กอบศักดิ์ ชี้ดันสถาบันวิเคราะห์งบประมาณรัฐสภา เพิ่มขีดความสามารถนิติบัญญัติ

ขอขอบพระคุณท่านประธานครับ กราบเรียน ท่านประธานสภาที่เคารพอย่างสูง ท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติทุกท่านครับ กระผม นายกอบศักดิ์ ภูตระกูล สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ หมายเลข ๐๐๙ กระผมขอขอบคุณ คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินที่ได้จัดทํารายงาน ฉบับนี้ขึ้นมา ซึ่งเป็นการรวบรวมประเด็นต่าง ๆ ที่ได้จัดทํามาแล้วตั้งแต่สมัยยุคของ สปช. สมัยที่ ทํากรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ รวมถึงมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติมประเด็นต่าง ๆ ซึ่งในรายงานฉบับนี้ ก็มีประเด็นต่าง ๆ ที่มีความสําคัญเป็นจํานวนมาก เนื่องจากมีสมาชิกผู้ทรงเกียรติหลายท่านได้ให้ ข้อเสนอแนะประเด็นต่าง ๆ หลายประเด็นเรียบร้อยแล้ว กระผมขอพูดเพียงประเด็นเดียวครับ ก็คือประเด็นเกี่ยวกับการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจํารัฐสภาหรือที่เรียกว่า ไทยพีบีโอ (Thai PBO) ซึ่งปรากฏอยู่ในรายงานของคณะกรรมาธิการในหน้าที่ ๗ หน้าที่ ๒๒ และหน้าที่ ๓๘ ครับ ในหน้าที่ ๗ คณะกรรมาธิการนั้นได้พูดถึงปัญหาและอุปสรรคของระบบ สนับสนุนการตัดสินใจของรัฐสภานะครับ ได้พูดถึงเหตุผลและความจําเป็น ซึ่งพบว่าจริง ๆ ในปัจจุบันนี้ตัวของฝุายนิติบัญญัตินั้นมีหน้าที่อนุมัติงบประมาณแต่เป็นหน่วยงานที่มีขนาดเล็ก โดยเฉพาะในเรื่องของสํานักงบประมาณของรัฐสภา แล้วการที่จะดําเนินการต่าง ๆ ให้เหมาะสมนั้น อาจจะไม่สามารถดําเนินการได้อย่างเต็มที่ และขณะเดียวกันก็ได้นําไปถึงการศึกษาของประเทศ ต่าง ๆ แล้วก็ได้สรุปลักษณะสําคัญของสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจํารัฐสภาขึ้นมาก็คือ ต้องมีความเป็นอิสระ มีความเป็นกลางทางการเมือง มีความสามารถในเชิงวิชาการขั้นสูง เป็นต้น หลังจากนั้นก็ได้นําไปถึงหน้าที่ ๒๒ ครับ ก็คือข้อเสนอว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์ งบประมาณประจํารัฐสภา ซึ่งในหน้านั้นก็ได้อ้างอิงถึงข้อเสนอของ สปช. ว่าจะต้องมีสถาบัน ดังกล่าวขึ้นมาให้เป็นหน่วยงานที่อิสระให้ข้อมูลและผลการวิเคราะห์ทางการคลัง และต้องยึดหลัก วิชาการเข้มข้นและเป็นกลางแก่ทุกฝุายโดยไม่เลือกข้าง แล้วก็เพื่อให้มีส่วนร่วมมากขึ้นในระบบ งบประมาณของฝุายนิติบัญญัติและประชาชน ซึ่งในส่วนนี้ก็คิดถึงเรื่องของสถานะและบทบาท หน้าที่ขององค์กรดังกล่าวว่าต้องมีความเป็นกลาง มีความเป็นอิสระทางวิชาการเพื่อจะให้ ความเห็นตามหลักวิชาการเกี่ยวกับผลกระทบได้อย่างเต็มที่ อันนี้ก็จะเป็นสิ่งที่ทาง สปช. เสนอมา ซึ่งนําไปถึงเรื่องของกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งจะเป็นกฎหมายรองรับตัวของสถาบันแห่งนี้ ในหน้าที่ ๓๘ ครับ คณะกรรมาธิการหลังจากได้ดูข้อเสนอของ สปช. แล้วบวกกับข้อคิดเห็นจาก หน่วยงานทางรัฐบาลมาจากมาตรา ๓๑ นะครับ ซึ่งตอบกลับมาเมื่อประมาณวันที่ ๒๓ ธันวาคมที่ผ่านมานั้นก็เห็นถึงข้อเสนอที่รัฐบาลบอกว่ากังวลใจครับว่า ในปัจจุบันนี้ตัวของ สํานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรได้มีการจัดตั้งสํานักงบประมาณของรัฐสภา มีลักษณะ เป็นกลุ่มงานขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยมีอํานาจหน้าที่และภารกิจ ในการดําเนินงานเพื่อสนับสนุนข้อมูลต่อฝุายนิติบัญญัติ แล้วถ้าหากจัดตั้งหน่วยงานขึ้นมา อีกหน่วยงานหนึ่งก็คือไทยพีบีโอ (Thai PBO) ที่เราพูดกันใช่ไหมครับ ก็อยากจะขอให้พิจารณา ถึงขอบเขตของอํานาจหน้าที่และภารกิจให้มีความชัดเจน เพื่อไม่ให้เกิดความซ้ําซ้อนหรือ ให้เกิดการบูรณาการทั้งแผนงาน แผนบุคลากร แผนงบประมาณ อันจะส่งผลให้มีการใช้จ่าย งบประมาณที่มีความคุ้มค่า มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หรือพิจารณาถึงแนวทางว่าอาจจะ ไปอยู่ในสถาบันพระปกเกล้า เป็นต้น ซึ่งในส่วนนี้ทางคณะกรรมาธิการก็ได้ตัดสินใจว่า เห็นสอดคล้องกับข้อเสนอของสํานักงบประมาณ กระทรวงมหาดไทย และหน่วยงานที่ เกี่ยวข้องก็เสนอให้พัฒนาขีดความสามารถของสํานักงบประมาณของรัฐสภาที่จัดขึ้นมานี่ ให้ทําหน้าที่ศึกษา วิเคราะห์ วิจัย เสนอความคิดเห็นเพิ่มเติม โดยที่เอาตัวของ สํานักงบประมาณของรัฐสภาที่ตั้งขึ้นมานี้ทําหน้าที่เพิ่มเติม ในส่วนนี้นะครับกระผมอ่านแล้ว ผมมีความกังวลใจครับว่าถ้าเราทําเช่นนี้อาจจะทําให้ข้อเสนอที่ดีของทาง สปช. และของ พวกเราทุกคนนั้นอาจจะไม่บรรลุผลสําเร็จตามที่ตั้งใจไว้ได้ ทําไมผมกล่าวเช่นนี้ครับ ก็เพราะว่าในรายงานของ สปช. นั้นมีการอ้างอิงการศึกษาของโออีซีดี (OECD) ครับว่า ถ้าเกิดประเทศไหนจะจัดตั้งพีบีโอ (PBO) ขึ้นมาหรือสํานักวิเคราะห์งบประมาณประจํา รัฐสภานั้น จะต้องมีอะไรบ้างครับ เป็นเงื่อนไขของความสําเร็จ เขาบอกว่าเงื่อนไขของ ความสําเร็จนั้นจะต้องเป็นหน่วยงานที่ได้รับความยอมรับและความเชื่อถือจากประชาชนและ ภาคการเมือง อันที่ ๒ ครับ จะต้องเป็นหน่วยงานที่เป็นกลางทางการเมือง ไม่เข้าฝุายใด ฝุายหนึ่ง อันที่ ๓ ก็คือว่าต้องเป็นอิสระในระดับหนึ่ง โดยเฉพาะอิสระจากฝุายบริหาร แต่ว่า ต้องมีความรับผิดชอบต่อฝุายนิติบัญญัติในบางส่วน ซึ่งในส่วนนี้ถ้าเกิดจะให้เกิดความสําเร็จ เขาบอกต่อไปนะครับว่า ในต่างประเทศบ่งชี้ว่าหน่วยงานในลักษณะพีบีโอ (PBO) จะต้อง ได้รับการรองรับทางกฎหมาย คือมีพระราชบัญญัติรองรับ มีกฎหมายแยกพีบีโอ (PBO) ออกจาก ฝุายบริหาร แล้วก็ให้อํานาจของพีบีโอ (PBO) ในการเข้าถึงข้อมูลงบประมาณที่เท่าเทียมกับ ฝุายบริหาร ทั้งหมดนี้มันมีความสําคัญครับ เพราะอะไรครับ เพราะว่าถ้าเกิดเราอยากจะ ทําให้ประสบความสําเร็จจริง ๆ นะครับ ผมคิดว่าท่านสมาชิกก่อนหน้านี้ได้พูดไปแล้วว่าเรื่องนี้ มีความสําคัญมาก มันจะเป็นการปฏิรูปครั้งสําคัญของประเทศไทยในการเปลี่ยนแปลงวิธีการ งบประมาณของเรา ทําให้งบประมาณที่ออกไปนั้นมีการวิเคราะห์จากเทิร์ดปาร์ตี้ (Third party) ที่มีความสามารถในการทําการวิเคราะห์อย่างเหมาะสม ผมคิดว่าถ้าเราอยากให้เกิด ความสําเร็จจริง ๆ นี่การยกระดับสํานักงบประมาณของรัฐสภาขึ้นมามอบหมายอํานาจ หน้าที่ไปนั้น มีความสุ่มเสี่ยงครับว่าเราจะไม่ได้คนที่ใช่ องค์กรนะครับถ้าเกิดอยากให้ประสบ ความสําเร็จนั้นต้องมีคนที่มีความสามารถเพียงพอที่จะทําการวิเคราะห์ที่ลึกซึ้งเพียงพอให้กับ ทางรัฐสภาและประชาชนทั่วประเทศไทย ว่าโครงการที่เราพูดถึงนั้นเป็นโครงการที่จะเกิด ความเสียหายกับประเทศหรือไม่ จะมีประโยชน์กับประเทศหรือไม่ แต่ถ้าเกิดยังอยู่ใน รัฐสภานั้นท่านจะดึงดูดคนเหล่านั้นเข้ามาได้อย่างไร ความจริงคนที่ต้องเข้ามานั้นไม่มี ความจําเป็นต้องมากนะครับ ผมมีตัวอย่างที่หนึ่งก็คือที่ประเทศแคนาดาครับ เป็นหน่วยงานหนึ่ง ที่หลาย ๆ คนอ้างอิงเป็นประจํา เป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นมาเมื่อปี ๒๐๐๖ ครับ มีคน ๑๘ คนครับ ๑๘ คนนี่แต่เป็นคนที่มีความสามารถที่จะสามารถทําหน้าที่ดังกล่าวได้ อันที่ ๒ ครับ ต้องมี ความเป็นอิสระที่เพียงพอทั้งการศึกษาของ สปช. โออีซีดี (OECD) เขียนชัดเจนครับว่า เราต้องทํา หาคนที่จะสามารถทําการวิเคราะห์ได้บอกว่าโครงการประชานิยมลักษณะนี้ จะทําให้เกิดความเสียหายกับประเทศ ถ้าเขายังอยู่ในรัฐสภา เขาจะทําหน้าที่นั้นได้อย่างไร ในเมื่อรัฐบาลเป็นคนควบคุมกํากับรัฐสภา รัฐสภาก็จะเป็นคนโปรโมต (Promote) คนเหล่านั้นต่อไป ในฐานะที่เป็นหน่วยงานหนึ่งในรัฐสภาดังกล่าว อันนี้ก็เป็นเรื่องที่ จําเป็นต้องเอาออกมาให้ได้ และที่สําคัญมันต้องมีกฎหมายรองรับครับ ถ้าไม่มีกฎหมายรองรับนะครับบอกเลยว่า หน่วยงานแห่งนี้ก็เป็นเป็ดง่อย เป็ดง่อยเพราะอะไรครับ เพราะว่าเขาไม่มีทางเข้าถึงข้อมูล เลยครับ การเข้าถึงข้อมูลจะมีความสําคัญอย่างยิ่งในการวิเคราะห์ เพราะผมเห็นทุกครั้ง นะครับว่าถ้าเกิดเราขอข้อมูลไปหน่วยงานรัฐบาลจะบอกว่าข้อมูลนี้เป็นข้อมูลเซนซิทิฟ (Sensitive) ไม่สามารถเผยแพร่ได้ และพอเผยแพร่ไม่ได้ก็ไม่สามารถที่จะวิเคราะห์ได้ เช่นเดียวกันถ้าวิเคราะห์ไม่ได้นะครับหน่วยงานนี้ก็ไม่มีอํานาจ ไม่มีความสามารถในการทํา หน้าที่ดังกล่าว ผมเลยคิดนะครับว่ามีความจําเป็นที่ต้องมีกฎหมายดังกล่าวขึ้นมาตามที่ สปช. ได้เสนอไว้แล้ว เป็นกฎหมายที่มีความเป็นอิสระและเป็นกฎหมายที่ให้การเข้าถึงข้อมูล เพราะว่าในกรณีของประเทศแคนาดาก็มีข้อกําหนดดังกล่าวเช่นเดียวกัน ให้หน่วยงานต่าง ๆ ของภาครัฐให้ฟรีและไทม์ลี แอกเซส ทู อินฟอร์เมชัน (Timely access to information) ต่าง ๆ ที่หน่วยงานดังกล่าวต้องการ และที่สําคัญครับต้องมีบทบาทหน้าที่ที่ชัดเจน ในกรณี ของอเมริกาเป็นต้นแบบของการทําซีบีโอ (CBO) ซึ่งองค์กรดังกล่าวเกิดขึ้นมาตั้งแต่ปี ๑๙๗๔ ครับ องค์กรแห่งนี้อาจจะมีคนมากหน่อยนะครับประมาณ ๒๓๕ คน แต่ทําหน้าที่กว้างขวางมาก องค์กรแห่งนี้นั้นมีหน้าที่ชัดเจนครับว่า เวลาที่รัฐสภาจะพิจารณาโครงการใด ๆ จะต้องมี ไพรซ์แทก (Price tag) ครับ คือราคาหรือผลกระทบของโครงการหรือข้อเสนอดังนั้นว่า จะเป็นเรื่องการลดภาษีหรือโครงการประชานิยม โครงการจํานําข้าว โครงการต่าง ๆ รวมไป ถึงความยั่งยืนขององค์กรต่าง ๆ เช่น ประกันสังคม เป็นต้น ซึ่งเมื่อองค์กรแห่งนี้มีคนที่ใช่ สามารถวิเคราะห์ได้อย่างเหมาะสม ไพรซ์แทก (Price tag) ก็จะเป็นไพรซ์แทก (Price tag) ที่ทุกคนเชื่อถือ และที่สําคัญนะครับ ผมบอกเลยครับว่าองค์กรแห่งนี้ไม่ได้ใช้เฉพาะตัวของ รัฐสภาอย่างเดียว แต่จะเป็นองค์กรที่ประชาชนและนักข่าวใช้ด้วยครับ ถ้าองค์กรแห่งนี้ เข้าถึงข้อมูล มีความสามารถ มีความเป็นกลาง มีความน่าเชื่อถือ ก็สามารถที่จะวิเคราะห์ แล้วก็เปิดเผยต่อประชาชนโดยเป็นการทั่วไป และผมมั่นใจว่าถ้าเกิดประเทศไทยเห็น โครงการประชานิยมต่าง ๆ ที่เราทําไปแล้วว่ามีความเสียหายแค่ไหน เราเห็นข้อมูลที่แท้จริง ประชาชนก็ต้องออกมาเรียกร้องตั้งแต่ต้นและไม่สามารถล่วงเลยถึงขณะนี้ได้ ซึ่งผมว่า ตัวอย่างเหล่านี้ชี้ไปทิศทางเดียวกันครับว่าในการที่เราจะเสนอเรื่องนี้เพื่อให้เกิดประโยชน์ อย่างแท้จริงกับประชาชน และเป็นการปฏิรูปครั้งสําคัญของระบบงบประมาณของประเทศไทย ผมคิดว่าเราควรที่จะกลับไปที่ข้อเสนอของ สปช. ครับ ว่าองค์กรแห่งนี้ต้องมีความเป็นอิสระ ต้องมีความสามารถในการเข้าถึงข้อมูล ได้รับการสนับสนุนจากงบประมาณอย่างเหมาะสม และมีกฎหมายเฉพาะเป็นของตนเอง ขอบพระคุณครับ