ปรีชา เสนอปฏิรูประบบงบประมาณ-เสริมอำนาจท้องถิ่น-แบ่งปันรายได้ใหม่

กราบเรียนท่านประธานสภาที่เคารพ ท่านสมาชิก ผู้ทรงเกียรติ กระผม นายปรีชา บุตรศรี สมาชิกหมายเลขที่ ๐๙๔ ขออภิปรายให้ความเห็น เกี่ยวกับการปฏิรูประบบงบประมาณและการคลังภาครัฐใน ๒ ประเด็นด้วยกันก็คือ

ประเด็นที่ ๑ นั้นเกี่ยวกับการปฏิรูปกระบวนการงบประมาณที่มุ่งเน้น การบริหารเชิงพื้นที่ และ

ประเด็นที่ ๒ เกี่ยวกับการคลังส่วนท้องถิ่น

สําหรับประเด็นที่ ๑ ก็คือการจัดทํางบประมาณในเชิงพื้นที่นั้น กระผม ขอสนับสนุนแล้วก็เห็นด้วยเป็นอย่างยิ่ง เพราะตลอดระยะเวลาที่ผมรับราชการมา ในจังหวัดต่าง ๆ นั้นก็ถือได้ว่าทําแผนไปก็ไม่ได้รับงบประมาณสักที เพราะฉะนั้นการที่ให้ มีโอกาสตั้งงบประมาณระดับพื้นที่ถือว่าจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนอย่างยิ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งก็จะทําให้ลดความซ้ําซ้อนของโครงการต่าง ๆ ของหน่วยงานต่าง ๆ ได้ เป็นอย่างดี นอกจากจะลดความซ้ําซ้อนแล้วยังสามารถที่จะตอบสนองปัญหาและ ความต้องการของประชาชนได้โดยตรง เพราะว่าเราจะต้องเอาแผนจากระดับล่างมาเป็น องค์ประกอบในการจัดตั้งงบประมาณ และนอกจากนั้นยังเป็นการบูรณาการการทํางานของ ทุกภาคส่วน และที่สําคัญก็คือสามารถที่จะลดความเหลื่อมล้ําของพี่น้องประชาชนได้เป็น อย่างดียิ่ง เพราะฉะนั้นผมจึงขอสนับสนุนการจัดทํางบประมาณในเชิงพื้นที่นี้ แต่อย่างไรก็ตาม ผมมีข้อสังเกตที่สําคัญ ๒ ถึง ๓ ประการเกี่ยวกับการจัดทํางบประมาณในเชิงพื้นที่

ประการแรก ผมคิดว่าการจะทํางบประมาณระดับพื้นที่ให้มีความสําเร็จได้นั้น ที่สําคัญก็คือจะต้องมีแผนรองรับที่มีประสิทธิภาพ มีการเชื่อมต่อกันตั้งแต่แผนชุมชน แผนตําบล แผนอําเภอ แผนจังหวัด ซึ่งปัจจุบันนี้กล่าวได้ว่าแผนในระดับล่างยังมีปัญหา เรื่องประสิทธิภาพในการจัดทําแผนอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องระบบข้อมูล การเก็บ ข้อมูล จปฐ. ก็ดี กชช.๒ค ก็ดี งบประมาณที่ให้มาเก็บก็ได้น้อย เวลาไปขอให้ท้องถิ่นตั้ง งบสนับสนุน สตง. ก็ท้วงก็ทําให้การเก็บข้อมูลไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร นอกจากนั้น ประสิทธิภาพของเจ้าหน้าที่ของภาครัฐที่จะต้องพัฒนาองค์ความรู้ต่าง ๆ ก็ยังจําเป็นที่จะต้อง ทําอีกมาก และที่สําคัญอีกประการหนึ่งก็คือความสับสนของแผนชุมชนนี่ก็จะเห็นว่า แต่เดิมกรมการพัฒนาชุมชนรับผิดชอบในการทําแผนหมู่บ้าน ต่อมากระทรวงมหาดไทยให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นรับผิดชอบในการจัดทําแผน ชุมชนระดับหมู่บ้าน ในขณะเดียวกันก็ให้กรมการพัฒนาชุมชนไปทําแผนชุมชนระดับตําบล และให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีการทําแผนพัฒนาท้องถิ่น เพราะฉะนั้น ๓ กรมนี้ ครับจะต้องมีการบูรณาการการทํางานกัน มีการบูรณาการการทําแผนกันถึงจะเกิด ประสิทธิภาพได้ ก็ยังโชคดีนะครับที่ท่านปลัดกระทรวงมหาดไทยได้มีคําสั่งตั้งคณะทํางาน บูรณาการแผนระดับพื้นที่ขึ้นมา ก็จะทําให้แก้ปัญหาเหล่านี้ไปได้ เพราะฉะนั้นผมคิดว่า เรื่องการทําให้แผนมีประสิทธิภาพนั้นเป็นความสําคัญและความจําเป็นอย่างยิ่ง

ประการที่ ๒ ครับ นอกจากจะมีแผนที่มีประสิทธิภาพแล้วต้องมีกลไก ที่สําคัญในการที่จะประสานการทํางาน บูรณาการแผนในแต่ละระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระดับจังหวัดซึ่งมี กบจ. หรือคณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการที่รับผิดชอบ โดยตรงอยู่แล้ว แต่ในขณะเดียวกันถ้ามาดูระดับอําเภอก็จะเห็นว่าระดับอําเภอนั้นยังไม่มี กบอ. ผมไปเปิดดูพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการนี่ครับไม่มี กบอ. ที่จะทําหน้าที่เชื่อมประสานตรงนี้ เพราะฉะนั้นข้อเสนอของผมก็คืออยากจะให้ คณะกรรมาธิการได้เสนอให้มีการแก้ไขพระราชกฤษฎีกาเพื่อเพิ่มให้มี กบอ. ขึ้นมา เพื่อทําหน้าที่เป็นองค์กรสําคัญในการประสานแผนด้วย

ข้อสังเกตประการที่ ๓ ครับ เรื่องของแผนปัจจุบันนี้ก็ยังมีปัญหาอยู่อีกมาก ผมยกตัวอย่างว่าแผนชุมชนต่าง ๆ นี่ปกติแล้วเขาจะมีการกําหนดไว้ว่าอันไหนที่ชุมชนทําได้ อันไหนที่จะให้ท้องถิ่นทํา อันไหนที่จะให้ส่วนราชการทําก็จะถูกกําหนดขึ้นมา แต่ปรากฏว่า ข้อเท็จจริงผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหลายนี่ครับไม่ได้ให้ความสําคัญที่จะหยิบความต้องการของ ชุมชนส่วนนี้มาทําเป็นข้อบัญญัติของเทศบาลก็ดี หรือ อบจ. ก็ดี จะถูกละเลยตลอดเวลา ทั้ง ๆ ที่มีระเบียบบอกว่าให้เอาความต้องการของประชาชนตามแผนชุมชนนี่มาจัดทําแผน ก็ยังได้รับการละเลยนะครับ และที่สําคัญนะครับในระดับจังหวัดเองนี่ขณะที่ผมเป็น ผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่นะครับ เรามีคณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการแล้ว มีการทํายุทธศาสตร์จังหวัด มีการทําโครงการแผนงานต่าง ๆ ที่มีระบบ แต่มีนายกรัฐมนตรี สมัยหนึ่งสั่งบอกว่าขอให้ท่านผู้ว่าราชการจังหวัดไปปรึกษากับ ส.ส. ในพื้นที่ดูสิ ปรากฏว่า โครงการนี่ถูกฉกเอาไปโดยที่โครงการนี้ ส.ส. ต่าง ๆ ส่วนใหญ่เป็นเรื่องโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์เรื่องปากเรื่องท้องของประชาชน อย่างนี้เป็นต้น ซึ่งโครงการต่าง ๆ จะต้องมีตัวชี้วัด ทุกโครงการจะต้องตอบสนองตัวชี้วัด ซึ่ง ก.พ.ร. เขาจะมีการประเมิน ตลอดเวลา ถ้าหากโครงการต่าง ๆ มีลักษณะอย่างนี้ก็จะทําให้ไม่สามารถจัดทํางบประมาณ อย่างมีประสิทธิภาพได้ เพราะฉะนั้นผมอยากตั้งเป็นข้อสังเกตไว้ว่าการแทรกแซงทาง การเมืองนั้นเป็นผลเสียอย่างยิ่งนะครับ และที่สําคัญข้อสังเกตประการหนึ่งก็คือว่า ถ้าผมดู ตามแผนภูมิในหน้า ๓๔ ก็จะเห็นว่า อปท. ตั้งงบประมาณระดับพื้นที่แล้วก็ยิงตรงไปที่ คณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งส่วนนี้ผมคิดว่ามันจะ ขาดการบูรณาการที่ดี ถ้าเรายึดหลักของการบูรณาการระดับพื้นที่ การตั้งงบประมาณระดับ พื้นที่นั้นจําเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องผ่านกระบวนการ ผ่าน กบอ. ขึ้นมา ในขณะเดียวกันก็ต้อง มาผ่าน กบจ. ถึงจะมาผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นแล้วถึงจะไปคณะกรรมการ การกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มันควรจะมีเส้นทางอย่างนี้ เมื่อกลับลงมา ก็จะได้มีการกํากับดูแลควบคุมกันได้ตามโครงสร้างของส่วนราชการที่มีอยู่แล้ว เพราะฉะนั้น ผมคิดว่าอยากจะให้คณะกรรมาธิการได้ทบทวนในประเด็นนี้ด้วยครับ

สําหรับประเด็นที่ ๒ ที่ผมอยากจะนําเสนอก็คือเรื่องของการคลังท้องถิ่น ซึ่งกล่าวได้ว่าการจัดบริการของเทศบาลต่าง ๆ ของ อบจ. ต่าง ๆ นั้นไม่สามารถจะจัดบริการ สาธารณะได้อย่างมีคุณภาพ เนื่องจากว่ารายได้ของท้องถิ่นปัจจุบันนี้มีอยู่อย่างจํากัด ก็จะเห็นว่าตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจเมื่อปี ๒๕๔๒ มาตรา ๓๐ (๔) กําหนดให้รัฐบาลจัดสรรภาษี รวมทั้งเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ไม่ต่ํากว่า ร้อยละ ๒๕ ตั้งแต่ปี ๒๕๕๐ เป็นต้นมา และมีเปูาหมายที่จะจัดสรรให้ถึงร้อยละ ๓๕ จนบัดนี้ เวลาผ่านไปก็เกือบ ๑๐ ปีแล้ว อปท. ก็ได้รับเพียง ๒๗ กว่าเปอร์เซ็นต์ ปี ๒๕๕๙ นี้ ดูเหมือนว่าจะได้มากขึ้นหน่อยก็ได้ ๒๘ เปอร์เซ็นต์ ก็สรุปแล้วคือการจัดสรรงบส่วนนี้ไม่ได้ เป็นไปตามเปูาหมายที่จะให้ท้องถิ่น ทําให้ท้องถิ่นไม่สามารถจะมีอิสระทางการคลังได้ เพราะฉะนั้นเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่และเป็นเรื่องที่มีความสําคัญ ผมอยากจะให้กรรมาธิการ ได้สนับสนุนเรื่องของรายได้ท้องถิ่นให้มันมากขึ้นนะครับ ถ้ามาดูโครงสร้างของรายได้ท้องถิ่นก็จะเห็นว่ามีที่มาของรายได้อยู่ ๔ ประการด้วยกันก็คือ ๑. ภาษีที่เก็บเองประมาณ ๗๐,๐๐๐ ล้านบาทหรือประมาณ ๑๐ เปอร์เซ็นต์ ๒. เป็นรายได้ ที่รัฐจัดเก็บและจัดสรรให้ ๓. เป็นรายได้ที่รัฐเก็บแล้วก็เพิ่มให้ประมาณ ๕๐ เปอร์เซ็นต์ก็คือ ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท และ ๔. ก็คือเรื่องของเงินอุดหนุน ซึ่งรัฐส่งให้ประมาณ ๔๐ เปอร์เซ็นต์ ก็คือ ๒๕๘,๐๐๐ ล้านบาท รวมแล้ว ๖๐๐,๐๐๐ ล้านบาท เป็นรายได้ที่ท้องถิ่น ซึ่งต้องใช้กับ ท้องถิ่นถึง ๗,๗๕๓ แห่ง ซึ่งเป็นเรื่องที่มีปัญหามาก เพราะฉะนั้นปัญหาคือทําอย่างไรที่จะให้ ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้น ผมก็เห็นด้วยนะครับในข้อเสนอของกรรมาธิการ รวมทั้งสมาชิก สภาปฏิรูปแห่งชาติที่ได้กําหนดให้ท้องถิ่นได้มีการพัฒนาระบบการเงินการคลัง และมี การสนับสนุนให้มีรายได้เพิ่มขึ้นก็คือ

ประการที่ ๑ กําหนดภาษีจัดเก็บเองประเภทใหม่เพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และที่ทําไปแล้วก็คือการเสนอกฎหมายภาษีที่ดินและ สิ่งปลูกสร้างแทนภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งคาดว่าส่วนนี้จะทําให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นจาก ๒๐,๐๐๐ ล้านบาท เป็น ๔๘,๐๐๐ ล้านบาท อันนี้ผมเห็นด้วยนะครับ เป็นภาษีที่เพิ่มเข้ามา ที่ทําให้ท้องถิ่นสามารถที่จะมีอิสระทางการคลังมากขึ้น แต่อย่างไรก็ตามผมอยากจะให้ กระทรวงการคลังได้พิจารณาเพิ่มจากส่วนอื่น ๆ จากแหล่งรายได้ใหม่ ๆ เช่น รายได้จาก การท่องเที่ยว จากอะไรต่าง ๆ เหล่านี้เป็นต้น ก็จะทําให้ท้องถิ่นมีภาษีเข้ามาใช้จ่ายได้มากขึ้น

ประการที่ ๒ ก็คือหลักการแบ่งรายได้จากภาษีประเภทใหม่ โดยยึดหลักการ ที่ว่านิติบุคคลในพื้นที่ที่มีที่ตั้งในเขตจังหวัดใดย่อมใช้บริการของจังหวัดนั้น ๆ ก็ควรจะต้อง ให้นิติบุคคลอันนี้เสียภาษีที่ท้องที่นั้นนะครับ เช่น เทสโก้โลตัส หรือแม็คโคร อะไรทั้งหลาย นี่นะครับไปตั้งในพื้นที่แต่มาเสียภาษีส่วนกลาง เวลานี้ท้องถิ่นต่าง ๆ เขาก็เรียกร้องที่อยากจะ ได้ภาษีส่วนนี้นะครับไปเพิ่มให้กับเขา อันนี้ผมก็เห็นว่าเป็นเรื่องที่รัฐบาลควรจะต้องให้ การสนับสนุนนะครับ

ประการที่ ๓ ก็คือการปรับปรุงหรือทบทวนหลักเกณฑ์การจัดสรรภาษี ที่รัฐบาลจัดเก็บและจัดสรรเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา ข้อเสนอก็คือว่าเป็นการเพิ่มส่วนแบ่ง ในภาษีมูลค่าเพิ่มที่ปัจจุบันนี้ให้ อปท. ประมาณ ๒๒.๘ เปอร์เซ็นต์นะครับ ถ้าสามารถเพิ่มให้ อีกเท่าหนึ่งก็คือ ๔๐ เปอร์เซ็นต์ ก็จะทําให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ที่มากขึ้นนะครับ

ข้อเสนออีกประการหนึ่ง ก็คือว่าการแบ่งรายได้ภาษีจัดสรรใหม่ให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้น ได้แก่ รายได้จากภาษีจัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากภาษีการพนัน ภาษีการศึกษา ภาษีสนามบิน ภาษีน้ําบาดาล เหล่านี้เป็นต้น ก็เป็นเรื่อง ภาษีที่จะต้องให้การสนับสนุนนะครับ ผมคิดว่าถ้าหากว่าคณะกรรมาธิการจะให้ความกรุณา นะครับเปิดช่องทางกฎหมาย หรือสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีรายได้มากขึ้น ก็จะทําให้เขามีอิสระทางการคลังมากขึ้น และสามารถที่จะจัดบริการสาธารณะให้กับพี่น้อง ประชาชนได้มีคุณภาพและมีมาตรฐานที่ดีขึ้นครับ ขอบคุณครับ