ชูชัย เสนอแบ่งงบชัดสองประเภท ตั้งงบลดความเหลื่อมล้ำพื้นที่

กราบเรียนท่านประธานที่เคารพ เพื่อนสมาชิกแล้วก็ คณะกรรมาธิการ กระผม นายแพทย์ชูชัย ศุภวงศ์ สมาชิกหมายเลข ๔๐ นะครับ ก่อนอื่น ต้องขอขอบคุณท่านรองประธานวลัยรัตน์ แล้วก็เพื่อนสมาชิก สปท. คํานูณ สิทธิสมาน นะครับ ที่ทําให้ผมได้มีโอกาสลุกขึ้นอภิปรายในวันนี้ หาไม่แล้วถ้าเราอภิปรายเฉพาะช่วงที่ผ่านมา ก็ไม่มีเวลาได้ศึกษานะครับ แล้วก็ต้องขอบคุณท่านกรรมาธิการที่เอกสารทําการศึกษา มีความเพียงพอในการที่จะให้ความเห็นต่อในช่วงเวลาที่ผ่านมาเพื่อนําไปศึกษา ผมเข้าใจว่าคณะกรรมาธิการชุดนี้ได้นําเอกสารของ สปช. มาพิจารณาร่วมด้วยแล้วนะครับ รวมทั้งผมเชื่อว่าข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดของอดีตนายกรัฐมนตรี ท่านอานันท์ ปันยารชุน ที่เคยเสนอการปฏิรูประบบงบประมาณเมื่อ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๔ ในหนังสือว่าด้วยข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอํานาจเล่มนี้ครับ ผมก็เชื่อว่าคณะกรรมาธิการ ชุดนี้ได้หยิบมาพิจารณาด้วยเช่นกัน ท่านประธานครับ คณะกรรมาธิการได้เสนอปัญหา อุปสรรคการเงินการคลังภาครัฐ ๕ ประการ แล้วก็เสนอแนวทางปฏิรูปอีก ๕ แนวทางนะครับ ผมเองเช่นเดียวกับท่านสมาชิกดอกเตอร์กอบศักดิ์ เราไม่มีเวลามากนะครับ ก็คงเสนอ ประเด็นเดียว แล้วก็เห็นด้วยอย่างยิ่งที่ท่านสมาชิกดอกเตอร์กอบศักดิ์แล้วก็ได้เสนอกลไก ที่เป็นอิสระในการวิเคราะห์งบประมาณ รวมทั้งข้อสังเกตของท่านสมาชิก ท่านคํานูณ สิทธิสมาน ที่ได้อภิปรายเมื่อเช้านี้นะครับ ประเด็นที่ผมจะเสนอประเด็นเดียวก็คือเรื่องการปฏิรูป กระบวนการงบประมาณซึ่งเป็นการจัดสรรงบประมาณเชิงพื้นที่ที่ในเอกสารของ คณะกรรมาธิการชุดนี้บอกว่า เป็นการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญแตกต่างจากระบบเดิม ผมขอเน้น ประโยคนี้นะครับว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญ คืออย่างมีนัยสําคัญจากระบบเดิม ระบบเดิมเป็นอย่างไรเดี๋ยวจะพูดอีกทีนะครับ

ท่านประธานครับ ในอดีตที่ผ่านมาในฐานะที่เป็นข้าราชการประจํามาจน เกษียณนะครับ ผมจดจํางบประมาณในลักษณะที่อาจจะเรียกว่าเป็นกิมมิก (Gimmick) ก็คือมีเคล็ดลับมีอะไรที่ทําให้เราจดจําได้นะครับ มีอยู่ ๒ ช่วงเท่านั้นที่งบไปสู่พื้นที่ ไปสู่ คนยากคนจน แต่ที่พูดเช่นนี้ไม่ได้หมายความว่าช่วงอื่นไม่ได้เกิดนะครับ แต่ว่าเป็นเรื่องที่ จดจําได้ อาจจะเป็นที่ภาษาฝรั่งบอกว่าเป็นกิมมิก (Gimmick) เป็นเคล็ดลับหรือ อะไรต่าง ๆ ที่ทําให้จดจําได้ ท่านประธานก็คงทราบดีนะครับ ในยุคสมัยท่านอาจารย์ หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช เราเรียกว่า งบเงินผัน นะครับ ส่งตรงไปที่ตําบล แล้วงบสงเคราะห์ผู้มีรายได้น้อยส่งตรงไปที่โรงพยาบาลอําเภอ ส่งตรงไปที่สถานีอนามัย ตําบล ในช่วงเวลาดังกล่าวนี่การพัฒนาของบริการสุขภาพในพื้นที่เติบโตขึ้นอย่างมากนะครับ ท่านประธานยงยุทธคงทราบความข้อนี้ดี

ต่อมาอีกยุคสมัยหนึ่งที่พอจดจําได้ก็คือ ยุคสมัย ฯพณฯ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ที่เราเรียกว่า งบพื้นที่ยากจน นะครับ ซึ่งตอนนั้นตรงกับช่วงสมัยแผน ๕ กับแผน ๖ ถ้าผมจําไม่ผิดนะครับ ท่านอยู่เกือบประมาณ ๘ ปี แล้วทิศทางนโยบายรัฐบาล ของท่านสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติมีบทบาทที่สําคัญมากครับ รวมทั้งสํานักงบประมาณ งบประมาณส่งตรงไปที่ พื้นที่ที่เรียกว่าพื้นที่ยากจนทุกปีชัดเจน มีตัวชี้วัดที่เรียกว่า จปฐ. ความจําเป็นพื้นฐาน ตัวชี้วัด ที่เรียกว่าคุณภาพชีวิต ในพื้นที่ยากจนจะเห็นการเปลี่ยนแปลงวัดได้อย่างเป็นรูปธรรม โดยเฉพาะที่ผมรู้สึกได้คือโรงพยาบาลอําเภอ ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นโรงพยาบาลชุมชน มีการพัฒนาอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งโรงพยาบาลชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ยากจน อันนี้เป็น อานิสงส์ของ ๒ ยุค ๒ สมัยที่ผมจดจําได้นะครับ

ประเด็นคําถามมีอยู่ว่า ในยุคนี้สมัยนี้เราอยากจะให้สังคมผู้คนจดจําอย่างไร ที่เราบอกว่าแตกต่างอย่างมีนัยสําคัญ แตกต่างอย่างสําคัญ อันที่จริงคราวที่แล้ว ท่านรองประธานวลัยรัตน์ท่านพูดสั้น ๆ กระชับนะครับ แล้วก็เข้าใจได้ง่ายว่าเดิมทีแต่ละกรม ก็ตั้งงบประมาณกัน ผมก็เคยอยู่ในกรมนะครับ เคยอยู่ทั้งในพื้นที่และอยู่ในกรม กรมต่าง ๆ ก็ตั้งงบประมาณโดยที่ไม่ค่อยได้สนใจพื้นที่ อันนี้คือความเป็นจริง แล้วแต่ละกรม ก็ไม่ได้เชื่อมประสานกัน เสร็จแล้วก็มารวมเป็นแผนงบประมาณ ท่านก็บอกว่าต่อไปก็เปลี่ยนนะครับว่าจะต้องทําแผนก่อนแล้วกรมต่าง ๆ จึงมาดูว่าตัวเอง จะต้องจัดการกับงบประมาณนั้นอย่างไร ซึ่งอันนี้ก็ทําให้เห็นภาพว่าเกิดสิ่งที่เรียกว่า บูรณาการ แต่ประเด็นสําคัญก็คือว่ามีเครื่องมือใดที่จะทําให้เกิดสิ่งเหล่านี้อย่างแท้จริงนะครับ ผมไปดู ร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... ดูเอกสารที่ทางกรรมาธิการจัดทําให้ ดูในแผนภูมิที่ ๑ เรื่องการจัดทําแผนและคําของบประมาณเชิงพื้นที่ แผนภูมิที่ ๒ ว่าด้วย การจัดสรรงบประมาณเชิงพื้นที่ เห็นอย่างนี้แล้วก็ชื่นใจครับ แต่ว่าผมมีข้อเสนอที่ให้เกิด ความมั่นใจว่าสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นจริงนะครับ ไม่อยากเห็นหลักการอยู่ที่นางฟูาครับ ผมขอเสนอว่า ในร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... มีทางใดหรือไม่ มีมาตราใดหรือไม่ที่จะ เขียนระบุลงไปดังที่ผมจะเสนอใน ๕ ประเด็นด้วยกันครับท่านประธาน อันที่จริง ประสบการณ์ในการร่างรัฐธรรมนูญ ๒ ฉบับ มาตราต่าง ๆ ประชาชนหรือสังคมไม่มี ความมั่นใจว่าจะเกิดขึ้นจริง กฎหมายลูกจะออกตามนั้นจริง เราทํา ๒ ประการครับ

ประการที่ ๑ เราเพิ่มเติมบอกว่าในมาตรานั้นจะต้องมีสาระที่สําคัญอย่างน้อย กี่เรื่องใส่ลงไปเลยนะครับ รวมทั้งเราเขียนในบันทึกเจตนารมณ์แต่ละมาตราว่าหมายความว่า อย่างไร เพราะฉะนั้นเวลาไปออกกฎหมายลูกนี่จะหลีกเลี่ยงอันนี้ไม่ได้ แต่ว่าสิ่งที่ผมจะเสนอ ก็ด้วยความรู้สึกเช่นนั้นนะครับ ๕ ประเด็นนี้คือ

ประเด็นที่ ๑ ผมขอเสนออย่างนี้ครับว่าให้แยกประเภทหมวดงบประมาณ ออกเป็นงบประมาณที่มีกรมเป็นฐาน เป็นงบประมาณจังหวัดหรือพื้นที่เป็นฐานให้แยกออก จากกันชัดเจนนะครับ ท่านกรรมาธิการบอกว่าอาจจะเขียนแล้ว อาจจะแยกแล้วนะครับ

ประเด็นที่ ๒ ว่าหมวดงบประมาณจังหวัดที่มีพื้นที่เป็นฐานนั้นขอเรียกว่า งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา ท่านประธานครับ เมื่อสักครู่ผมพูดถึงงบเงินผัน ผมพูดถึงงบพื้นที่ ยากจนในสาระการปฏิรูปผมขอเรียกว่า งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา อันที่จริงไม่ใช่ผมเป็นคน เรียกหรอกครับ เดี๋ยวผมจะบอกว่ามีที่มาที่ไปอย่างไร

ประเด็นที่ ๓ กําหนดวงเงินงบประมาณระดับจังหวัดเชิงพื้นที่ไม่น้อยกว่า ร้อยละ ๕ ของงบประมาณทั้งหมด นั่นก็หมายความว่างบประมาณทั้งหมดขณะนี้จะเกือบ ๓ ล้านล้านบาทแล้วนะครับ อาจจะ ๒.๗ ล้านล้านบาท ถ้าจําตัวเลขไม่ผิด งบประมาณ ไม่น้อยกว่า ๕ เปอร์เซ็นต์ ถ้าตัวเลขกลม ๆ ก็ประมาณ ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท หรือ ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ถึง ๑๕๐,๐๐๐ ล้านบาท งบนี้ไม่เกี่ยวกับงบจังหวัดบูรณาการ ไม่เกี่ยวกับงบผู้ว่าซีอีโอ (CEO) ไม่เกี่ยวกับงบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เป็นงบเพื่อลด ความเหลื่อมล้ํา ในปีถัดไปเราอาจจะเขียนในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจะเพิ่ม จากไม่เกินร้อยละ ๕ อาจจะเป็นร้อยละเท่าไร หรือพรรคการเมืองที่มาเห็นความสําคัญตรงนี้ อาจจะเพิ่มขึ้นอันนั้นก็สุดแล้วแต่

ประเด็นที่ ๔ ในการจัดสรรงบประมาณเชิงพื้นที่ต้องมีเกณฑ์จัดสรรที่คํานึงถึง สาระสําคัญอย่างน้อย ๔ มิติด้วยกัน ท่านประธานครับ ถ้าไม่เขียนตรงนี้มันก็จะจัดสรร อย่างประสบการณ์ที่ผมเห็นนะครับ แม้ว่ามาจากจังหวัดก็ตามก็ไม่ได้ต่างจากเดิมอย่างสําคัญ หรืออย่างมีนัยสําคัญ ๔ มิติที่ว่านี้ ๑. จํานวนประชากรในจังหวัด จังหวัดไหนมีประชากร เยอะก็ต้องได้เยอะนะครับ ไม่ได้หมายความว่าจังหวัดไหนเลือกพรรคนี้แล้วหัวหน้าพรรคนั้น ก็บอกว่าจะพิจารณาเป็นพิเศษ มิติที่ ๒ รายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือนต่อปี จังหวัดที่มีรายได้น้อย จะต้องได้รับการจัดสรรมากครับ มิติที่ ๓ คือสัดส่วนคนจนในจังหวัด ท่านประธานครับ ขออนุญาตนะครับว่าช่วงเวลา ๒ อาทิตย์ที่ผ่านมาใช้เวลาเพื่อเสนอสิ่งที่ผมคิดว่า มีความสําคัญยิ่งในฐานะผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่นะครับ มิติที่ ๓ คือสัดส่วนคนจนในจังหวัด สัดส่วนคนจนมากจะได้รับงบมากตามที่รามอน แมกไซไซ กล่าวไว้นะครับว่า คนที่เกิดมา มีน้อยควรให้เขามาก ๆ มิติที่ ๔ คือดัชนีความก้าวหน้าของคนของยูเอ็นดีพี (UNDP) อันนี้เป็นหลักสากลนะครับ ซึ่งมี ๘ องค์ประกอบด้วยกัน ผมคงไม่ลงรายละเอียด ผมเชื่อว่ากรรมาธิการท่านทราบ เรื่องราวเหล่านี้ดี ทั้ง ๔ มิตินี้ ผมใช้คําว่าไม่น้อยกว่า ๔ มิติ ต่อไปท่านอาจจะเขียนเพิ่มได้ แล้วให้น้ําหนักร้อยละ ๒๕ นะครับ น้ําหนักใน ๔ ส่วนเท่ากัน ถ้าถามว่าแล้วจะเกิดได้อย่างไร ก็คือข้อเสนอข้อที่ ๕ นะครับ ให้มีโครงสร้างระดับจังหวัดหรือพื้นที่รองรับแผนงบประมาณ เพื่อลดความเหลื่อมล้ํา อยู่ในเอกสารฉบับนี้ครับ เอกสารข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอํานาจ ชุดคณะกรรมการปฏิรูปประเทศของอดีตนายกรัฐมนตรีอานันท์ ปันยารชุน ท่านทําอยู่ ๘ เดือนครับ และท่านทําเรื่องเดียว แล้วอยู่ในภาคผนวกในเรื่องการจัดสรรงบประมาณด้วย นะครับ มีความอันหนึ่งที่เขียนโครงสร้างรองรับว่า ยกร่างพระราชกฤษฎีกาตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน รวมถึงการจัดตั้งและยกร่างระเบียบกองทุน เพื่อลดความเหลื่อมล้ําระดับจังหวัด เพื่อเตรียมรองรับการโอนเงินงบประมาณ เพื่อลด ความเหลื่อมล้ําลงสู่ระดับจังหวัด และเพื่อรองรับการเบิกจ่ายงบประมาณจากจังหวัดลงสู่ การทํางานในพื้นที่ต่าง ๆ โดยสนับสนุนให้องค์กรชุมชน องค์กรภาคประชาชนสามารถเป็น หน่วยให้บริการและหน่วยรับงบประมาณได้โดยตรง หัวใจตรงนี้นะครับถ้าไม่มีโครงสร้าง ในการรองรับ แม้ว่าจะเขียนลงไปตามที่ผมเสนอนะครับ ถ้าท่านจะกรุณาเห็นความสําคัญ ก็ไม่เกิดนะครับท่านประธาน ที่บอกว่าเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสําคัญหรือเปลี่ยนแปลง อย่างสําคัญ ผมจะพูดถึงตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมนะครับ ผู้ที่ติดตามอยู่ทางบ้านก็อาจจะได้เห็น ภาพมากขึ้น กระบวนการจัดทํางบประมาณจากพื้นที่ตําบล อําเภอ จังหวัดไปยัง สํานักงบประมาณถ้าคํานึงถึงเกณฑ์อย่าง ๔ มิติดังกล่าวข้างต้นนะครับ ผมอยากจะเรียน อย่างนี้ครับว่า งบประมาณเพียงร้อยละ ๕ หรือเอาตัวเลขกลม ๆ ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท จังหวัด ๗๗ จังหวัด จังหวัดที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณมากที่สุดคือจังหวัดแม่ฮ่องสอน ครับท่านประธาน เพราะจนที่สุดนะครับ ได้รับงบประมาณประมาณ ๓,๗๖๔ ล้านบาท จังหวัดที่ได้น้อยที่สุดท่านประธานทราบไหมครับ จังหวัดภูเก็ตครับ รวยอยู่แล้วนะครับ ก็ได้ ๕๖๑ ล้านบาทต่อจังหวัดนะครับ ทีนี้ถ้าเทียบต่อหัว งบประมาณลดความเหลื่อมล้ํา ต่อหัว เมื่อสักครู่เทียบจังหวัดนะครับ ตอนนี้เทียบต่อหัว คนจังหวัดแม่ฮ่องสอนจะได้รับมาก ที่สุดนะครับ ได้ ๑๔,๗๗๕ บาทต่อคนต่อปี คนที่ได้น้อยที่สุดคือคนกรุงเทพมหานครนะครับ ได้ ๔๗๒ บาทต่อคนต่อปี อันนี้คืองบเพื่อลดความเหลื่อมล้ํานะครับ งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา เป็นการปฏิรูประบบงบประมาณลงสู่พื้นที่โดยตรงมากขึ้น ถือเป็นการกระจายอํานาจจาก ส่วนกลางเป็นการเพิ่มอํานาจของประชาชน เป็นการจัดสรรงบประมาณผกผันกับการพัฒนา ที่ใดพัฒนาน้อยที่นั่นได้มากนะครับ ที่ไหนมีผู้คนที่เกิดมาได้น้อยก็จะต้องได้รับมาก เป็นการยกระดับคุณภาพชีวิต ลดช่องว่างทางเศรษฐกิจและสังคม เป็นการปฏิรูป กระบวนการงบประมาณให้ทุกฝุายเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ตั้งแต่เริ่มต้นกําหนด เปูาหมายการพัฒนาร่วมกันไปจนถึงการติดตามตรวจสอบการใช้งบประมาณ ท่านประธาน เป็นผู้แทนในจังหวัดมานานนะครับ ถ้าเกิดเวทีในการทําแผนงบประมาณระดับตําบล ที่เรียกว่าเป็นไปเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา แล้วทําทั่วทุกพื้นที่ของประเทศ สิ่งที่เกิดขึ้นคือ กระบวนการจัดทํางบประมาณโดยหลักการประชาธิปไตยแบบการมีส่วนร่วมครับ เป็นประชาธิปไตยท้องถิ่นที่เป็นรากฐาน ไม่ใช่ประชาธิปไตยแบบการเลือกตั้ง ที่สําคัญคือ เป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจครับ ที่โลกตะวันตกอ้างว่าเป็นแม่แบบนั้นไม่มีหรือมีน้อย จนสร้างความเหลื่อมล้ําไปทั่วโลกและนําโลกเข้าสู่ความรุนแรงอย่างที่เห็นและเป็นอยู่ใน สถานการณ์ปัจจุบัน ท่านประธานครับ สังคมชุมชนในพื้นที่ได้จดจํางบเงินผันที่พวกเขาได้รับ ในสมัยท่านอาจารย์หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช เราจะชอบหรือไม่ก็ตามนะครับ แต่เงิน ตรงไปที่พื้นที่ งบพื้นที่ คนยากคนจนที่อยู่ไกลปืนเที่ยงหัวไร่ปลายนามีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นอย่างชัดเจน ในสมัย ฯพณฯ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ผมเชื่อว่าท่านนายกรัฐมนตรีคนปัจจุบัน พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา คงไม่มีความปรารถนาที่จะให้ใครจดจําท่านในเรื่องใดนะครับ แต่ว่าผมคิดว่าเป็นหน้าที่ของสภาแห่งนี้ที่จะต้องขับเคลื่อนการปฏิรูปกระบวนการ งบประมาณให้เงินของแผ่นดินทุกบาททุกสตางค์นั้นเป็นไปเพื่อปฏิรูปประเทศ เพื่อลด ความเหลื่อมล้ําและสร้างความเป็นธรรมในสังคมให้จงได้ครับ งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา จําต้องเกิดในยุคนี้สมัยนี้ ถ้าไม่เกิดในยุคนี้สมัยนี้แล้วไม่รู้ว่าจะไปเกิดตอนไหนครับ ท่านประธาน ผมคิดว่าแผ่นดินก็จะงดงามแล้วก็น่าอยู่น่าอาศัยที่สุดแห่งหนึ่งในโลกใบนี้ ขอบพระคุณครับ