ธวัชชัย เทอดเผ่าไทย หารือปัญหาความล่าช้าและขาดความต่อเนื่องในการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในด้านการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร งบประมาณ และกฎหมาย พร้อมเรียกร้องให้มีการปฏิรูปกระบวนการอย่างเป็นระบบและสอดคล้องกับเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ เพื่อส่งเสริมประสิทธิภาพการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง
กราบเรียนท่านประธาน สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และท่านสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ผม นายธวัชชัย เทอดเผ่าไทย สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ลำดับที่ ๗๑ ขออนุญาตเรียนชี้แจงสรุปความเปึนมา กรอบการพิจารณา ปัญหา แล้วก็สาระสำคัญของ รายงานประเด็นการปฏิรูป เรื่อง แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น เพื่อให้การกระจายอำนาจนั้นได้เปึนไปอย่างมีประสิทธิภาพ แล้วก็ประสิทธิผล สามารถดำเนินการได้เปึนไปตามเจตนารมณ์ที่ได้ตั้งไว้ ดังนี้
สำหรับความเปึนมาของการปรับปรุงแก้ไข แล้วก็กรอบแนวคิดของ การกระจายอำนาจนั้น การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เริ่มมีความชัดเจน ยิ่งขึ้นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๔ ที่กำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ซึ่งกฎหมายดังกล่าวนั้น ได้กำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง การจัดสรรสัดส่วน ภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีเปัาหมายให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีรายได้คิดเปึนสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ ๓๕
ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ หมวด ๕ แนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา ๗๘ ก็ได้กำหนดว่า รัฐต้องดำเนินการตามนโยบายด้านการบริหาร ราชการแผ่นดิน โดยกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งพาตนเองและ ตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีส่วนร่วมในการดำเนินงานตามแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงเท่าเทียมกันทั่วประเทศ นอกจากนี้ ในหมวด ๑๔ ตั้งแต่มาตรา ๒๘๑ ถึงมาตรา ๒๙๐ รวม ๑๐ มาตรา ได้กำหนดไว้ด้วย สรุปว่ารัฐจะต้องให้ความเปึนอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการปกครอง ตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น รวมทั้งส่งเสริมให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นนั้นเปึ้นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะและมีส่วนร่วมในการ ตัดสินใจในการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ นอกจากนี้การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้อง ทำเท่าที่จำเปึน โดยมีหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขที่ชัดเจน สอดคล้องเหมาะสมกับรูปแบบ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการกำกับดูแลให้มีมาตรฐานกลางเพื่อเปึ้นแนวทางให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฏิบัติได้เอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสม ความแตกต่าง ในระดับของการพัฒนาประสิทธิภาพในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในแต่ละรูปแบบโดยไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจ การดำเนินงานตาม ความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งจัดให้มีกลไกตรวจสอบการดำเนินงาน โดยประชาชนเปึนหลัก เพื่อให้เปึนไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ จึงได้มีการออกพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย เปึ้นประธาน มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง การจัดสรรส่วนภาษีอากร ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคำนึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเปึนสำคัญ และตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัตินี้ได้กำหนดให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น โดยมีรายละเอียดคือ แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ดำเนินการดังนี้
๑. ให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดําเนินการอยู่ ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในกำหนดเวลาคือ
ภารกิจที่เปึนการดำเนินงานซ้ำซ้อนระหว่างรัฐและองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นหรือภารกิจที่รัฐให้บริการในเขต้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ดำเนินการให้เสร็จ สิ้นภายใน ๔ ป้
ภารกิจที่รัฐจัดให้บริการในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกระทบถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายใน ๔ ป้
ภารกิจที่เปึนการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้น ภายใน ๔ ป้
๒. กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะของรัฐและ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ตามอำนาจ และหน้าที่ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้ให้ชัดเจน โดยให้เปึนไปตามความพร้อมขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง ซึ่งต้องพิจารณาจากรายได้และบุคลากรขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นนั้น จำนวนประชากร ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ตลอดจนคุณภาพในการ ให้บริการที่ประชาชนจะได้รับ แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินระยะเวลา ๑๐ ป้ พ.ศ. ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๕๓
๓. กำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์ให้รัฐทำหน้าที่ประสานความร่วมมือและ ช่วยเหลือการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ
๔. กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุนและรายได้อื่นให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเหมาะสม โดยตั้งแต่ป้ ๒๕๕๐ เปึ้นต้นไป ให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้คิดเปึ้นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๕ และมีจุดหมายเพิ่มไปถึงไม่น้อยกว่าร้อยละ ๓๕ โดยการจัดสรรสัดส่วนที่เปึ้นธรรมและ คำนึงถึงรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นด้วย
ส่วนแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น้อย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญดังนี้
๑. กำหนดรายละเอียดของอำนาจหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบจะต้องดำเนินการ
๒. กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการในการจัดสรรส่วนภาษีและอากรให้ เพียงพอแก่การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดเปึนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐในการให้บริการสาธารณะเปึนส่วนร่วมด้วย
๓. รายละเอียดเกี่ยวกับการเสนอให้แก้ไขหรือจัดให้มีกฎหมายที่จำเปึนเพื่อ ดำเนินการตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
๔. จัดระบบการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนด นโยบายและมาตรการการกระจายบุคคลจากราชการส่วนกลางและภูมิภาคไปสู่ท้องถิ่น
แนวทางการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ได้แก่
การถ่ายโอนภารกิจและการจัดแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง
การกระจายอำนาจการเงิน การคลัง และงบประมาณให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น
การปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารจัดการด้านการเงิน การคลังขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น
การถ่ายโอนบุคลากรและพัฒนาการบริหารทรัพยากรบุคคลท้องถิ่น
การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ภาคประชาสังคม และการตรวจสอบ ติดตามประเมินผล
การปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การปรับปรุงกฎหมายและระเบียบให้สอดคล้องกับการถ่ายโอนภารกิจ
กลไกกำกับการถ่ายโอนภารกิจและการดำเนินการให้เปึนไปตามแผน การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการ
การสร้างระบบประกันคุณภาพบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ดำเนินการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ ใช้ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๔๙ และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ ใช้ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๔๕ ถึง ๒๕๔๙ รวมทั้ง การจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ และแผนปฏิบัติการ กำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ ใช้ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๕๑ ถึง ๒๕๕๓ และขอขยายเวลาใช้มาจนถึงปัจจุบันจนกว่าจะมีแผนการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ โดยปรากฏผลการดำเนินงานตามแผน ฉบับที่ ๑ และฉบับที่ ๒ ดังนี้
การถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ไปสู่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น จำนวน ๒๖๒ ภารกิจ จากจำนวน ๓๕๙ ภารกิจ รวม ๖ ด้าน คือ โครงสร้าง พื้นฐาน การส่งเสริมคุณภาพชีวิต การจัดระเบียบชุมชน สังคมและการรักษาความสงบ เรียบร้อย การวางแผนการส่งเสริมการลงทุน พาณิชย์กรรมและการท่องเที่ยว การบริหาร จัดการและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม การศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีและ ภูมิปัญญาท้องถิ่น (ตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ จำนวน ๑๘๖ ภารกิจ แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอน การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ จำนวน ๗๖ ภารกิจ) ซึ่งรวมกันแล้วเปึนภารกิจที่ถ่ายโอน ๒๖๒ ภารกิจ
มีการถ่ายโอนงบประมาณไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้นทุกป้ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๓ จนถึงปัจจุบัน โดยใน พ.ศ. ๒๕๔๓ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ จำนวน ๙๙,๙๓๖ ล้านบาท คิดเปึ้นร้อยละ ๑๓.๓๓ จนถึงปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๕๙ องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีรายได้ จำนวน ๖๕๗,๐๐๐ ล้านบาท คิดเปึ้นเงินร้อยละ ๒๘.๑๖ ยังไม่ถึง เปัาหมายร้อยละ ๓๕
การถ่ายโอนบุคลากรมาสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งหมด ๑๐,๓๖๑ คน แบ่งออกเปึนข้าราชการ ๖,๒๔๖ คน ลูกจ้างประจำและลูกจ้างชั่วคราว ๔,๑๑๕ คน ทั้งนี้รายละเอียดก็ปรากฏตามตารางบนจอภาพและเอกสารที่ได้รายงานแจกจ่าย ให้ทุกท่านแล้วนะครับ
สรุปภาพรวมของการกระจายอำนาจที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่าไม่ประสบผลสำเร็จ ตามเปัาหมายที่วางไว้ เมื่อพิจารณาจากกรอบระยะเวลาที่กฎหมายและแผนการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนด กล่าวคือ
ประการแรก พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๐ กำหนดการถ่ายโอนภารกิจให้บริการ สาธารณะที่รัฐดำเนินการอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นภายในระยะเวลาไม่เกิน ๑๐ ป้ (พ.ศ. ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๕๓) ซึ่งบัดนี้ระยะเวลา ได้เลยที่กฎหมายกำหนดมาแล้ว แต่การถ่ายโอนภารกิจยังดำเนินการไม่แล้วเสร็จ
ประการที่ ๒ แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้กำหนดวิสัยทัศน์การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นไว้ว่าในช่วง ๔ ป้แรก (พ.ศ. ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๔๗) เปึนช่วงเวลาของการสร้างความพร้อมในการร้องรับการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร งบประมาณและการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง สิ้นสุดระยะเวลาการถ่ายโอนในป้ที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๕๓) มีการปรับบทบาทของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในภารกิจถ่ายโอน รวมทั้งปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง หลังจากป้ที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๕๔) เปึนต้นไป ประชาชนจะมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะ ได้อย่างทั่วถึงแล้วก็เปึนธรรม
แต่ในข้อเท็จจริงปัจจุบันการถ่ายโอนภารกิจก็ยังไม่สามารถดำเนินการ ได้เสร็จสิ้น แม้ระยะเวลาจะได้ล่วงเลยมาแล้วประมาณ ๖ ป้ก็ตาม จากผลการดำเนินงาน ดังกล่าวคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น เห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ยังมีปัญหาอยู่ รวมทั้งเห็นความจําเปึ้นที่จะต้องมีการปฏิรูปแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เปึนไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดผลในทางปฏิบัติ อย่างแท้จริง จึงได้จัดทำรายงานแผนปฏิรูปฉบับนี้ขึ้น
กรอบการพิจารณา คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่นได้ดำเนินการพิจารณากระบวนการปฏิรูปแผนและขั้นตอน การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีหลักเกณฑ์การพิจารณาดังนี้
ศึกษาพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒
ศึกษาแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ (พ.ศ. ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๔๙) และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ (พ.ศ. ๒๕๔๕ ถึง ๒๕๔๙)
ศึกษาแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๕๑ ถึง ๒๕๕๓)
ศึกษาจากรายงานผลการพิจารณาศึกษาระบบการบริหารงาน ระบบบริหาร งบประมาณ ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และระบบจัดการขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นของคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ
ศึกษาจากรายงานผลการพิจารณาศึกษา การถ่ายโอนภารกิจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ศึกษาเฉพาะกรณีภารกิจตามแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ และฉบับที่ ๒ ที่ยังไม่ได้ถ่ายโอนของ คณะอนุกรรมาธิการด้านภารกิจถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คณะกรรมาธิการ การปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ
รับฟังข้อมูลและผลการดำเนินงานของสำนักงานคณะกรรมการการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี
รับฟังข้อมูลและผลการดำเนินงานของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย
น้ำข้อมูลที่ได้รับจากการศึกษาและรับฟังข้อมูลทั้งหมดนั้นมาประมวล วิเคราะห์ เพื่อมากำหนดวิธีการในการปฏิรูปเกี่ยวกับแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ปัญหาการกระจายอำนาจที่ผ่านมา ตลอดระยะเวลาเริ่มตั้งแต่มีแผนการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๔๔ และแผนปฏิบัติการกำหนด ขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๔๕ เปึนต้น มาจนถึงปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๕๙ รวม ๑๕ ป้ พบว่ายังคงมีปัญหาในการดำเนินงานดังนี้
๑. การดําเนินนโยบายการกระจายอํานาจขาดความจริงจัง สาเหตุจาก การเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อยครั้ง และรัฐบาลแต่ละยุคแต่ละสมัยไม่ได้ขับเคลื่อนการกระจาย อำนาจตามแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ไม่มีการสร้างหลักประกัน ความต่อเนื่องของการดำเนินนโยบายการกระจายอำนาจ
๒. การจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ การจัดทำแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นขาดความต่อเนื่อง จนส่งผลให้การกระจายอำนาจทางด้านภารกิจ งบประมาณ และบุคคลไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นขาดความต่อเนื่องไปด้วย เนื่องจากในแผน การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๑ กำหนดวิสัยทัศน์การกระจาย อำนาจภายใน ๑๐ ป้ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๔ ถึง ๒๕๕๓ และเมื่อแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ และแผนปฏิบัติ การกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ สิ้นสุดลง ในป้ พ.ศ. ๒๕๕๓ ก็มีการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ ต่อเนื่อง แต่ไม่สามารถดำเนินการต่อได้ เนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลง ทางการเมืองบ่อยครั้ง นโยบายการกระจายอํานาจของรัฐบาลแต่ละรัฐบาลบางครั้งขาดความ ชัดเจน ปัจจุบันคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีมติ ให้ใช้แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ และแผนปฏิบัติ การกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๑ ถึง ๒๕๕๓ ไปพลางก่อน
อันที่ ๓ ก็คือกระบวนการถ่ายโอนมีลักษณะบนลงล่างให้ความสำคัญแก่ ส่วนราชการโดยไม่คำนึงถึงความพร้อม และความสมัครใจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามแผนปฏิบัติการได้กำหนดแนวทางการถ่ายโอน โดยให้ส่วนราชการและองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนและขั้นตอนการถ่ายโอน รับโอน ซึ่งในทางปฏิบัติส่วนราชการที่ ถ่ายโอนภารกิจมีการจัดทำบัญชีมอบหมายภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสภาพจำยอมรับการถ่ายโอน ส่วนราชการไม่ได้พิจารณา ถึงแผนรองรับการถ่ายโอนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขาดการจัดทำและสอบถามถึง ความพร้อมและความสมัครใจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละประเภทที่ได้รับ การถ่ายโอน ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทมีความสามารถในการ จัดเก็บรายได้ไม่เท่ากัน ตลอดจนมีบุคลากรที่มีทักษะความรู้ความสามารถในทางเทคนิคที่ แตกต่างกัน และแผนการถ่ายโอนดำเนินการเปึนแบบเดียวกันทั้งประเทศ โดยไม่ได้พิจารณา รายละเอียดถึงความเหมาะสมของภารกิจและศักยภาพของแต่ละองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ส่วนราชการที่ถ่ายโอนไม่ได้มีการติดตามประเมินผลการถ่ายโอน ภารกิจ ขาดการจัดทำระบบข้อมูลการถ่ายโอนและไม่ได้ดำเนินการในการเปึ้นผู้สนับสนุน การเปึนพี่เลี้ยง การให้คำปรึกษา แนะนำให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจน ในกระบวนการถ่ายโอนกำหนดให้ส่วนราชการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นโดยตรง ทำให้ผู้กำกับดูแลคือผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอไม่รับทราบผล การถ่ายโอนดังกล่าว
อันที่ ๔ การถ่ายโอนดำเนินการไม่สมบูรณ์ครบถ้วน ส่วนราชการที่ถ่ายโอน มุ่งเน้นเฉพาะการถ่ายโอนภารกิจตามที่กำหนดไว้ในแผนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยไม่คำนึงถึงการถ่ายโอนงบประมาณและบุคลากรรวมทั้ง การแก้ไขระเบียบ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับภารกิจถ่ายโอน ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่รับการถ่ายโอนไม่สามารถดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้กระบวนการ ถ่ายโอนขาดสภาพบังคับในการให้ส่วนราชการดำเนินการให้เปึนไปตามแผนปฏิบัติการ กำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
๕. การถ่ายโอนภารกิจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เปึนไปตาม แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และไม่สามารถถ่ายโอนภารกิจคืนแก่ส่วนราชการเดิมได้ เนื่องจากในปัจจุบันมีการถ่ายโอน ภารกิจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วจำนวน ๒๖๒ ภารกิจ คิดเปึนร้อยละ ๗๕ ของ ภารกิจที่ต้องถ่ายโอนทั้งหมด จำนวน ๓๕๙ ภารกิจ เนื่องจากองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งมีความพร้อมในการรับโอนภารกิจไม่เท่ากัน และภารกิจที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการถ่ายโอนส่วนมากเปึนภารกิจเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน สะพาน แหล่งน้ำ ซึ่งจะต้องบำรุงดูแลรักษาสภาพและซ่อมแซมเปึนภาระ ด้านงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะว่ามีสภาพเก่าชำรุดเสียหาย ทำให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดกลางและขนาดเล็กไม่สามารถรับผิดชอบภารกิจดังกล่าว ต่อจากส่วนราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และต้องการโอนภารกิจกลับคืนส่วนราชการเดิม แต่ไม่สามารถถ่ายโอนคืนกลับได้ เนื่องจากขัดกับหลักการของแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอน การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำหนดให้ภารกิจที่ถ่ายโอนคืนกลับ ให้แก่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล หากเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลยังไม่พร้อม ที่จะรับการถ่ายโอนภารกิจให้ส่วนราชการถ่ายโอนให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดรับไป ดำเนินการแทนก่อน และเมื่อเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลมีความพร้อมและ ประสงค์รับการถ่ายโอนภารกิจเมื่อใดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดถ่ายโอนภารกิจนั้นให้แก่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลเจ้าของพื้นที่รับไปดำเนินการได้ทันที ซึ่งในข้อเท็จจริง องค์การบริหารส่วนจังหวัดก็ไม่สามารถช่วยเหลือเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลได้ อย่างทั่วถึง
๖. องค์กรขับเคลื่อนนโยบายการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นขาดประสิทธิภาพและขาดเอกภาพในการดำเนินการ เพราะปัจจุบันคณะกรรมการ การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เปึนหน่วยงานที่กำหนดนโยบายในการ กระจายอำนาจ โดยมีการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เปึ้นเครื่องมือและมีสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารแผน โดยการประสานส่วนราชการต่าง ๆ ให้มี การถ่ายโอนภารกิจึงบประมาณและบุคลากรไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่การติดตาม ประเมินผลการกระจายอำนาจขาดประสิทธิภาพ ไม่สามารถขับเคลื่อนแผนการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้บรรลุผลสำเร็จตามเปัาหมาย เนื่องจากสำนักงาน คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเน้นบทบาทในการทำ หน้าที่ฝ์ายเลขานุการในการประชุมของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ขาดการประสานงานกับส่วนราชการและไม่สามารถบังคับให้ ส่วนราชการปฏิบัติตามแผนได้ ขาดแรงผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง และขาดกลไกการบริหารแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับ จังหวัด ตลอดจนสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น กับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นขาดการประสานงานและมีการทำงาน ที่ซ้ำซ้อนในบางภารกิจที่ส่งผลให้ขาดเอกภาพในการดำเนินงาน
สาระสําคัญของการปฏิรูป สําหรับสาระสําคัญของการปฏิรูปนั้นทาง คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นก็เห็นว่า เพื่อให้ การปฏิรูปแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเปึนไป อย่างมีประสิทธิภาพ แล้วก็เกิดผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริงจําเปึ้นที่จะต้องดําเนินการใน ๔ ประเด็นคือ
ประเด็นแรก การสร้างหลักประกันความต่อเนื่องของการดำเนินนโยบาย การกระจายอํานาจโดยมีแนวทางดังนี้
ทําให้การกระจายอํานาจนั้นเปึนวาระแห่งชาติที่รัฐบาลทุกรัฐบาลจะต้อง ดําเนินการโดยกําหนดให้การกระจายอํานาจนั้นเปึนยุทธศาสตร์ชาติและอยู่ในแผน บริหารราชการแผ่นดินระยะ ๔ ป้
จัดทำพิมพ์เขียวบลูปรินต์ (Blueprint) หรือขั้นตอนโรดแมป (Road map) ของแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระบุภารกิจ ระยะเวลา และเปัาหมายที่ชัดเจน เพื่อให้ทุกส่วนราชการและทุกหน่วยงานใช้ขับเคลื่อนให้เปึ้นไปในทาง เดียวกันภายใน ๕ ป้ โดยดำเนินการคือ
๑. เร่งรัดการพิจารณาทบทวน ติดตามประเมินผลภารกิจที่ได้ถ่ายโอนไปแล้ว และพิจารณาการถ่ายโอนภารกิจเพิ่มเติม เพื่อให้การถ่ายโอนภารกิจนั้นมีความเหมาะสมและ สมบูรณ์ เพื่อให้แล้วเสร็จภายในแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓
๒. การกำหนดหลักเกณฑ์และจัดสรรรายได้ให้สอดคล้องกับต้นทุน หน้าที่ และภารกิจที่ชัดเจน
๓. พัฒนากระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการดำเนินงานร่วมกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
๔. การปรับปรุงกลไกการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจให้มีประสิทธิภาพ
๕. การผลักดันนโยบายการกระจายอำนาจทางการคลังที่เปึนรูปธรรม เพื่อปรับปรุงโครงสร้างรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เพิ่มมากขึ้น และสามารถ พึ่งพาตนเองได้มากขึ้น จากปัจจุบันที่มีสัดส่วนรายได้ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองประมาณ ร้อยละ ๑๐ ภาษีจัดสรร ภาษีแบ่งรวมกันประมาณร้อยละ ๕๐ และเงินอุดหนุนประมาณ ร้อยละ ๔๐ ให้เปลี่ยนเปึ้นสัดส่วนภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองประมาณร้อยละ ๒๕ ภาษีจัดสรร ภาษีแบ่งรวมกันประมาณร้อยละ ๖๐ และเงินอุดหนุนประมาณร้อยละ ๑๕ ซึ่งจะทำให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งพาเงินรายได้ของท้องถิ่นมากขึ้น ลดเงินอุดหนุนลง และมี เปั้าหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีรายได้ตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด
๖. การพัฒนาประสิทธิภาพในการบริการสาธารณะขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเพื่อความเข้มแข็งอย่างยั่งยืน ซึ่งจะต้องมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่องและ สอดคล้องกับกระแสโลกาภิวัตน์
ประเด็นที่ ๒ ปรับแนวคิดการกระจายอำนาจโดยคำนึงถึงความพร้อมของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเปึนหลัก ปรับแนวคิดการกระจายอำนาจและการถ่ายโอนภารกิจ ให้ส่วนราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำแผนและขั้นตอนการถ่ายและรับโอน ต้องอยู่บนพื้นฐานของความพร้อมดังนี้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะที่เปึนผู้รับการถ่ายโอนภารกิจ ต้องประเมินศักยภาพและจัดให้มีการกำหนดแผนรับการถ่ายโอนของตนเองเพื่อทราบความ พร้อมในการปฏิบัติภารกิจ แล้วยื่นเสนอต่อส่วนราชการเจ้าของภารกิจ ทั้งนี้ต้องอยู่ภายใต้กรอบระยะเวลาที่กำหนดไว้ในแผนปฏิบัติการการกระจายอำนาจ เมื่อให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเมินความพร้อมของตนเองจะต้องสร้างแรงจูงใจด้วย เช่น การได้รับงบประมาณเปึนเงินอุดหนุนเพิ่ม เพื่อให้เปึนการกระตุ้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้มีความประสงค์จะขอรับการถ่ายโอนภารกิจโดยไม่รู้สึกว่าเปึนภาระต่อองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ในขณะเดียวกันก็ควรมีมาตรการกดดันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่ประสงค์ จะรับการถ่ายโอนภารกิจ เช่น การไม่เพิ่มงบประมาณและการส่งเสริมให้ภาคประชาชน ตรวจสอบ พิจารณาเปรียบเทียบผลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่รับการ ถ่ายโอนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่รับการถ่ายโอนเพื่อให้เห็นความแตกต่าง ทั้งนี้การถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเน้นหลัก ๓ ประการ อย่างจริงจัง ได้แก่ หลักความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือหลักประกันสิทธิ ประกันประสิทธิภาพในการให้บริการสาธารณะ หลักความรับผิดชอบในการตอบสนองต่อ ความต้องการของประชาชน และหลักการบริการสาธารณะได้โดยง่ายสำหรับประชาชน
ส่วนราชการเจ้าของภารกิจนั้นในฐานะที่เปึ้นผู้ถ่ายโอนภารกิจก็จะต้องเตรียม ความพร้อมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย เช่น การจัดการความรู้ด้วยการจัดทำคู่มือ ที่เปรียบเสมือนแผนที่บอกเส้นทางการทำงานที่มีจุดเริ่มต้นและสิ้นสุดของกระบวนงาน มีความกระชับ แสดงให้เห็นกระบวนงานและขั้นตอนของงานที่เข้าใจง่าย ผู้ปฏิบัติสามารถ ทำงานได้ถูกต้องตามมาตรฐานของกระบวนงานทุกขั้นตอนอย่างมีประสิทธิภาพไม่ผิดพลาด รวมทั้งต้องสรรหาบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ มีความสามารถในงานที่จะถ่ายโอนไป ทำหน้าที่พี่เลี้ยงให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดูแลสนับสนุนจนกว่าองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติภารกิจที่ถ่ายโอนได้อย่างมีประสิทธิภาพ การจัดการด้านภารกิจ เครื่องมืออุปกรณ์ก็จะต้องเตรียมให้ครบถ้วนมีสภาพสมบูรณ์พร้อมใช้งานแล้วจึงถ่ายโอน เพื่อจะได้ไม่เปึนภาระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งส่งเสริมการเรียนรู้ร่วมกันของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดการกระตุ้นวิธีคิด การเลียนแบบ และการนำไปขยายผล ในการรับการถ่ายโอนภารกิจ
ประเด็นที่ ๓ ให้มีการทบทวนประเมินผลภารกิจที่ถ่ายโอนไปแล้ว เพื่อพัฒนา การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีประสิทธิภาพ
ในการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ จะต้องมีการทบทวนและประเมินผลภารกิจที่ได้ถ่ายโอนไปแล้ว จำนวน ๒๖๒ ภารกิจ เนื่องจากบางภารกิจที่ถ่ายโอนแล้วยังคงมีปัญหาในทางปฏิบัติ มีถ่ายโอนไม่ครบทุกขั้นตอนกระบวนงาน เช่น การบริหารจัดการสถานีขนส่ง องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการได้เฉพาะภายในสถานีขนส่ง แต่ไม่สามารถอนุญาตให้ สัมปทานขนส่งภายในเขตจังหวัดได้ และไม่สามารถบังคับให้รถเข้ามาจอดในสถานีขนส่ง ได้เช่นกัน หรือถ่ายโอนไปแล้วเปึนภาระด้านงบประมาณในการบำรุงรักษาซ่อมแซม เช่น ถนน แหล่งน้ำ ดังนั้นจึงเห็นควรกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน เช่น กรณีถ่ายโอนไม่ครบ ทุกขั้นตอนของกระบวนการหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมที่จะดำเนินการให้ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดให้ส่วนราชการ ถ่ายโอนเพิ่มเติม ส่วนกรณีถ่ายโอนภารกิจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณมาบำรุงรักษา คณะกรรมการการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรดำเนินการตามมาตรา ๑๒ (๓) ปรับปรุงสัดส่วน ภาษีอากรและรายได้ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แล้วก็ (๗) เสนอแนะ มาตรการด้านการเงินการคลัง ภาษีอากร งบประมาณและการรักษาวินัยทางการเงินการคลัง ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ (๑๐) ก็คือการเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในการจัดสรร งบประมาณเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ (๑๑) พิจารณาหลักเกณฑ์ การจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามความจำเปึน
สำหรับภารกิจที่ยังไม่ถ่ายโอนจำนวน ๙๖ ภารกิจ และภารกิจที่จะ ถ่ายโอนใหม่จะต้องพิจารณาขนาดของภารกิจที่จะถ่ายโอนให้สอดคล้องกับประเภทของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก องค์การบริหารส่วนตำบลและเทศบาลตำบล รับการถ่ายโอนการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน ที่จำเปึนต่อชีวิต ส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาลตำบล รับการถ่ายโอน การบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานที่จำเปึนต่อชีวิต และให้ถ่ายโอนภารกิจ ขนาดใหญ่ให้แก่เทศบาลเมือง เทศบาลนคร และองค์การบริหารส่วนจังหวัดดำเนินการ
ประเด็นที่ ๔ การปรับปรุงกลไกและบทบาทเกี่ยวกับการกระจายอํานาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากการดำเนินงานที่ผ่านมายังไม่เปึ้นไปตาม ข้อกำหนดในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งในเรื่องภารกิจที่จะต้องถ่ายโอน และระยะเวลา การถ่ายโอนภารกิจมีสาเหตุมาจากกลไกและบทบาทของการกระจายอำนาจและการถ่ายโอน ภารกิจที่ยังไม่เหมาะสม สมควรที่จะได้รับการปรับปรุงดังนี้
กลไกในการขับเคลื่อนคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยหลักการแล้วคณะกรรมการจะมีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบาย ทิศทางและเปัาหมาย การดำเนินงานรวมถึงความรับผิดชอบในผลของการดำเนินงาน ในขณะที่เลขานุการคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำหน้าที่ประสานติดตามเพื่อให้การดำเนินงานเปึ้นไปตามนโยบาย ทิศทาง แล้วก็เปัาหมาย ตามที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนด หรือมีมติ เรื่องการกระจายอำนาจและถ่ายโอนภารกิจ บทบาทกลไกการขับเคลื่อนที่สำคัญจึงอยู่ที่ เลขานุการคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บทบาทของ เลขานุการคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ควรจะมี ก็คือต้องเปึนบุคคลที่ช่วยเหลือคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ และระเบียบข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดแผน แล้วก็ขั้นตอนการกระจายอำนาจ กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมาย การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นและกฎระเบียบของกระทรวงมหาดไทย หรือกฎหมาย หรือกฎระ์เบียบอื่นที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเปึนตัวกลาง ที่สามารถประสานซึ่งเปึนที่ยอมรับของผู้ที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจและการถ่ายโอน ภารกิจทุกระดับทั้งในระดับนโยบายคือ นายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรี ที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย และระดับปฏิบัติคือส่วนราชการ ต้องเปึ้นผู้ที่มีส่วนสำคัญ ในการผลักดันและกำกับดูแลนโยบายแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เปึนไปตามแผน ทั้งเรื่องของภารกิจและระยะเวลาการกระจายอำนาจและการถ่ายโอนภารกิจ คุณสมบัติของเลขานุการคณะกรรมการกระจายอำนาจนั้นควรจะมีคือเปึนผู้ที่มีความรู้ มีความเข้าใจเกี่ยวกับบริบทและวัฒนธรรมของท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความรู้ความเข้าใจในการบริหารจัดการ บริการสาธารณะในส่วนที่เกี่ยวกับการกระจาย อำนาจ แล้วก็ถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น หลักความสามารถ หลักความรับผิดชอบ หลักประสิทธิภาพในการดำเนินงาน หลักผลประโยชน์ของท้องถิ่น และหลักการติดตามประเมินผล จะต้องมีความรู้ทางด้านกฎหมาย กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสามารถให้คำแนะนำที่เปึนประโยชน์ที่ถูกต้อง หรือทักท้วง การปฏิบัติที่อาจนําไปสู่การกระทําผิด หรือเกิดความเสียหาย นับตั้งแต่มีการใช้บังคับ แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการกำหนด ขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ผ่านมา ๒ ฉบับ การทำหน้าที่ ของฝ์ายเลขานุการคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีข้อจำกัดและปัญหาอุปสรรคในการทำหน้าที่ในการขับเคลื่อน และผลักดันให้การถ่ายโอน ภารกิจบรรลุเปัาหมายที่วางไว้ตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากโครงสร้างอัตรากำลังขององค์กรมีไม่เพียงพอ ที่จะรองรับการทำหน้าที่ในระดับภูมิภาคได้ ดังนั้นเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงมีแนวทาง การแก้ไขปัญหา ๒ แนวทางคือ
แนวทางที่ ๑ ปรับปรุงโครงสร้างอัตรากำลังและบทบาทของสำนักงาน คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสามารถรองรับ การขับเคลื่อนการกระจายอำนาจและการถ่ายโอนภารกิจให้บรรลุเปัาหมายที่ว่างไว้ใน แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ซึ่งแนวทางดังกล่าวเปึนการปรับรื้อในเชิงโครงสร้างทั้งระบบจะต้องอาศัยระยะเวลา ดำเนินการ และงบประมาณเปึนจำนวนมาก
แนวทางที่ ๒ ใช้กลไกที่มีอยู่ในปัจจุบันโดยให้อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครอง ท้องถิ่นเปึนกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น เนื่องจากมีความพร้อมและศักยภาพในการดำเนินงานขับเคลื่อนการกระจาย อํานาจโดยเปึนหน่วยที่จะนํานโยบายการกระจายอํานาจไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งคณะกรรมาธิการ เห็นว่าแนวทางที่จะมีความเปึนไปได้และสามารถดำเนินการได้อย่างเปึ้นรูปธรรมก็คือ แนวทางที่ ๒ เนื่องจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นนั้นมีหน้าที่หลักในการส่งเสริม สนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำหน้าที่จัดบริการสาธารณะซึ่งการถ่ายโอนภารกิจ ก็เปึนหนึ่งในหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำหน้าที่จัดบริการสาธารณะแก่ ประชาชน โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นสามารถประสานงานกับส่วนราชการ ที่ถ่ายโอนให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างมี ประสิทธิภาพ โดยใช้กลไกของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัดซึ่งมีท้องถิ่นจังหวัดเปึ้นเลขานุการ และมีอัตรากำลังของ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัดสามารถช่วยเหลือในการปฏิบัติงานเพื่อ ขับเคลื่อนการกระจายอำนาจได้อย่างเปึนระบบ ตลอดจนสามารถเตรียมความพร้อมให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแก้ไขปัญหาอุปสรรคในการดำเนินงานในระดับพื้นที่ ทั้งนี้ ให้โอนสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรวมถึง บทบาทหน้าที่และบุคลากรมาสังกัดกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเพื่อบูรณาการ การทำงานร่วมกันในการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ นอกจากนี้ข้อเสนอตามแนวทางที่ ๒ นั้น จะสร้างประสิทธิภาพในการขับเคลื่อนนโยบายกระจายอํานาจได้อย่างเปึนรูปธรรม ภายในระยะเวลาที่กําหนดทําให้เกิดเอกภาพในการทํางานเปึนหนึ่งเดียวทั้งในส่วนกลางก็คือ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงาน คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเลขานุการ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และส่วนภูมิภาคก็คือ คณะอนุกรรมการการกระจายอำนาจระดับจังหวัดซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเปึนประธานและ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ประมาณ ๗,๘๕๓ แห่งนะครับ อีกทั้งยังสอดคล้องกับ ข้อเสนอในเรื่องของการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้เสนอแนวทาง การยุบรวบโครงสร้างและกลไกการบริหารงานด้านการปกครองท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบัน มีหลายองค์กร ได้แก่ คณะกรรมการ ก.ถ. คณะกรรมการกลางก็คือ ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต. ให้อยู่ภายใต้ ก.ถ. เดียว โดยมีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเปึนองค์กรขับเคลื่อนและ ประสานการดำเนินงาน ปัญหาก็คืออาจมีคำถามว่าการให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ซึ่งเปึนหน่วยงานในสังกัดกระทรวงมหาดไทยเข้ามาเปึ้นกลไกขับเคลื่อนจะสามารถ ดำเนินการได้อย่างเปึ้นอิสระหรือไม่เพียงใดนั้น เห็นว่ากรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เพียงปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเลขานุการและสำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการ การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เปึนไปตาม นโยบายของคณะกรรมการซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเปึนประธาน และตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว ไม่ต่างจากสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเปึนหน่วยราชการบริหารส่วนกลางเช่นกัน กลไกสนับสนุนการกระจายอำนาจก็คือ ในระดับกรมนั้น ส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจควรมีหน้าที่เตรียมการถ่ายโอนภารกิจ การฝ๊กอบรมการจัดทําคู่มือการปฏิบัติงาน ติดตามประเมินผลการถ่ายโอนและจัดทำ ฐานข้อมูลการถ่ายโอน ตลอดจนให้คำปรึกษาแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับ การถ่ายโอนภารกิจ ในระดับจังหวัดควรมีคณะกรรมการการกระจายอำนาจระดับจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเปึนประธาน ท้องถิ่นจังหวัดเปึ้นเลขา ทำหน้าที่บริหารการถ่ายโอน ภารกิจ บุคลากร งบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนให้คำปรึกษาแก้ไข ปัญหาการกระจายอำนาจในระดับจังหวัด กลไกการตรวจสอบซึ่งเปึนการติดตามประเมินผล การทำงานที่กระทำโดยภาครัฐและส่วนราชการยังไม่เพียงพอ ควรปรับปรุงให้ภาคเอกชน และภาคประชาชนในฐานะผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่ได้มีส่วนร่วมในการติดตามประเมินผลด้วย หรือได้รับรู้ผลของการติดตามประเมินผลเพื่อจะได้นำไปสู่การพัฒนาศักยภาพขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้การก่อหนี้ระยะยาวข้ององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นควรเป่ดโอกาสให้ภาคเอกชนและภาคประชาชนในพื้นที่ได้รับรู้ข้อมูลข่าวสาร และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เพราะอาจกระทบต่องบประมาณที่จะใช้ในการจัดบริการ สาธารณะหรือรองรับภารกิจถ่ายโอน
บทบาทของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นนั้นควรปรับปรุงบทบาทจากการตั้งรับในทางกฎหมายเปึนการแสดงบทบาท เชิงรุกในการบริหาร โดยการผลักดันให้นโยบายการกระจายอำนาจนั้นเปึนวาระสำคัญ ของรัฐบาล และมีมาตรการที่เปึนการบังคับให้ต้องปฏิบัติอย่างจริงจังต่อเนื่อง เพื่อให้ภารกิจ ถ่ายโอนนั้นมีผลสําเร็จอย่างมีประสิทธิภาพในระยะเวลาที่กําหนด
ทั้งนี้ใน ๔ ประเด็นที่เสนอข้างต้นนั้น เปึนการเสนอแนะเกี่ยวกับ การกำหนดขั้นตอนการถ่ายโอน รับการถ่ายโอน กลไกการขับเคลื่อน กลไกการตรวจสอบ บทบาทของคณะกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสอดคล้องกับมาตรา ๒๕๐ ของร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... ลงวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๙ แต่จำเปึนต้องปรับปรุง พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และระูเบียบข้อบังคับที่เกี่ยวข้อง โดยผู้รับผิดชอบต่อไป ตลอดจน ควรเร่งรัดให้มีการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว
คณะอนุกรรมาธิการด้านการบริหารงานบุคคล การกำกับดูแล ตรวจสอบ และการมีส่วนร่วมของประชาชน ยินดีที่จะรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะของท่าน สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ หากข้อคิดเห็นใดที่มีประโยชน์จะทำให้รายงาน ฉบับนี้มีความสมบูรณ์ครบถ้วนยิ่งขึ้นแล้ว คณะอนุกรรมาธิการก็ยินดีน้อมรับไปดำเนินการ ต่อไป หากที่ประชุมสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศเห็นชอบแล้วก็จะได้จัดส่งให้ คณะรัฐมนตรีพิจารณาและส่งเรื่องดังกล่าวให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องรับไปพิจารณา ดำเนินการต่อไป ขอบพระคุณครับ