สถิตย์ ชี้แนวทางปฏิรูปงบประมาณ-คลังท้องถิ่น เสริมโปร่งใส

นายสถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธุ์

กราบเรียนท่านประธานที่เคารพ ท่านสมาชิก ผู้ทรงเกียรติ กระผม สถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธุ์ สปท. หมายเลข ๑๕๓ ขอขอบคุณกรรมาธิการ ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดินที่ได้กรุณาเสนอ เรื่อง การปฏิรูปงบประมาณและการคลังภาครัฐ ซึ่งถือว่าเป็นเรื่องสําคัญ องค์ประกอบสําคัญ ของการบริหารราชการแผ่นดิน ท่านกล่าวถึงการปฏิรูประบบงบประมาณและการคลังภาครัฐ มิได้พูดเฉพาะถึงเรื่อง งบประมาณเรื่องเดียว แต่พูดถึงเรื่องการคลังในภาพรวมด้วย เมื่อกล่าวถึงการคลังใน ภาพรวม นโยบายการคลังมี ๓ ด้านด้วยกัน ด้านแรกก็คือนโยบายรายได้ ซึ่งรายได้ส่วนใหญ่ ได้จากภาษีอากร และในหลักการรายได้ทั้งหลายควรจะกลับเข้ามาสู่รัฐบาลและกลายไปเป็น รายจ่ายทางงบประมาณ นโยบายด้านที่ ๒ จึงเป็นนโยบายในเรื่องของรายจ่าย คือทางด้าน งบประมาณ นโยบายด้านที่ ๓ ก็คือนโยบายหนี้สาธารณะ ในกรณีที่รายได้ของรัฐบาล ที่กลายเป็นรายจ่ายไม่เพียงพอ จําเป็นจะต้องมีนโยบายทางด้านหนี้สาธารณะมาเพิ่มเติม ในด้านของรายได้นั้นทางคณะกรรมาธิการได้พยายามกล่าวถึงเรื่องของเงินนอกงบประมาณ ได้กล่าวถึงเรื่องเงินภาษีเพื่อนําไปใช้จ่ายในการใดการหนึ่งโดยเฉพาะ ซึ่งเป็นเรื่องที่ดีมาก เพราะว่ารายได้ทุกอย่างนั้นควรจะกลับมาสู่ในระบบของงบประมาณ ถ้าหากว่าจะไม่อยู่ ก็จะต้องเขียนไว้โดยเฉพาะ หรือไม่ก็ต้องเขียนเป็นข้อยกเว้นไว้ต่างหาก แต่ในข้อยกเว้นของ เงินนอกงบประมาณนอกเหนือจากข้อเสนอที่ดีในเรื่องของการปรับคํานิยามแล้ว ท่านไป ยกเว้นเรื่องหน่วยงานขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ คือถ้ายกเว้นเรื่องศาล เรื่องอัยการ ซึ่งถือว่าเป็นอํานาจอีกอํานาจหนึ่งที่แยกจากอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร อัยการนั้น ถึงแม้ว่ากึ่งบริหาร กึ่งตุลาการ แต่ก็สมควรที่จะมีเรื่องของเงินนอกงบประมาณต่างหาก แต่ในเรื่องขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้น อยากจะให้ท่านได้กรุณาพิจารณาให้รอบคอบ ว่าสมควรที่จะได้รับการปฏิบัติพิเศษไปจากกรณีอื่น ๆ หรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของ คําว่า องค์กรอิสระ กับ หน่วยงานอิสระ เรายังไม่ค่อยได้แยกให้มีความชัดเจน คําว่า องค์กรอิสระ ควรจะหมายถึงองค์กรอิสระที่ดําเนินงานโดยอิสระจากรัฐบาล ขออนุญาต ใช้ภาษาอังกฤษ อินดีเพนเดนต์ ฟรอม เดอะ กัฟเวิร์นเมนต์ (Independent from the government) แต่คําว่า หน่วยงานอิสระ แตกต่างจาก องค์กรอิสระ เพราะหน่วยงานอิสระนั้น เป็นหน่วยงานกํากับดูแล ปฏิบัติงานในเรื่องของการกํากับดูแลโดยอิสระ แต่ภายใต้นโยบาย ของรัฐบาล หน่วยงานอิสระจึงอิสระภายใต้นโยบายรัฐบาล อินดีเพนเดนต์ วิททิน เดอะ กัฟเวิร์นเมนต์ (Independent within the Government) ถ้าท่านแยก ๒ อันนี้ออกมา ชัดเจนแล้วทําเรื่องนี้ออกมาให้ชัดก็จะเป็นการดี

ในเรื่องของนโยบายรายจ่าย ท่านก็ได้กล่าวถึงไว้อย่างดีมากว่า นโยบาย รายจ่ายนั้นแต่เดิมที่คํานึงถึงเฉพาะภารกิจหน้าที่ของรัฐบาลคงไม่ได้แล้ว คงต้องเพิ่มในเรื่อง ของยุทธศาสตร์และเพิ่มในเรื่องของพื้นที่เข้าไปด้วย ท่านได้กรุณากล่าวถึงเรื่องนโยบาย กึ่งการคลัง ซึ่งผมอยากเรียน ณ ที่ประชุมแห่งนี้ว่า คําว่า นโยบายกึ่งการคลัง ก็คือ การดําเนินนโยบายภาครัฐเพื่อที่จะพัฒนาประเทศให้เติบโตก็ดี เพื่อลดความเหลื่อมล้ําก็ดี เพื่อการพัฒนาที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมก็ดี ผ่านทางสถาบันการเงินเฉพาะกิจ หรือที่เรียกกัน โดยทั่วไปว่า สถาบันการเงินของรัฐ คําว่า สถาบันการเงินเฉพาะกิจ นั้น หมายถึงสถาบันการเงินที่ดําเนินงานโดยมีกฎหมาย พิเศษ เช่น ธนาคารออมสินมีกฎหมายของธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและ สหกรณ์การเกษตรมีกฎหมายเฉพาะของตัวเอง ธนาคารอาคารสงเคราะห์มีกฎหมายเฉพาะ ของตัวเอง ธนาคารเหล่านี้เรียกว่าธนาคารเฉพาะกิจ เรียกว่าธนาคารของรัฐ แต่ธนาคาร บางธนาคารที่รัฐถือหุ้นเกินครึ่ง แต่ดําเนินงานในลักษณะของธนาคารพาณิชย์ ธนาคารนั้น ไม่ได้เรียกว่าธนาคารเฉพาะกิจ และไม่ได้เรียกว่าธนาคารของรัฐ เพียงแต่ว่าเป็นธนาคารที่รัฐ ถือหุ้นเกินกว่าครึ่ง เช่นธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน) ไม่ใช่ธนาคารเฉพาะกิจ แต่เป็น ธนาคารที่รัฐถือหุ้นเกินกว่าครึ่ง ธนาคารกรุงไทยต้องปฏิบัติทุกอย่างเหมือนธนาคารกรุงเทพ จํากัด (มหาชน) เหมือนธนาคารไทยพาณิชย์ จํากัด (มหาชน) เหมือนธนาคารกสิกรไทย จํากัด (มหาชน) ภายใต้การกํากับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารแห่งประเทศไทย นี้เองที่ผมเรียนตั้งแต่ตอนต้นว่าเป็นหน่วยงานอิสระ ไม่ใช่องค์กรอิสระ เป็นหน่วยงานอิสระ ที่ดําเนินนโยบายได้และที่ดําเนินงานได้โดยอิสระ แต่ในส่วนของการกํากับสถาบันการเงินนั้น เป็นหน่วยงานอิสระที่อยู่ภายใต้นโยบายรัฐบาล เพราะฉะนั้นในเรื่องของนโยบายกึ่งการคลัง เป็นเรื่องที่ทําผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจซึ่งมีกลไกการดําเนินงานโดยเฉพาะ ไม่ใช่เป็นเรื่อง ของการใช้งบประมาณแล้วสิ้นไป เป็นเรื่องของการให้กู้ยืมเงินผ่านทางสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เหล่านั้น ผู้ที่กู้ยืมเงินไปดําเนินกิจกรรมของตนเอง ซึ่งเป็นส่วนสําคัญในการที่จะทําให้ เศรษฐกิจขยายตัว แต่ไม่ใช่เป็นเรื่องของการนํางบประมาณไปใช้โดยตรง เป็นการใช้ผ่านทาง สถาบันการเงินเฉพาะกิจ จึงเรียกว่า นโยบายกึ่งการคลัง เพราะนโยบายกึ่งการคลังอันนี้ไม่ใช่ เป็นเรื่องของการใช้งบประมาณ จะนําหลักของงบประมาณไปใช้โดยตรงไม่ได้ เพียงแต่ว่า ถ้าเรื่องใดที่เป็นนโยบายของรัฐบาลที่ให้นโยบายหรือสั่งการให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจ เหล่านั้นทํา สถาบันการเงินเฉพาะกิจเหล่านั้นสามารถที่จะของบประมาณเฉพาะในส่วนนั้น มาเพื่อดําเนินการตามนโยบายของรัฐบาลได้ ซึ่งจะต้องจัดทําเป็นบัญชีนโยบายขึ้นมา ที่เรียกกันว่า บัญชีการบริการสาธารณะ หรือ พับบลิก เซอร์วิส แอ็กเคานต์ (Public Service Account) เพราะฉะนั้นการกํากับในเรื่องของนโยบายกึ่งการคลังนั้นก็ควรจะกํากับ เฉพาะในเรื่องที่ได้นําไปใช้ตามนโยบายหรือตามคําสั่งของรัฐบาลเท่านั้น ในเรื่องของ การดําเนินการอื่น ๆ ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เป็นเรื่องของการดําเนินการตามหลักการ ของธนาคารซึ่งเป็นอีกเรื่องหนึ่งต่างหากนอกเหนือจากเรื่องงบประมาณ ท่านยังได้กรุณา กล่าวไปถึงเรื่องหนี้สาธารณะอย่างที่ผมกล่าวไว้ในตอนต้นว่า การพัฒนาประเทศนั้น ๑. ได้มาจากรายได้ซึ่งส่วนใหญ่เป็นภาษีอากร ๒. ได้มาจากการก่อหนี้สาธารณะ หลายท่าน เคยถามว่าเมื่อไรประเทศไทยจะหมดหนี้เสียที ผมอยากเรียนว่าถ้าเปรียบเทียบประเทศไทย กับบริษัท บริษัทหนึ่งขยายกิจการงานของตัวเองด้วยเงินของตัวเอง อีกบริษัทหนึ่งขยาย กิจการของตัวเองด้วยเงินของตัวเองส่วนหนึ่ง ด้วยเงินกู้จากธนาคารอีกส่วนหนึ่ง แน่นอน ที่สุดบริษัทที่ ๒ สามารถที่จะขยายงานได้มากกว่า เพราะมีเงินมากกว่าในการขยายงาน เช่นเดียวกันประเทศส่วนใหญ่ของโลกแทบจะเรียกได้ว่าทั้งหมดก็ได้ ดําเนินการพัฒนา ประเทศด้วยเงินงบประมาณของรัฐบาลส่วนหนึ่งและด้วยการก่อหนี้สาธารณะส่วนหนึ่ง เพราะฉะนั้นการก่อหนี้สาธารณะเป็นเรื่องปกติ แต่ท่านเสนอไว้ดีว่าการก่อหนี้สาธารณะนั้น จะต้องมีการกําหนดเพดานไว้ในระดับหนึ่ง แต่การกําหนดเพดานนี้ท่านต้องเขียนข้อยกเว้น ให้ชัดเจน เพราะในบางครั้งที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลก เกิดวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศ อาจจะมีความจําเป็นต้องใช้เงินเกินกว่าเพดานที่กําหนดไว้ จึงจะต้องเขียนไว้โดยชัดเจน

ในเรื่องของการใช้เงินในกรณีฉุกเฉินที่ท่านได้กล่าวถึงไว้นั้น โดยปกติทั่วไป ก็ต้องผ่านคํานิยามในเรื่องของความฉุกเฉินที่ได้กําหนดไว้แล้ว แต่นอกเหนือจากนั้นการใช้ เงินเพื่อการฉุกเฉินจะต้องมีการกําหนดหลักเกณฑ์ว่าเงินนั้นจะต้องใช้ถูกต้องตาม วัตถุประสงค์ จะต้องมีทาร์เกต (Target) ที่ชัดเจน เงินนั้นจะต้องมีการใช้เป็นการชั่วคราว คือจะต้องเทมโพรารี (Temporary) และการใช้เงินนั้นจะต้องมีความโปร่งใส คือจะต้อง ทรานส์พาเรนต์ (Transparent) และการใช้เงินนั้นต้องใช้อย่างทันกาล ถ้าหมดเวลาแล้ว ก็ไม่ควรจะใช้เงินนั้นอีกแล้วคือไทม์ลี (Timely) จะต้องประกอบด้วย ๔ ที (T) คือทาร์เกต (Target) เทมโพรารี (Temporary) ทรานส์พาเรนต์ (Transparent) แล้วก็ไทม์ลี (Timely) ถ้าบรรจุสิ่งเหล่านี้เข้าไปด้วยก็จะทําให้การใช้เงินที่เป็นข้อยกเว้นจากกรณีพิเศษนั้น มีหลักเกณฑ์ที่ดีเพียงพอ

ในเรื่องขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่านเสนอไว้ดีว่า องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่แท้จริงนั้นถ้ากระจายอํานาจอย่างสมบูรณ์แบบต้องมีการกระจายอํานาจ ทางการคลังที่ดี ปราศจากการกระจายอํานาจทางการคลังไม่มีทางที่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นจะได้รับการกระจายอํานาจอย่างเต็มที่ เพราะว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยังอาศัยรายได้ของรัฐบาลอยู่ ตราบใดที่ยังอาศัยรายได้ของรัฐบาลตราบนั้นรัฐบาลก็ยัง จะต้องมีนโยบายให้ใช้เงินของรัฐบาลตามแนวทางของรัฐบาล เพราะฉะนั้นการส่งเสริม เพื่อที่จะให้มีอิสระทางการคลังด้วยการที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตัวเอง มากขึ้นนั้นเป็นทิศทางที่ถูกต้อง แต่ผมอยากจะเสนอเพิ่มเติมไปว่าในฐานะที่ท่านเป็น กรรมาธิการในเรื่องของการบริหารราชการแผ่นดิน ในเรื่องขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าจะให้การบริหารนโยบายรายได้ นโยบายรายจ่าย รวมถึงนโยบายหนี้สาธารณะเป็นไป อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ก็จําเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องจัดโครงสร้างหรือองคาพยพ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล ผมเองมีความเห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับองค์กรปกครองส่วนภูมิภาคจะต้องเป็นเรื่องเดียวกัน ขณะนี้ ปรากฏว่าอาณาเขตขององค์กรปกครองส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่เหมือนกัน เทศบาลตําบลบางเทศบาลมีชื่อเรียกเดียวกับอําเภอ แสดงว่ากินเขตไปถึง อําเภอแต่ยังเรียกว่าเทศบาลตําบล ด้วยเหตุนี้เองในเรื่องของการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ควรจะมีรูปแบบของการปกครองรูปแบบเดียวคือเทศบาล ไม่ว่าจะเป็นเทศบาลตําบล เทศบาลอําเภอ เทศบาลจังหวัด เทศบาลนคร เทศบาลมหานคร แล้วก็เทศบาล เขตเทศบาล กับเขตปกครองควรจะเป็นเขตเดียวกัน ถ้าเขตปกครองไม่เหมาะสมก็ต้องปรับเขตปกครอง เสียใหม่ เขตเทศบาลไม่เหมาะสมก็ต้องปรับเขตเทศบาลใหม่ แต่ว่าเทศบาลกับเขตปกครองนั้น ควรจะเป็นเขตเดียวกัน ถ้าเป็นเช่นนั้นแล้วก็จะทําให้นโยบายของการใช้งบประมาณเป็นไป ในทิศทางเดียวกันมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล โดยสรุปผมสนับสนุนในสิ่งที่ท่านได้เสนอ พร้อมกับข้อสังเกตที่ได้กล่าวไปแล้ว ถ้าหากว่าท่านได้นําข้อสังเกตนี้ไปเพิ่มเติมผมก็คิดว่า จะเป็นประโยชน์กับการบริหารการคลังภาครัฐเป็นอย่างยิ่งครับ ขอบพระคุณครับ