คุรุจิต วิจารณ์เพดานหนี้ 60% ของ GDP ชี้ขาดยืดหยุ่น

กราบเรียนท่านประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ กระผม คุรุจิต นาครทรรพ ครับ ก็ต้องขอบพระคุณคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินอีกครั้งนะครับ และขอชื่นชมที่ท่านได้เสนอรายงาน เรื่อง การปฏิรูประบบงบประมาณและการคลังภาครัฐ เข้าสู่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูป ประเทศในครั้งนี้นะครับ กระผมก็เช่นกันได้ใช้เวลา ๒ อาทิตย์ที่ผ่านมาได้ไปศึกษาเพิ่มเติม ก็มีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะที่อยากจะกล่าวถึงสัก ๒ ถึง ๓ ประเด็นนะครับ

ในเบื้องต้นก็อยากจะขอสรุปด้วยความขอบคุณและชื่นชมว่า คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินได้เสนอ แนวทางแก้ไขในเรื่องวิธีการงบประมาณ แล้วก็เรื่องวินัยการคลังของประเทศไว้ ๕ ประการ ดังนี้นะครับ

๑. ก็คือสร้างวินัยทางการคลัง ให้มีคณะกรรมการจากหลายหน่วยงาน มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ทําให้เกิดความสมดุลในด้านการคลัง เรื่องหนี้สาธารณะ เรื่องควบคุมรายจ่าย งบกลาง งบประชานิยม การแปรญัตตินอกวัตถุประสงค์ เรื่องกระบวนการงบประมาณก็มุ่งที่จะทําให้เกิดการลดความซ้ําซ้อนของการจัดทํา งบประมาณโดยให้มีการทํางบประมาณทั้งแบบฟังก์ชันเบส (Function based) แล้วที่สําคัญ ก็คือเชิงพื้นที่หรือแอเรียเบส (Area based) ในการจัดสรรงบประมาณแบบบูรณาการให้มี การมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกระดับ

อีกเรื่องที่สําคัญก็คือเรื่องของการคลังท้องถิ่น ส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีรายได้ มีการขยายฐานภาษีในท้องถิ่นแล้วก็มีการใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพ พัฒนาขีดความสามารถ ของรัฐสภาซึ่งเป็นหน่วยงานอนุมัติงบประมาณที่จะพิจารณาให้ความเห็นในเรื่องงบประมาณ แล้วก็เรื่องของการจัดการเงินนอกงบประมาณ ท่านประธานครับ กระผมมีประเด็นข้อสังเกต และข้อเสนอแนะที่อยากจะฝากท่านกรรมาธิการสัก ๒ ถึง ๓ เรื่องดังนี้นะครับ

เรื่องแรก ก็คือในเรื่องของแนวทางเกี่ยวกับการสร้างวินัยทางการคลังของ ประเทศ มี ๒ ประเด็นที่อยากจะขอความกระจ่างแล้วก็ขอเสนอแนะหรือฝากให้ท่านนําไป พิจารณานะครับ ก็คือในรายงานข้อ ๑.๖ กับข้อ ๒.๑.๖ นั้นท่านเสนอมาว่า เพื่อให้เกิด การควบคุมการขาดดุลการคลังและหนี้สาธารณะ จึงเสนอให้ปรับแก้ไขมาตรา ๘ และมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่งของร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... ซึ่งอยู่ในการพิจารณาของ สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ในขณะนี้ ท่านก็เสนอในมาตรา ๘ วรรคสาม ขยายนิยามเรื่องหนี้สาธารณะว่าให้ครอบคลุมถึงหนี้ที่รัฐบาลกู้เองโดยตรง หนี้ที่รัฐบาล ค้ําประกัน หนี้ของหน่วยงานอื่นใดที่กฎหมายบัญญัติให้รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้โดยตรง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมตลอดจนถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจประเภทสถาบันการเงินด้วย และที่สําคัญท่านก็ขอเพิ่มต่อไปในตอนท้ายของมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่งว่า ให้กําหนดเพดาน สัดส่วนหนี้สาธารณะต้องไม่เกินร้อยละ ๖๐ ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศหรือ จีดีพี (GDP) นั้น กระผมก็ขอกราบเรียนว่าไม่ค่อยจะเห็นด้วยกับในประเด็นเรื่องกําหนด เพดานหนี้สาธารณะนะครับ คือ ๑. ท่านขยายนิยามของหนี้สาธารณะแล้วท่านก็กําหนด เพดานลิมิต (Limit) ไม่ให้เกิน ๖๐ เปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติหรือจีดีพี (GDP) ซึ่งอันนี้ ผมคิดว่ามันจะริจิด (Rigid) ไม่มีความยืดหยุ่นนะครับ แล้วก็อาจจะสร้างปัญหาให้กับรัฐบาล หรือประเทศในอนาคตที่จะถูกมัดมือไม่ให้มีเครื่องไม้เครื่องมือในการบริหารราชการแผ่นดิน หรือดําเนินนโยบายที่สําคัญหรือแก้ปัญหาเร่งด่วนเฉพาะหน้าของประเทศและประชาชน ในขณะนั้นได้

ประการแรก ก็คือหนี้สาธารณะควรกําหนดให้เป็นหน้าที่ของฝุายบริหาร เป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งในร่างกฎหมายนี้ ร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... ในมาตรา ๒๙ ที่สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากําลังตรวจสอบอยู่ก็ได้เขียนไว้ว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีเป็นผู้กําหนดหลักเกณฑ์สัดส่วน หนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมประเทศเพื่อเป็นกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะอยู่แล้ว จึงไม่น่าจําเป็นที่จะต้องมีมาตรา ๓๐ มาจํากัดและระบุเพดานไว้อีกนะครับ ท่านประธานครับ หนี้สาธารณะ หนี้ส่วนบุคคล หรือหนี้ครัวเรือน ความหมายมันไม่เหมือนกันนะครับ จริงอยู่ ผมเห็นความสําคัญของการมีวินัยทางการคลัง ควบคุมไม่ให้มีอินเฟลชัน (Inflation) สูง ไม่ควรจะไปพิมพ์ธนบัตรตามใจชอบโดยไม่มีหลักประกัน ไม่ก่อหนี้เกินความสามารถ ในการชดใช้เงินกู้ของประเทศ เป็นภาระผูกพันให้กับรัฐบาลหรือประชาชนในอนาคต แต่ท่านประธานครับข้อดีของหนี้สาธารณะก็มีอยู่เหมือนกันและบางครั้งก็มีความจําเป็น มากด้วย ถ้าเราจะพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน สร้างหลักประกันทางด้านการศึกษา และการสาธารณสุข งบประมาณทุกวันนี้เราก็ทราบนะครับ ๗๐ ถึง ๘๐ เปอร์เซ็นต์ เป็นงบประจํา เป็นงบผูกพันในเรื่องเงินเดือน ค่าจ้าง บํานาญ ค่ารักษาพยาบาล เรามีงบลงทุน ในแต่ละปีงบประมาณนี่น้อยมาก ถ้าเราไม่กู้เงินมาลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ที่เป็น อินฟราสตรักเจอร์ (Infrastructure) ไม่ว่าจะเป็นเรื่องพลังงาน หรือการคมนาคม หรือการศึกษา หรือการสาธารณสุขแล้วนี่ ประเทศเราจะพัฒนาก้าวหน้าให้หลุดพ้นจากการเป็นมิดเดิล อินคัม แทรป (Middle Income Trap) ได้อย่างไรครับ แล้วเราจะขยายการจ้างงานหรือสร้างมูลค่าเพิ่ม หรือทําให้เศรษฐกิจหมุนเวียน สร้างเวลท์ (Wealth) ความมั่งคั่ง ทําให้เกิดรายได้จาก การเสียภาษีอากรที่เพิ่มขึ้นได้อย่างไร และจะปูองกันไม่ให้ประเทศเข้าสู่ภาวะเงินฝืด ได้อย่างไร และเราจะมั่นใจได้อย่างไรว่าในอนาคตอีก ๕ ปี หรืออีก ๑๐ ปี ๒๐ ปีข้างหน้านี่ ประเทศไทยที่รักของเราจะไม่ประสบผลกระทบจากเศรษฐกิจของโลกเสื่อมถอย เกิดภาวะ ข้าวยากหมากแพง ภาวะโรคระบาด ภัยแล้ง น้ําท่วม หรือแม้แต่เกิดภาวะศึกสงคราม ถึงเวลาตอนนั้นถ้าหนี้สาธารณะตามนิยามที่ท่านขยายคําจํากัดความใหม่นี่เกิดชนเพดาน ๖๐ เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี (GDP) เสียแล้ว รัฐบาลไม่มีเงินแม้แต่จะไปจ่ายเงินเดือนข้าราชการ แล้วท่านจะทําอย่างไรครับ โดยไปติดกฎหมายมาตรา ๓๐ ของท่านนี่นะครับ ก่อหนี้เพิ่มขึ้น ไม่ได้ บ้านเมืองก็คงจะโกลาหลวุ่นวายกันมากนะครับ กองทัพเดินด้วยท้องฉันใดนะครับ รัฐบาลก็เดินด้วยงบประมาณแผ่นดินฉันนั้น ดังนั้นถ้ารัฐบาลโดยคณะรัฐมนตรีไปก่อหนี้ บางอันที่ไม่เหมาะสมหรือไม่มีธรรมาภิบาลหรือขาดวินัยก็ควรเป็นความรับผิดชอบ ของรัฐบาลนั้น ๆ ที่จะต้องตอบต่อรัฐสภา เจอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ ญัตติขอถอดถอน ผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง โดนตรวจสอบโดยสํานักงานตรวจเงินแผ่นดิน หรือคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเราก็มีกลไกอยู่แล้ว ไม่ควรจะไปวางหลักเกณฑ์ที่ผูกมัด ประเทศจนเกินไปจนไม่มีทางเลือกในอนาคตในยามที่บ้านเมืองอาจเกิดภาวะฉุกเฉิน ปัจจุบัน กระทรวงการคลัง สํานักงบประมาณ สภาการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ธนาคารแห่งประเทศไทย ก็มีการบริหารจัดการโดยรวมที่ค่อนข้างดีในการบริหารจัดการ หนี้สาธารณะนะครับ ประเทศไทยไม่เคยเสียชื่อในการชําระหนี้ เราชําระหนี้ตรงเวลา และบางครั้งก็ก่อนเวลานะครับ และเท่าที่ผมไปศึกษาดูประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศ ก็มีข้อมูลเกี่ยวกับหนี้สาธารณะที่สูงกว่าไทยมาก ทําไมเขาจึงเป็นประเทศที่ร่ํารวยกว่าเรา และมีเศรษฐกิจการบริหารจัดการที่ดีกว่าเรานะครับ หรือค่าเงินเขาก็แข็งกว่าเรา เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกามีหนี้สาธารณะ ๑๐๒ เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี (GDP) ประเทศเยอรมนี มีหนี้สาธารณะ ๘๓ เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี (GDP) สหราชอาณาจักร ๘๒ เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี (GDP) หรือประเทศสิงคโปร์ในอาเซียน (ASEAN) ของเราซึ่งเขารวยกว่าเรา เจริญกว่าเรา ก็มีหนี้สาธารณะถึง ๑๐๑ เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี (GDP) ดังนั้นเพดานหนี้สาธารณะจึงไม่ได้เป็น ตัวชี้วัดเดียวหรือตัวชี้วัดหลักที่สําคัญที่จะบ่งชี้ว่าประเทศมีวินัยทางการเงินการคลัง หรือไม่ ฉะนั้นในประเด็นมาตรา ๘ และมาตรา ๓๐ ที่ท่านเสนอแก้ไขร่างพระราชบัญญัติ การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... ที่คณะกรรมการกฤษฎีกากําลังตรวจอยู่นี้ ผมก็อยากจะขอ สงวนความเห็นว่าไม่เห็นด้วยกับการที่จะเพิ่มไปตรงนี้เพดาน ๖๐ เปอร์เซ็นต์ เพราะมีมาตรา ๒๙ อยู่แล้ว แล้วก็ควรเป็นความรับผิดชอบของรัฐบาลหรือฝุายบริหาร แต่ถ้าท่านนําไปพิจารณา แล้วเห็นว่าจําเป็นนะครับ โดยเสียงส่วนใหญ่ ผมก็อยากจะเสนอทางออกเป็น การประนีประนอมว่าก็เพิ่มไปอีกสักวรรคหนึ่งนะครับ ว่าในกรณีที่มีความจําเป็นเพื่อ แก้ปัญหาเศรษฐกิจหรือความมั่นคง คณะรัฐมนตรีอาจขอความเห็นชอบจากรัฐสภาเพื่อปรับ เพิ่มเพดานหนี้สาธารณะตามวรรคหนึ่งได้ตามความเหมาะสมโดยมีเหตุผลที่สมควร แต่เพิ่มได้ ครั้งละไม่เกิน ๕ หรือ ๑๐ เปอร์เซ็นต์ก็แล้วแต่ แต่ถ้าจะให้ดีอย่ากําหนดดีกว่านะครับ

ประเด็นที่ ๒ ที่ผมอยากจะขออภิปรายก็คือระบบสนับสนุนการตัดสินใจ ของรัฐสภาในการพิจารณางบประมาณแผ่นดิน ท่านประธานครับ ฝุายนิติบัญญัติ เป็นผู้พิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี ก็ควรจะมีหน่วยงานที่มีขีดความสามารถสูง เป็นอิสระและมีความเป็นมืออาชีพในการทําหน้าที่ศึกษาวิเคราะห์และให้ความเห็น เชิงวิชาการแก่สมาชิกรัฐสภาโดยรวมนะครับ ไม่ใช่ให้กับ ส.ส. พรรครัฐบาล หรือให้กับ ส.ส. ฝุายค้าน หรือให้กับวุฒิสมาชิกคนใดคนหนึ่ง ในเรื่องของการดําเนินนโยบายการเงิน การคลัง นโยบายภาษี ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายประจําปีและการใช้จ่ายเงิน แผ่นดินในลักษณะอื่น เพื่อสนับสนุนการตัดสินใจของรัฐสภาในคําของบประมาณแผ่นดิน แต่ละปีของรัฐบาลที่เสนอมา สภาปฏิรูปแห่งชาติในรายงานของคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ได้ทําข้อเสนอไว้ที่จะให้มีการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจํารัฐสภา ที่เรียกว่า พาร์เลียเมนทารี บัดเจต ออฟฟิศ (Thai Parliamentary Budget Office) ซึ่งมีความเป็นกลาง มีความเป็นอิสระทางวิชาการ แล้วก็จะมีฟังก์ชัน (Function) และคล้าย ๆ กับสถาบัน พระปกเกล้านะครับ คือ ส.ส. ส.ว. เข้าไปแทรกแซงไม่ได้ แต่ไปใช้บริการได้ ซึ่งรายงานนี้ คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินเห็นว่ายังไม่ จําเป็น แล้วก็ควรจะพัฒนาขีดความสามารถของสํานักงบประมาณของรัฐสภาที่มีอยู่แล้ว ขึ้นมาทําหน้าที่แทน และขอให้ข้อสังเกตว่าจะไม่บรรลุเปูาประสงค์และเจตนารมณ์ที่วางไว้ว่า พีบีโอ (PBO) หรือสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจํารัฐสภาต้องมีความเป็นกลาง มีความเป็นมืออาชีพและเป็นอิสระจากการชี้นําทางการเมือง ก็ขอฝากท่านด้วยนะครับ

อีกประการหนึ่งขอเวลาท่านสักเล็กน้อยนะครับ เรื่องของการคลังท้องถิ่น ซึ่งผมได้เรียนไปแล้วในครั้งที่แล้ว ก็อยากจะเรียนว่าเห็นด้วยกับท่านที่จะให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้น มีการบริหารจัดการที่ดีขึ้น เพราะงบท้องถิ่นต่อไปถ้าเป็นไป ตามที่ท่านมีเจตนารมณ์ไว้มันจะสูงถึง ๓๐ เปอร์เซ็นต์ของปริมาณงบประมาณแผ่นดิน แต่สิ่งที่ สําคัญก็คือการพัฒนาระบบการคลังท้องถิ่นเป็นสิ่งที่จําเป็นมาก ต้องมีฐานข้อมูล แล้วก็ต้องมี พี่เลี้ยงในการที่จะพัฒนาขีดความสามารถของท้องถิ่นในการจัดเก็บภาษีและควบคุม การใช้จ่าย มิฉะนั้นแล้วท่านให้เงินเขาไป ให้รายได้ แต่ไม่ได้ให้ขีดความสามารถมันก็จะเกิด ปัญหาแบบที่เราต้องพักราชการข้าราชการหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ตรงนี้ เพราะฉะนั้นสิ่งนี้สภาปฏิรูปแห่งชาติเขาเสนอไว้ก็อยากให้ท่านไปทบทวนดูด้วย มันอาจจะไม่ จําเป็นต้องเพิ่มคนก็ได้ ก็โอนคนมาแต่ว่าควรจะอยู่ที่กระทรวงการคลัง เพราะ กระทรวงมหาดไทยหรือสํานักนายกรัฐมนตรีคงทําไม่ได้ในเรื่องนี้ เพราะงานเขาเยอะนะครับ

ประเด็นสุดท้ายครับท่านประธาน ก็คือการปฏิรูปกระบวนการงบประมาณ ตามร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... ซึ่งคณะกรรมการกําลังพิจารณา อยู่นะครับ กระผมก็อยากกราบเรียนว่าเห็นด้วยกับแนวคิดจัดทํางบประมาณเชิงพื้นที่ หรือแอเรียเบส (Area based) การให้ประชาชนมีส่วนในกระบวนการงบประมาณ มิใช่ให้เป็นแบบท็อปดาวน์ (Top down) อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน และเกิดความซ้ําซ้อน การบูรณาการการจัดทําคําของบประมาณระหว่างหน่วยงาน การมี ก.น.จ. หรือ คณะกรรมการนโยบายบริหารราชการจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ซึ่งสิ่งที่ท่านเสนอก็เป็นเรื่องที่ดี และผมเห็นด้วยนะครับ แต่ว่าในบางประเด็นก็มีบางจุดและมีข้อสงสัยที่อยากจะฝากซักถาม คือในมาตรา ๔ และมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ ท่านได้นิยามคําว่า หน่วยรับงบประมาณ ไว้ว่าไม่ให้รวมถึงองค์กรอิสระคือหน่วยงานรัฐสภา หน่วยงานศาล หน่วยงานองค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานอัยการ แล้วก็ไปยกเว้นไว้ในมาตรา ๒๗ มาตรา ๒๘ มาตรา ๒๙ อีก ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงการโอนงบประมาณต่าง ๆ ผมก็ต้องถามว่าทําไม ไปยกเว้นไว้ ร่างเดิมที่อยู่ที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเขาก็ไม่ได้ยกเว้น หน่วยงานเหล่านี้ เป็นหน่วยงานที่ใช้งบประมาณหรือเปล่านะครับ แล้วถ้าท่านไปยกเว้นแล้วใครจะไป ตรวจสอบหน่วยงานนี้ เขาตรวจสอบของเขาเองหรือ เพราะฉะนั้นของเดิมเขาก็ไม่ได้มี คอมเพลน (Complain) อะไร ท่านก็ไปยกเว้น อันนี้ก็ต้องถามว่าท่านยกเว้นเพราะเหตุใด ท่านประธานครับ ผมก็ใช้เวลาเกินไปบ้างเล็กน้อย ก็อยากฝากคณะกรรมาธิการว่าโดยรวม ก็ให้กําลังใจท่านแล้วก็เห็นด้วยว่างานชิ้นนี้เป็นงานชิ้นใหญ่นะครับ แต่ว่าบางเรื่อง ท่านก็อาจจะเกร็งเกินไปก็ไปตัดโน่นตัดนี่ บางเรื่องก็ไปสร้างเงื่อนไขโดยไม่จําเป็นก็ฝากท่าน ไปพิจารณาทบทวนด้วย กราบขอบพระคุณครับ