กับหน่วยงานราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค เดี๋ยวผมจะยกตัวอย่างนะครับว่า ส่วนกลางยังมีความหมายอยู่ไม่ได้ละทิ้งเพิกเฉยนะครับ แต่ว่าจะจัดสมดุลอย่างไรระหว่าง ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและ อปท. และชุมชนท้องถิ่น เราจะทําอย่างไรให้ อปท. มีหน้าที่ต้องจัดให้มีวิธีการต่าง ๆ ให้ชุมชนและประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในกระบวนการ การตัดสินใจอย่างแท้จริง อันนี้ต้องออกแบบนะครับ รัฐธรรมนูญฉบับที่ไม่ผ่าน สปช. เขียนไว้ ชัดเจนนะครับ ให้ท้องถิ่นสนับสนุนสมัชชาพลเมืองในระดับพื้นที่ ผมก็เสนอตรงนี้เลยนะครับ ว่าเสนอให้จัดเวทีสาธารณะหรือเรียกว่าสมัชชาพลเมือง คําว่า สมัชชา มาจากภาษาของ ยูเอ็น (UN) สหประชาชาติ และถ้าจะเขียนก็กลัวว่าจะเกิดการตีรวน จะเกิดการเล่นการเมือง อะไรต่าง ๆ ซึ่งเป็นสิ่งที่สังคมไทยคงเบื่อหน่ายมามาก เราสามารถเขียนว่าสนับสนุนให้มี สมัชชาพลเมืองเพื่อการพัฒนาและปฏิรูปพื้นที่อย่างสร้างสรรค์ ในรัฐธรรมนูญเขียนใน ลักษณะอย่างนั้นครับ แต่ว่าคงไม่ตรงกับที่ผมพูดเสียทีเดียว เพราะฉะนั้นก็เป็นเรื่องที่คง จะต้องให้ อปท. ร่วมกับชุมชนท้องถิ่นมีอํานาจออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อรองรับกติกา การจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ชุมชนตกลงยอมรับร่วมกัน อันนี้คือข้อเสนอต่อทรัพยากร ที่ต่อจากท่านรองนายกชิดชัยที่ท่านเสนอแหล่งน้ํา ปุาไม้ ผมเสนอเรื่องทรัพยากรทางทะเล และชายฝั่ง เสนอเรื่องเหมืองแร่ แล้วก็เสนออีกเรื่องหนึ่ง เรื่องที่ดิน ก็สรุปว่ามีประเด็นทั้ง ๕ เรื่องด้วยกัน ผมจะลองยกตัวอย่างที่จะใกล้เคียงกับพัทยามากที่สุดนะครับ