ขอบคุณท่านประธานครับ เฉลิมชัย เครืองาม สปท. หมายเลข ๓๑ ก็คาดว่าเป็นคนสุดท้ายที่จะอภิปรายในเรื่องนี้ เดิมทีก็ไม่ได้ คิดจะอภิปราย แต่ว่าได้ฟังสมาชิกหลายท่านได้ให้ความเห็นซึ่งเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง และดูแล้วว่ายังคงมีสิ่งที่จะต้องเติมเต็มในสิ่งที่จะต้องเสนอแนะไปทางคณะกรรมการ กฤษฎีกาเพื่อให้การแก้ไขกฎหมายที่เรากําลังพิจารณาอยู่นี้มีความสมบูรณ์มากขึ้น ประจวบกับ เมื่อวันหยุดที่ผ่านมาได้มีโอกาสสนทนาวิสาสะกับอดีตผู้ใหญ่ของกระทรวงการคลัง ถามความเห็นของท่านเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมาย ๒ ฉบับนี้ซึ่งเรากําลังทํากันอยู่ ในเวลานี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่มีความสําคัญซึ่งผมได้อภิปรายไว้แล้วเมื่อคราวที่แล้ว และบังเอิญว่าท่านคํานูณ สิทธิสมาน ขออภัยที่เอ่ยนามท่าน ท่านได้อภิปรายติดตามมา ท่านได้ให้ข้อมูลที่มีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้นตอนนั้นก็ไม่ได้คิดจะอภิปราย แต่สิ่งที่ผมได้สนทนาวิสาสะกับทางอดีตผู้ใหญ่กระทรวงการคลัง และได้ข้อคิดมาที่ผม ค่อนข้างจะกังวลว่ากฎหมาย ๒ ฉบับที่เรากําลังพิจารณาอยู่นี้นั้น ถ้าหากไม่ได้มีการปรับแก้ น่าจะมีความยุ่งยากวุ่นวายมากขึ้นในอนาคต ผมได้อภิปรายไว้แล้วเมื่อคราวที่แล้วว่า การปฏิรูปคือการดูไปข้างหน้า การปรับและการพัฒนาให้เกิดสิ่งที่ดีขึ้น แต่เราคงจะต้อง เหลียวหลังดูสิ่งที่เกิดขึ้นในอดีต ท่านประธานครับ ก่อนวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ นั้น มีเหตุการณ์เกิดขึ้นมากมายในบ้านเมือง ถ้าผมจะเปรียบเทียบเป็นขั้นบันได มันมีขั้นบันได อยู่หลายขั้นที่ช่วยกันก้าว จะเป็นการก้าวที่ดีหรือไม่ดีก็แล้วแต่ผมจะไม่ย้อนความถึง แต่ก้าวแรก ๆ ที่นําไปสู่เหตุการณ์ก่อนจะถึงวันที่ ๒๒ พฤษภาคมนั้น คือการพิจารณา ร่างกฎหมายบางฉบับเกิดขึ้นในรัฐสภาแห่งนี้ ทั้งในชั้น ส.ส. และในชั้น ส.ว. โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คือการพิจารณาร่างกฎหมายการอนุญาตให้กระทรวงการคลังมีอํานาจกู้เงินเพื่อโครงสร้าง พื้นฐานด้านคมนาคม จํานวน ๒ ล้านล้านบาท นั่นเป็นบันไดขั้นแรก ๆ หลังจากนั้นขั้นต่อ ๆ มา คือเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เรื่องพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทําความผิด เนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. .... เพราะฉะนั้นบันไดขั้นแรกซึ่งมีความวุ่นวาย มีความยุ่งยากเกิดขึ้นในบ้านเมืองจนนําไปสู่ การยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งผมก็เป็นหนึ่งในคนที่เซ็นชื่อส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยด้วย ขั้นตอนของการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็ดําเนินไป ถ้าจําได้เรายุบสภาประมาณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๖ นั่นยุ่งวุ่นวายแล้วนะครับ จนกระทั่งมีรัฐบาลรักษาการ และในช่วงที่มี รัฐบาลรักษาการอีกนั่นแหละ ประมาณเดือนมีนาคม ๒๕๕๗ ก็มีคําวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญออกมาว่าร่างพระราชบัญญัติให้อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงิน ๒ ล้านล้านบาท เพื่อโครงสร้างพื้นฐานนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ ขัดในสิ่งใด ผมได้เคยอภิปราย ไว้แล้ว ท่านคํานูณก็ได้อภิปรายไว้แล้ว ขอเท้าความนิดเดียว คือขัดในสิ่งที่เรียกว่า วินัยการเงินการคลัง นอกเหนือจากเรื่องเสียบบัตรแทนนะครับที่ผมไม่พูดถึง ขัดในสิ่งที่ เรียกว่าวินัยการเงินการคลัง คือเงินที่กู้มานั้นพูดง่าย ๆ ว่าเอามากองไว้ที่หน้าตัก แค่มีแนวคิดว่าจะเอาไปทําด้านคมนาคมขนส่ง จะไปทํารถไฟความเร็วสูง จะไปทําถนน จะไป ทํารถไฟรางคู่ อะไรต่าง ๆ จิปาถะ เป็นโครงการหรือเป็นแผนที่เป็นหยาบ ๆ ที่ยังไม่มีดีเทล (Detail) หรือรายละเอียดอะไรมากมาย ศาลรัฐธรรมนูญบอกว่ายังไม่มีความจําเป็นเร่งด่วน และข้อสําคัญคือไม่ได้นําส่งเงินนั้นเข้าคลังเป็นเงินแผ่นดิน อันนี้จึงเป็นที่มาว่าเราต้องกลับไป เท้าความดูคําว่า เงินแผ่นดิน นั้นมีความสําคัญ และมีศักดิ์ศรีหรือมีความศักดิ์สิทธิ์มากมายเพียงใด ปรากฏว่ากฎหมายไม่ได้เขียนเอาไว้ หลายฉบับเขียนก็อ้อม ๆ จนกระทั่งถ้าหากว่าจําได้ ในการร่างรัฐธรรมนูญที่ สปช. ได้ล้มไปนั้น ก็มีความพยายามที่จะเขียนบัญญัตินิยามของ คําว่า เงินแผ่นดิน ไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้น ซึ่งผมเห็นว่าเป็นถ้อยคําที่มีความรัดกุม มีความสมบูรณ์มาก จึงอยากขออนุญาตเรียนเสนอแนะทางกรรมาธิการ ท่านช่วยกรุณานํา บทบัญญัตินิยามของคําว่า เงินแผ่นดิน นั้นไปใส่ไว้ในร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลัง ของรัฐ พ.ศ. .... ท่านใส่ไว้ในหมวดคํานิยาม อ่านเร็ว ๆ เงินแผ่นดินให้หมายรวมถึงเงินใน งบประมาณและเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนําส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ซึ่งหมายความรวมถึง เงินรายได้แผ่นดิน เงินกู้ เงินคงคลัง เงินรายได้จากทรัพย์สินและสิทธิประโยชน์อื่นที่รัฐบาล หรือหน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์ หรือครอบครองเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการ แผ่นดินโดยรวม เพราะฉะนั้นเป็นถ้อยคําที่มีความไพเราะ แล้วก็คิดว่าน่าจะมีความสมบูรณ์ เหมาะที่จะใส่ไว้ในบทนิยามของคําว่า เงินแผ่นดิน ได้ ไม่ต้องมาเถียงกันอีกแล้วว่าเงินแผ่นดิน คืออะไร เงินกู้ใช่หรือไม่ใช่ ศาลรัฐธรรมนูญท่านวินิจฉัยไว้แล้ว ก็มีปัญหาอีกครับ ผมคุยกับ อดีตผู้ใหญ่กระทรวงการคลังที่ว่า ท่านก็บอกว่าศาลรัฐธรรมนูญก็ศาลชุดเดิมครับ แต่วินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ซึ่งถูก ฉีกไปแล้ว ตอนนี้เรากําลังร่างรัฐธรรมนูญใหม่ก็ต้องมาตีความกันอีก มาศรีธนญชัยกันอีกว่า เอ๊ะ ถ้าเกิดมีปัญหาหรือมีกรณีเทียบเคียงกันคล้าย ๆ กรณีอย่างนี้ คือการออกกฎหมายพิเศษ เพื่อกู้เงิน เป็นกฎหมายเฉพาะให้อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เป็นโครงสร้างพื้นฐานให้ อํานาจกระทรวงศึกษาธิการไปปรับปรุงปฏิรูปกระทรวงศึกษาธิการ ปรับปรุงการศึกษา ให้อํานาจกระทรวงสารพัดไปทําอะไรต่ออะไรในอนาคต มันเป็นกฎหมายเฉพาะ กฎหมาย พิเศษ ซึ่งถ้าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ล่ะใครตีความหรือยัง ก็แสดงว่ามีความคิดหรืออาจจะมี ความท้าทายว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีบทบัญญัติเหล่านี้คุ้มครองให้เกิดการกู้เงินเพื่อเป็น กฎหมายฉบับพิเศษเฉพาะหรือไม่ เพราะอะไรครับ เพราะกฎหมายรองลงมาคือกฎหมาย วิธีการงบประมาณท่านเปิดช่องเอาไว้ ผมเจ็บปวดมากที่เราต่อสู้กันในชั้นรัฐสภา เมื่อคราวที่แล้ว จนกระทั่งศาลรัฐธรรมนูญท่านวินิจฉัยออกมาแล้ว ด้วยคาดหวังว่าถ้ามี การแก้ไข มีการปรับปรุงกฎหมาย พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ท่านจะมี การปรับแก้ตรงนี้ให้มีความรอบคอบรัดกุมอย่าให้เกิดปัญหาขึ้นอีกในอนาคต เพราะผมเชื่อว่า ในอนาคตในที่สุดมันก็จะมีกฎหมายพิเศษหรือกฎหมายเฉพาะเพื่อการกู้เงินเพื่อกรณีใด ๆ ต่าง ๆ เกิดขึ้นอีกแน่นอน บทบัญญัติว่าด้วยกฎหมายพิเศษ หรือกฎหมายเฉพาะนั้น ในกฎหมายพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฉบับเดิมอยู่ในมาตรา ๒๓ ในกฎหมายที่ท่าน แก้ไขเหาะมาอยู่ในมาตรา ๓๓ ผมอ่านเร็ว ๆ ครับ หน่วยรับงบประมาณจะจ่ายเงินหรือ ก่อหนี้ผูกพันได้แต่เฉพาะตามที่ได้กําหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายหรือตาม พระราชบัญญัตินี้ ขีดเส้นใต้ต่อไปครับ หรือตามอํานาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น มาอีกแล้วครับ หรือตามอํานาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่นมาอีกแล้ว และจะก่อให้เกิดปัญหาอีกแล้วในอนาคต มาดูรัฐธรรมนูญครับ รัฐธรรมนูญฉบับที่กําลังรอการลงประชามตินั้นท่านเห็นความสําคัญ ของวินัยการเงินการคลัง เดิมทีรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ หรือปี ๒๕๕๐ ก็แล้วแต่ท่านเขียนไว้ว่า การใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้นให้เป็นไปตาม หรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณ รายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ และกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง แต่กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับที่รอลงประชามตินั้นท่านเพิ่ม อันที่ ๕ เข้าไปครับ คือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ แสดงว่าท่านให้ ความสําคัญกับวินัยการเงินการคลังของรัฐที่ควรจะต้องมีการกํากับดูแลโดยกฎหมาย ฉบับใหม่ขึ้นมา ถ้าผมจําไม่ผิด รัฐธรรมนูญฉบับที่ สปช. ล้มไป ท่านใส่กฎหมายว่าด้วย วินัยการเงินการคลังเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับที่ ๑๑ ผมไม่แน่ใจนะครับ ถ้าท่านผู้ใดทราบข้อมูลที่ชัดช่วยกรุณาชี้แจงด้วย ท่านใส่ไว้เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ ๑๑ คือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ ขออภัย เพิ่มเวลาอีกนิดหนึ่งครับ มีความสําคัญเป็นอย่างมาก ดังนั้นเพื่อเป็นการแก้ปัญหาที่จะเกิดขึ้น ในอนาคต ผมพยายามคิดถ้อยคําที่จะให้เกิดความรอบคอบรัดกุม และแก้ปัญหาที่จะเกิดขึ้น ในอนาคต ในมาตรา ๓๓ ท่านช่วยกรุณาใส่ไว้เป็นวรรคที่สอง วรรคที่หนึ่งท่านตัดคําว่า หรือตามอํานาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น แล้วท่านใส่ไว้เป็นวรรคที่สองครับว่า การบัญญัติ กฎหมายเฉพาะเพื่อการกู้เงินเป็นการเฉพาะให้ใช้เฉพาะในกรณีมีความจําเป็นเร่งด่วน และให้ นําส่งเงินนั้นสู่คลังเป็นเงินแผ่นดิน อันนี้จะสามารถแก้ปัญหาได้ และเป็นการอนุวัตตาม คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่วินิจฉัยออกมาเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๕๗ ในกรณีของเงินกู้ ๒ ล้านล้านบาท ผมพยายามไปอ่านทบทวนคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหลายรอบ ประมวลสรุปเป็นเหตุผลมาได้ว่า ที่ศาลบอกว่า กฎหมายกู้เงิน ๒ ล้านล้านบาทนั้น ขัดรัฐธรรมนูญคือประเด็นใหญ่ ๆ ๒ ประเด็นครับ
ประเด็นที่ ๑ ไม่มีความจําเป็นเร่งด่วน พูดง่าย ๆ คือการกู้ไปก่อน ออกกฎหมายมาแล้วก็เอาเงินนั้นมากองเอาไว้อาจจะเป็นการกู้มาทีละ ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท รวมแล้วไม่เกิน ๒ ล้านล้านบาท ใช้เวลา ๕ ปี ๖ ปี ๗ ปีก็แล้วแต่ แล้วช่วงนั้นก็มาเขียนโครงการมาทํารายละเอียดแผนงาน จะสร้าง รถไฟฟูา รถไฟความเร็วสูงจากไหนไปไหนมาทําเอาทีหลัง อันอย่างนี้ทําไม่ได้ แต่ถ้าหากว่า มีความจําเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ คนออกกฎหมายคงไม่ใจไม้ไส้ระกําว่าเงิน ก็ไม่มีแล้วให้กู้ก็ไม่ให้กู้ อันนั้นผมว่าคงไม่ใช่ เพราะในรัฐธรรมนูญก็มีอีกในบทบัญญัติว่าด้วย การออกพระราชกําหนดให้ออกเป็นกฎหมายเป็นพระราชกําหนดมาได้ในกรณีที่มี ความจําเป็นเร่งด่วนเพื่อประโยชน์สาธารณะ เพื่อความมั่นคงของรัฐในกรณีที่มีความจําเป็น เร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันนี้ทําได้ครับ นี่คือเหตุผลที่ทําไมกฎหมายพระราชกําหนดกู้เงิน ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาทของรัฐบาลหนึ่งในก่อนหน้านั้นผ่านการพิจารณาวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญ เพราะท่านวินิจฉัยว่าเป็นความจําเป็นเร่งด่วนเพราะขณะนั้นมีปัญหาทางด้าน เศรษฐกิจเป็นอันมาก แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้วินิจฉัยในกรณีของการขัดรัฐธรรมนูญ ในมาตรา ๑๖๙ ว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง
ประเด็นที่ ๒ สิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญท่านวินิจฉัยเอาไว้และเห็นว่าเป็นประโยชน์ และควรจะมาปรับแก้กฎหมายที่ท่านกําลังทําทั้ง ๒ ฉบับนี้คือการที่กู้มาแล้วเก็บเอาไว้ที่ ส่วนราชการ คือคุณกู้แล้วเอาไปใช้ประโยชน์ได้เลยโดยไม่ได้นําส่งคลังเป็นเงินแผ่นดิน อันนี้ครับ สําคัญ และศาลรัฐธรรมนูญท่านก็ให้ความสําคัญท่านไปดูคําวินิจฉัยได้เลย ท่านบอกว่ากู้มาแล้วเก็บ เอาไว้ใช้ไม่ได้ส่งคลัง เพราะฉะนั้นกฎหมายที่ท่านจะมีการปรับแก้กู้ได้ในกรณีเร่งด่วนที่ไม่อาจ หลีกเลี่ยงได้ และกรณีที่ ๒ กู้แล้วส่งคลัง ส่งแล้วทําอย่างไรครับ ก็ไปวินิจฉัยหรือไปพิจารณา ปรับแก้ตามโครงสร้างของวิธีการงบประมาณ ในที่สุดถ้าจะมีการออกพระราชบัญญัติ งบประมาณเพิ่มเติมกลางปี ครึ่งปี อะไรก็แล้วแต่ เพราะเหตุผลของการใช้เงินหรือโครงการ ต่าง ๆ นั้นมีประโยชน์ มีความจําเป็น มีความเร่งด่วน อันนั้นก็เหมาะสม เพื่อไม่ให้เกิดวิธีการ ออกกฎหมายมาทําให้การใช้จ่ายเงินนั้นเป็น ๒ เส้นทาง เส้นทางหนึ่งคือ พระราชบัญญัติ งบประมาณตามปกติ อีกเส้นทางหนึ่งเป็นเงินกู้ที่เกิดจากการกู้มา อันนั้นก็จะเป็นประโยชน์ ถ้าหากว่าท่านไม่มีการปรับแก้ ดังนั้นสิ่งที่ผมทําการบ้านมาในช่วงวันหยุดนั้นจริง ๆ ก็มีอีกพอสมควร ผมขอเวลาอีกสัก ๑ นาทีได้ไหมครับท่านประธาน คือเรื่องของเงินนอก งบประมาณ เขียนเอาไว้ในรายละเอียดมากมาย มีเงินนอกงบประมาณประกอบด้วยอะไรบ้าง ประกอบด้วยเงินกองทุนต่าง ๆ ประกอบด้วยเงินของรัฐวิสาหกิจ ประกอบด้วยเงินกู้เงินอะไร รวมกันหลายแสน ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท มากกว่างบประมาณประจําปีอีก ท่านเขียนไว้ในรายงานการศึกษาของท่านว่าจุดบกพร่องคือการที่ไม่ได้มีกฎหมายเขียนไว้ให้ ชัดเจนให้รัดกุมว่าเงินกองทุนหรือเงินนอกงบประมาณเหล่านี้ เงินกองทุนเหล่านี้ให้มี การนําเสนอพิจารณาในชั้นรัฐสภาเพื่อพิจารณาให้เกิดความโปร่งใส อันนี้ผมเห็นด้วยเป็นอย่างยิ่ง เงินนอกงบประมาณเหล่านี้เป็นเงินเบี้ยหัวแตกที่กระจัดกระจายอยู่ในรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ในกองทุนต่าง ๆ เป็น ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท เงินงบประมาณแผ่นดินที่อยู่ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณนั้น พิจารณากันในชั้นรัฐสภาใช้เวลาเป็นเดือนหลาย ๆ เดือน แต่เงินนอกงบประมาณเหล่านี้ไม่ได้ มีการนํามาพิจารณาในรัฐสภา แต่ผมก็ยังกังวลว่าถ้ากฎหมายรัฐธรรมนูญมิได้เขียนเอาไว้ ผมก็ไม่แน่ใจว่าอยู่ดี ๆ ท่านจะใส่ไว้ในกฎหมายว่าให้เสนอรัฐสภาแล้วรัฐสภาเขายินดีที่จะทํา ตามนี้หรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนเอาไว้ เพราะฉะนั้นผมก็ขอเรียนเสนอไว้ในชั้นนี้ เพียงเท่านี้ ขอบพระคุณครับ