คำนูณ ชี้ปัญหากฎหมายกู้เงินพิเศษ ขัดหลักงบประมาณ-เสนอปฏิรูปนิยามเงินแผ่นดิน

นายคำนูณ สิทธิสมาน

กราบเรียนท่านประธาน กระผม คำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ก่อนอื่นต้องกราบขออภัยท่านประธานกรรมาธิการ และท่านกรรมาธิการทุกท่านที่การเสนอข้อสังเกตเมื่อเช้าของกระผมนั้น อาจจะเป็นเหตุ ให้การลงมติต้องล่าช้าออกไป ผมก็เพิ่งทราบว่าสัปดาห์หน้าเราหยุด มันก็เลยช้าไปอีก ๑ สัปดาห์ แต่ว่ากระผมขอกราบเรียนด้วยความเคารพจริง ๆ ว่าเมื่อผมอ่านรายงาน ของคณะกรรมาธิการแล้ว ผมเห็นด้วยเป็นส่วนใหญ่ แล้วก็มีบางประเด็นที่เห็นด้วย กับเพื่อนสมาชิกที่อภิปรายในวันนี้อีกหลายท่านนะครับ แต่มีประเด็นหนึ่งที่กระผมมุ่งมั่นมาก และคิดว่าไม่พูดไม่ได้ พยายามหาอ่านในรายงานของคณะกรรมาธิการก็ไม่พบนะครับ ประเด็นนั้นก็จะเป็นประเด็นที่กระผมได้พูดไปเมื่อเช้านี้ แล้วก็ ท่านอาจารย์เฉลิมชัย เครืองาม ได้อภิปรายไปก่อนหน้านี้ ขออนุญาตเอ่ยนามท่านนะครับ อาจจะซ้ำบ้าง แต่ขออนุญาตเรียนให้เห็นปัญหาครับท่านประธาน คือเมื่อเราจะปฏิรูประบบงบประมาณ และการคลังภาครัฐแล้ว เราก็จำเป็นที่จะต้องล่วงรู้ให้ได้ว่านอกเหนือจากการปรับปรุง ระบบงานตามปกติแล้ว อะไรที่เป็นปัญหาใหญ่ อะไรที่เป็นปัญหาที่ก่อให้เกิดวิกฤต ในช่วงก่อน ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ ผมเห็นว่าปัญหาใหญ่ปัญหาหนึ่งที่ก่อให้เกิดวิกฤต ปัญหาหนึ่ง แล้วก็เป็นความขัดแย้งที่หาข้อสรุป หาข้อยุติไม่ได้ แม้จนกระทั่งทุกวันนี้ก็คือ การออกกฎหมายพิเศษกู้เงินก้อนใหญ่ โดยระบุไว้ในกฎหมายพิเศษนั้นว่าเงินกู้ที่ได้มาเขาจะ เป็นแพทเทิร์น (Pattern) ไว้เลยนะครับว่าไม่ต้องส่งคลังตามพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ และพระราชบัญญัติเงินคงคลัง แล้วก็ใช้เงินกู้ก้อนนั้นไปโดยไม่ผ่าน พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยมาตรฐานที่แตกต่างออกไปจากที่กำหนดไว้ ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อันนี้ สำคัญนะครับ เพราะว่าเป็นการสร้างระบบงบประมาณสองมาตรฐานคู่ขนานขึ้นมา ท่านประธานที่เคารพครับ ถ้าเรายังจำกันได้ว่าในช่วง ๑๐ ปีที่ผ่านมาเราจะมีกฎหมายพิเศษ ทำนองนี้นะครับ ในปี ๒๕๕๒ เรามีพระราชกำหนด ๑ ฉบับ อนุญาตให้กระทรวงการคลัง กู้เงิน ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท เรามีร่างพระราชบัญญัติ ๑ ฉบับที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรแล้ว และไปชะงักในชั้นวุฒิสภา จนต้องตั้งกรรมาธิการร่วมแล้วในที่สุดรัฐบาลตัดสินใจปล่อยให้ ร่างพระราชบัญญัตินั้นหมดสภาพไป ก็คือร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้กระทรวงการคลัง กู้เงินอีก ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท คือรัฐบาลในขณะนั้นมีนโยบายที่จะกู้เงินนอกงบประมาณ และใช้เงินไปนอกงบประมาณนั้น โดยมาตรฐานอีกอย่างหนึ่ง ๘๐๐,๐๐๐ ล้านบาท แบ่งเป็นพระราชกำหนด ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ร่างพระราชบัญญัติ ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ร่างพระราชบัญญัติหลังไม่มีผล จากนั้นมา ในอีกรัฐบาลหนึ่งนะครับ ปี ๒๕๕๕ ก็มีพระราชกำหนดกู้เงินอีก ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ฟอร์ม (Form) เดียวกันเลยครับ อนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงิน แล้วในมาตรา ๓ มาตรา ๔ ก็กำหนดไว้ว่าเงินกู้ได้มาแล้วไม่ต้องส่งคลังตามกฎหมายวิธีการงบประมาณและกฎหมาย เงินคงคลัง บริหารจัดการน้ำครับ ไม่เสียหายครับเอ่ยได้ ในที่สุดก็ไม่ได้ใช้ครับ กู้ไปรู้สึก จะนิดหน่อยเท่านั้นนะครับ แล้วในที่สุดกฎหมายนี้ก็สิ้นสภาพไปโดยมีการยกเลิกเมื่อต้นปี ๒๕๕๘ นี้เอง จากนั้นมาก็เป็นลอต (Lot) ใหญ่นะครับ ปี ๒๕๕๖ ก็คือพระราชบัญญัติ อนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างพื้นฐาน ๒ ล้านล้านบาทนะครับ ก็ต่อสู้กันในชั้นสภาผู้แทนราษฎรไปจนถึงชั้นวุฒิสภา และไปจนถึงศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งหมดนี้ ครับ กระผมยืนอภิปรายบริเวณแถว ๆ นี้ครับทั้ง ๓ ฉบับ ๔ ฉบับ รวมระยะเวลาแล้ว ๗ ชั่วโมง ๘ ชั่วโมง ไม่เห็นด้วยครับ แล้วก็ไม่เห็นด้วยกับรัฐบาลจากทั้ง ๒ ขั้วครับ ประเด็นก็คือว่ามันจะเป็นการขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพราะว่ารัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เป็นแม่บทว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้นให้ใช้จ่ายไปโดยกฎหมาย ๔ ฉบับ ๔ ฉบับก็คือในกรณี ของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ก็อยู่ที่มาตรา ๑๖๙ ก็คือการจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการ งบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ๔ ฉบับ พอร่างรัฐธรรมนูญฉบับรอลงประชามติ มาตรา ๑๔๐ เพิ่มขึ้นมาอีก ๑ ฉบับ ก็คือกฎหมาย ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ก็เป็น ๕ ฉบับ เพราะอะไรครับ เพราะเขาต้องการให้ รัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย เป็นอำนาจนิติบัญญัติได้อนุมัติการใช้เงินแผ่นดิน ทุกบาททุกสตางค์ที่รัฐบาลขอเข้ามา และด้วยกระบวนการที่กำหนดไว้เคร่งครัด ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ยิ่งท่านเสนอปรับปรุงพระราชบัญญัติ วิธีการงบประมาณแบบยกร่างใหม่ทั้งฉบับให้เคร่งครัดยิ่งขึ้นนี่นะครับ มันก็ยิ่งต้องผ่านรัฐสภา และยิ่งต้องปฏิบัติตามเกณฑ์ในการตั้งงบประมาณมา แต่ว่ากฎหมายอนุญาตให้ กระทรวงการคลังกู้เงินที่มีมา ๓ ฉบับ ๔ ฉบับดังที่กระผมกล่าวมาแล้วนี่นะครับ ไม่จำเป็นต้อง ปฏิบัติตาม อาจจะล้อเอาบทบัญญัติที่ใกล้เคียงกันมาใส่ไว้ อาจจะผ่านรัฐสภาแต่ก็เป็นการผ่าน ครั้งเดียว แล้วจากนั้นก็เป็นการรายงานเพื่อทราบ แต่ไม่ได้มีกระบวนการตั้งงบประมาณกัน ทุกบาททุกสตางค์ เก้าอี้ทุกตัว โต๊ะทุกตัวเหมือนในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ หรือการตั้งงบประมาณแผ่นดินนะครับ ท่านประธานครับ นี่เป็นหลักการพื้นฐานของระบอบ ประชาธิปไตยนะครับ ระบอบประชาธิปไตยในโลกเกิดขึ้นมาเพราะอะไรครับ เกิดขึ้นมาจาก การตั้งสภาขึ้นมาเพื่อควบคุมการจ่ายเงิน การเก็บภาษีของฝ่ายบริหารนะครับ เพราะฉะนั้น ในประเด็นนี้ก็เป็นประเด็นสำคัญ รัฐบาลในขณะนั้นเขาอ้างอะไรครับในการออกกฎหมาย พิเศษ แล้วก็ใช้เงินตามกฎหมายพิเศษนั้นไปโดยไม่ผ่านกฎหมายงบประมาณ เขาอ้าง มาตรา ๒๓ ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ท่านประธาน ท่านกรรมาธิการพลิกเปิดดูได้นะครับ เอกสารบนโต๊ะผมค่อนข้างเยอะ ก็คือเขาก็กำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินนี่นะครับ ก็เป็นไปตามกฎหมาย ๒ ฉบับ ๓ ฉบับ หรือ ๔ ฉบับนี่นะครับ แต่ว่าเขามีติ่งท้ายไว้ว่า หรือตามอำนาจในกฎหมายอื่น รัฐบาล ในขณะนั้นก็เอาคำว่า ตามอำนาจในกฎหมายอื่น ในมาตรา ๒๓ พระราชบัญญัติ วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ นี่นะครับ เป็นเหตุผลในการออกกฎหมายพิเศษกู้เงิน และเงินกู้นั้นไม่ต้องส่งเข้าคลัง แล้วก็ใช้เงินกู้นั้นไปตามพระราชบัญญัติพิเศษนั้นโดยไม่ผ่าน พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี อันนี้ประเด็นแรกที่เขาอ้างขึ้นมา นี่คือ เหตุผลที่ ๑ คือมาตรา ๒๓ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ซึ่งใน ร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... กับร่างพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. .... ฉบับใหม่ที่ท่านกรรมาธิการกำลังจะเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการ กฤษฎีกาก็ยังคงอยู่ โดยในพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐจะอยู่ในมาตรา ๑๗ หรือ มาตรา ๑๘ ส่วนร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... ฉบับใหม่นี้จะไปอยู่ใน มาตรา ๓๒ ข้อความใกล้เคียงกัน เพราะฉะนั้นปัญหานี้ก็ยังไม่จบ

๒. ก็คือมีการอ้างอิงกันขึ้นมาว่าในปี ๒๕๕๒ นี่นะครับ ผมขอใช้เวลาสักนิด นะครับ เผื่อกรรมาธิการจะได้ปรับปรุงรายงานในอีก ๒ สัปดาห์ข้างหน้า หลังจาก พระราชกำหนดฉบับแรกออกมาในกลางปี ๒๕๕๒ แล้ว ก็มีการยื่นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ความชอบหรือไม่ชอบด้วยพระราชกำหนด ศาลรัฐธรรมนูญบอกว่าชอบ แต่เป็นเฉพาะ ประเด็นว่าออกพระราชกำหนดชอบหรือไม่ แต่ไม่ได้กล่าวถึงเหตุผลการใช้เงินแผ่นดินนั้น รัฐบาลในขณะนั้นก็เกิดความรู้สึกขึ้นมาว่า แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะบอกว่าพระราชกำหนด ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้วก็ตาม แต่เขาก็เป็นห่วงว่าการใช้เงินกู้ที่ได้มานั้นโดยไม่ผ่าน พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้นออกไป จะเป็นการขัดกับรัฐธรรมนูญ ในขณะนั้น คือมาตรา ๑๖๙ หรือไม่ ถ้าในขณะนี้ถ้าร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ผ่าน ก็มาตรา ๑๔๐ ปรากฏว่าส่งคำถามไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑๒) ให้ความเห็นออกมาในเรื่องเสร็จ ที่ ๘๘/๒๕๕๒ ออกมาว่าไม่ได้ตอบเรื่อง มาตรา ๒๓ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ แต่ไปตอบว่า ใช้ไปได้ เพราะว่า เงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน เงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน เพราะฉะนั้นจึงไม่ถูกบังคับโดยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ไม่ต้องจ่ายออกจากกฎหมายแม่บท ๔ ฉบับ แต่จ่ายโดยกฎหมายพิเศษได้ และเหตุผลที่อ้างว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดินนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑๒) บอกว่า เพราะแม้ไม่ได้มีบัญญัติไว้ในที่ใดว่าเงินแผ่นดินคืออะไร แต่มีกล่าวถึงอยู่ในหลักการของ พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ ว่า โดยที่เป็นการสมควรจัดระบบการควบคุม เงินแผ่นดินว่าด้วยเงินคงคลังให้รัดกุม ท่านก็เลยไปอ้างในมาตรา ๔ พระราชบัญญัติ เงินคงคลังว่า ในเมื่อกฎหมายพิเศษฉบับนี้ระบุไว้ว่าไม่ต้องส่งเงินกู้นั้นเข้าคลังตามกฎหมาย วิธีการงบประมาณ และกฎหมายเงินคงคลังเข้าแล้ว เงินกู้ก้อนนั้นจึงไม่ใช่เงินแผ่นดิน ไม่อยู่บังคับตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ เพราะฉะนั้นคืออะไรครับท่านประธาน ผมเห็นมา โดยตลอดว่า เพราะฉะนั้นรัฐธรรมนูญก็คือเศษกระดาษนะครับ เขียนว่าให้จ่ายเงินแผ่นดิน ออกไปภายใต้กฎหมาย ๔ ฉบับเท่านั้น บังเอิญกฎหมายฉบับหนึ่งคือพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ บังเอิญอีกเหมือนกันที่มาตรา ๒๓ พระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ นั้น กำหนดว่าให้จ่ายโดยอำนาจตามกฎหมายอื่นก็ได้ ท่านก็เลยไป บอกว่าก็นี่อย่างไรกฎหมายอื่น ก็คือกฎหมายอนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงิน แล้วก็ใช้เงินนั้น ไปตามมาตรฐานพิเศษโดยไม่ต้องส่งเข้าคลังตามกฎหมายวิธีการงบประมาณและกฎหมาย เงินคงคลัง อันนี้ก็เท่ากับว่า ๒ เด้งเลยครับ เด้งแรกเด้งจากรัฐธรรมนูญไปสู่กฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ เด้งที่ ๒ เด้งจากกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ มาตรา ๒๓ ไปสู่กฎหมายพิเศษที่สุดแท้แต่จะออกเป็นพระราชกำหนดหรือพระราชบัญญัติก็ได้ นอกจากนั้นที่ตลกเข้าไปใหญ่เลยก็คือว่า กลายเป็นว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน มันก็เกิดสภาพที่ พิลึกพิลั่นขึ้นมาครับ ก็คือว่าเวลากู้มาไม่ต้องส่งคลังแล้วก็ต้องใช้ไปโดยกฎหมายพิเศษ ไม่ต้อง ใช้ผ่านกฎหมายงบประมาณ แต่เวลาชำระเงินกู้ทำอย่างไรครับ ไม่ได้ออกกฎหมายพิเศษ นะครับ เวลาชำระเงินกู้ก็มาตั้งเอาในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั่นแหละ จ่ายไป ผ่อนไป จะปีละเท่าไรก็ได้ มันเป็นไปได้ได้อย่างไรครับ อันนี้ก็คือสภาพที่เกิดขึ้นและ เป็นวิกฤตที่ก่อนวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ จริงอยู่ครับว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัย ที่ ๓-๔/๒๕๕๗ ออกมาแล้วเมื่อวันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๕๗ ลงในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๓๑ ตอนที่ ๕๓ ก วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๗ ท่านวินิจฉัยคำว่า เงินแผ่นดิน ไว้ใน หน้า ๓๗ ขออนุญาตนะครับ เรื่องนี้ก็มีความสำคัญ ท่านวินิจฉัยคำว่า เงินแผ่นดิน เอาไว้ ชัดเจน แล้วก็งดงาม ท่านบอกว่า แม้ว่าคำว่า เงินแผ่นดิน ไม่ได้มีการกำหนดความหมาย ไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายใด แต่ท่านก็ไปอิงเอาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้วก็สรุปว่าเห็นว่า เงินแผ่นดิน ย่อมหมายถึง เงินของประชาชนทั้งชาติ โดยหมายความรวมถึงบรรดาเงินทั้งปวง ทรัพย์สิน สิทธิ และผลประโยชน์ที่รัฐเป็นเจ้าของหรืออยู่ในความครอบครองของรัฐ ไม่ว่าจะเป็น เงินงบประมาณ เงินนอกงบประมาณ เงินกู้ เงินอุดหนุน เงินบริจาค หรือเงินช่วยเหลือ จากแหล่งในประเทศหรือต่างประเทศอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือ ตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานรัฐนั้น ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเงินกู้ตามร่างพระราชบัญญัตินี้ มีภาระต้องชำระคืนทั้งเงินต้นหรือดอกเบี้ยจากเงินที่ตั้งไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี ท่านก็วินิจฉัยไว้ชัดเจนครับ ผมเองเข้ามาเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ เข้าไปเป็น คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ สิ่งหนึ่งที่พยายามต่อสู้ก็คือให้มีการบัญญัตินิยามคำว่า เงินแผ่นดิน ไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ปรากฏว่าไม่สำเร็จครับ สำเร็จแค่ในร่างแรก แต่ในร่าง สุดท้ายก็ปรากฏเหตุผลจากผู้หลักผู้ใหญ่ในกระทรวงการคลังหลายท่านว่าเป็นการไม่บังควร ที่จะนิยามเงินแผ่นดินไว้ เพราะถ้านิยามไว้ครบถ้วนจะเป็นผลเสียมากกว่าผลดี ก็รับฟัง ความคิดเห็นครับ ก็พูดกันว่าถ้าไม่อยู่ในรัฐธรรมนูญนี้ มาอยู่ในกฎหมายวินัยการเงินการคลัง ของรัฐได้หรือไม่ ก็รับปากกันว่าจะมีการดำเนินการ ปรากฏว่าร่างพระราชบัญญัติการเงิน การคลังของรัฐ พ.ศ. .... ผมพลิกดูแล้วครับไม่มี ไม่มีนิยามคำว่า เงินแผ่นดิน ท่านก็จะเกิด ปัญหาเหมือนเดิมในมาตรา ๑๔๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับรอลงประชามตินี่ละครับว่า การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้เฉพาะที่อนุญาตไว้ใน ว่าไป แล้วเงินแผ่นดินคืออะไรครับ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแม้จะออกมาแล้ว แต่บังเอิญเหลือเกินโชคไม่ดี รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ หมดสภาพไปแล้ว ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ข้อความแม้ว่าจะใกล้เคียงกัน แต่ไม่เหมือนกันเสียทีเดียว คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ ๓-๔/๒๕๕๗ นั้นจะผูกพัน ทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ เท่านั้น แต่จะผูกพันทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญใหม่ หรือไม่ขึ้นอยู่กับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ หากมีประเด็นเข้าศาลรัฐธรรมนูญอีก ก็ถามว่าถ้าพวกเราตระหนักกันว่าสิ่งที่เกิดขึ้นก็คือการออกกฎหมายพิเศษเพื่อกู้เงิน ให้กระทรวงการคลังกู้เงิน แล้วกระทรวงการคลังไม่ต้องส่งเงินเข้าคลังตามกฎหมายวิธีการ งบประมาณและกฎหมายเงินคงคลังแล้วใช้ไปโดยมาตรฐานพิเศษที่ไม่เหมือนกับ พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น มันเป็นสิ่งที่ถูกต้องหรือสิ่งที่ไม่ถูกต้องครับ ถ้าเป็นสิ่งที่ถูกต้องก็ไม่ต้องเขียนแก้อะไรไว้ แต่ถ้าเป็นสิ่งที่ถูกต้องนี่ครับเป็นวิกฤตที่เกิดขึ้น มาแล้ว ทำไมไม่เขียนแก้ไขไว้ครับ ถ้าคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังพิจารณาอยู่ไม่มี ด้วยความเคารพครับ เราเป็นสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศสมควรจะเสนอให้มี การทบทวนหรือแก้ไขปัญหานี้หรือไม่ กระผม ๑ เสียงที่เห็นว่าสมควรทบทวน ถ้ารายงาน ของคณะกรรมาธิการไม่มีเรื่องนี้ กระผมว่ากระผมก็ต้องตัดสินใจใหม่ ด้วยความเคารพจริง ๆ เพราะว่ามันเป็นปัญหาที่ถ้าท่านอยู่ในเหตุการณ์ตลอดระยะเวลาตั้งแต่ปี ๒๕๕๑ จนถึง ปี ๒๕๕๗ นี่นะครับ เราเต็มไปด้วยสิ่งที่รัฐบาลทุกขั้วครับ พยายามที่จะออกกฎหมายพิเศษ ให้กระทรวงการคลังกู้เงิน แล้วใช้เงินกู้นั้นไป และสิ่งที่มันเกิดขึ้นคืออะไรครับ ก็คือ เกิดสภาวะบาลานซ์ชีต (Balance sheet) ในพระราชบัญญัติงบประมาณ มันไม่สามารถดูได้ เพราะว่ามันมีหนี้อีกก้อนหนึ่งที่อยู่นอกงบประมาณ เราก็โฆษณากันสวยหรูว่าการจัดทำ พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเราจะมีงบประมาณสมดุลในปีนั้นปีนี้ พูดไปเถอะครับ มันสมดุลแต่เฉพาะในพระราชบัญญัติงบประมาณ แต่มันมีเงินกู้นอก พระราชบัญญัติงบประมาณโดยกฎหมายพิเศษขึ้นมาอีก เราจะปล่อยให้สภาพอย่างนี้ เกิดขึ้นหรือครับ ผมกราบเรียนผ่านท่านประธานไปยังคณะกรรมาธิการซึ่งมีความรู้ ความสามารถมากกว่าผมทุกคน กระผมก็เรียนรู้จากสิ่งที่เป็นประสบการณ์ แล้วก็กราบเรียน ยืนยันว่าผมคัดค้านในหลักการการออกกฎหมายประเภทนี้กับทั้ง ๒ ขั้วการเมืองในอดีต และถ้าผมมายืนอยู่ ณ ที่นี้มันเป็นสิ่งที่เรากำลังจะปฏิรูปประเทศ กระผมปล่อยให้ผ่านไป โดยที่ไม่ตั้งข้อสังเกตไว้ ผมถือว่าทรยศต่อตัวเองครับ

ท่านประธานที่เคารพครับ ยังมีประเด็นต่าง ๆ อีกพอสมควรนะครับ อย่าลืม ว่าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเฉพาะในประเด็นนิยามคำว่า เงินแผ่นดิน และคำวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญนั้นบังเอิญรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ สิ้นผลไปแล้ว ก็ไม่ทราบว่าคำวินิจฉัยนี้ จะผูกพันองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่อไปตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ เราจำเป็นที่จะต้อง เอาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้นมาประยุกต์เข้ากับร่างพระราชบัญญัติวินัยการเงิน การคลังของรัฐ พ.ศ. .... หรือไม่ เราควรที่จะนำคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้น มาประยุกต์เข้ากับ พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณที่เราร่างขึ้นใหม่ทั้ง ๒ ฉบับหรือไม่ แต่เดิมเรา ยังมีมาตรา ๒๓ พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ มาตราเดียวนะครับ แต่ถ้าเผื่อเราผ่าน ไปอย่างนี้นะครับ เราก็จะมี ๒ มาตราครับ คือมาตรา ๓๒ ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ฉบับใหม่และมาตราถ้ากระผมจำไม่ผิดมาตรา ๑๗ หรืออย่างไรนี่นะครับ ในพระราชบัญญัติ การเงินการคลังของรัฐ เท่ากับ ๒ มาตราเลยครับที่เสมือนเป็นการจะยกเว้นร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับรอลงประชามติ มาตรา ๑๔๐ อันนี้กระผมเห็นว่ามีความสำคัญอย่างยิ่ง แล้วในกรณี เนื้อหาในรายละเอียดของมาตรา ๒๓ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ซึ่งกำลังจะออกลูกมาเป็นอีก ๒ มาตราในร่างพระราชบัญญัติอีก ๒ ฉบับนี่นะครับ ยังไม่มี คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เพราะฉะนั้นสิ่งที่กระผมต้องกราบเรียนถาม ท่านกรรมาธิการผ่านท่านประธาน หรือกราบเรียนหารือท่านกรรมาธิการผ่านท่านประธาน ไปก็คือว่า ท่านเห็นว่ามันเป็นปัญหาไหมครับ การออกกฎหมายพิเศษอนุญาตให้ กระทรวงการคลังกู้เงินเป็นจำนวนมาก ทั้ง ๆ ที่บางครั้งไม่ใช่กู้ครั้งเดียวนะครับ ทยอยกู้ เป็นปี ๆ ซึ่งก็สามารถกู้ผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้อยู่แล้ว สามารถจ่ายเงินผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้อยู่แล้ว ซึ่งก็มี พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมในแต่ละปีเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่ายกลางปีเพิ่มเติมขึ้นมาได้อีกครับ กระบวนการตรวจสอบ กระบวนการกำกับควบคุมที่ท่านบัญญัติไว้อย่างเข้มงวด แล้วก็เข้มงวดยิ่งขึ้นในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฉบับใหม่นี่นะครับมันจะได้ เป็นจริงครับ ถ้าไม่เช่นนั้นนี่นะครับ ท่านประธานก็ทราบดีกว่ากระผมมากมายเหลือเกินว่า ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒ ล้านล้านบวก ๆ นี่นะครับ เดี๋ยวนี้ไม่ทราบ เท่าไรแล้ว ๒.๕ กระมังครับ เป็นงบลงทุนเท่าไรครับ ไม่ถึง ๒๐ เปอร์เซ็นต์ครับ คิดเป็นตัวเงินก็ ประมาณ ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท นอกนั้นเป็นรายจ่ายประจำทั้งนั้น เพราะฉะนั้นสิ่งที่รัฐบาลทุกชุดพยายามจะทำก็คือว่าออกพระราชบัญญัติเงินกู้เป็นลอต (Lot) เดียวเพื่อเป็นหลักประกันว่าเราจะได้มีเงินกู้ก้อนนี้เข้ามาแม้ว่าจะทยอยจ่ายเป็นรายปี แต่อย่างน้อยผลที่เกิดขึ้นข้อดีของเขาก็คือบอกว่าสร้างความเชื่อมั่น ในขณะเดียวกัน ก็สามารถบอกกล่าวกับพี่น้องประชาชนได้ว่ารัฐบาลของข้าพเจ้านั้นกำลังจะลงทุนลอต (Lot) ใหญ่ ๑ ล้านล้านบาท หรือ ๒ ล้านล้านบาทโดยกฎหมายพิเศษ เพราะฉะนั้นเลือกข้าพเจ้า เข้ามาอีก ท่านเห็นเป็นปัญหาไหมครับ ถ้าเห็นเป็นปัญหาเราจำเป็นที่จะต้องร่วมกันคิด เพื่อแก้ไขเรื่องนี้ครับ อันที่จริงผมมีอีกหลายประเด็นนะครับ โดยเฉพาะประเด็นเรื่อง การกำหนดเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพี (GDP) ไว้ ๖๐ เปอร์เซ็นต์นี่นะครับ แต่ขออนุญาต ไม่พูดในวันนี้เพราะว่ามีบางท่านที่พูดไปบ้างแล้ว แต่กระผมเห็นว่าสำหรับส่วนตัวของกระผม กราบขออภัยท่านประธานกรรมาธิการ ท่านกรรมาธิการทุกท่านจริง ๆ แต่ว่าผมเห็นว่า ในรายงานของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศจำเป็นจะต้องมีอีก ๑ หัวข้อครับ ท่านมี ความเห็นอย่างไร ท่านเห็นควรหรือไม่เห็นควรกับการที่ยังคงมีช่องว่างช่องโหว่ทางกฎหมาย ที่จะเป็นการยกเว้นรัฐธรรมนูญในมาตราแม่บทของการจัดสรรงบประมาณหรือการใช้จ่ายเงิน แผ่นดินในหลากหลายประการออกไป พูดง่าย ๆ ก็คือยังคงเปิดช่องให้รัฐบาลในอนาคต สามารถที่จะออกกฎหมายพิเศษให้กระทรวงการคลังกู้เงิน แล้วก็มีบทบัญญัติว่าเงินกู้นั้น ไม่ต้องส่งคลังตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณและตามกฎหมายเงินคงคลัง แล้วก็ใช้ เงินกู้นั้นไปตามกฎหมายพิเศษนั้นโดยกระบวนการอีกมาตรฐานหนึ่งที่ไม่ได้ระบุไว้อย่าง เคร่งครัดอย่างที่ท่านพยายามแก้ไขในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ ซึ่งก็เสมือนเป็นการทำให้รัฐธรรมนูญในบทแม่บทการเงินการคลังนั้นไร้ความหมายครับ กระผมฝากผ่านท่านประธานไปยังท่านกรรมาธิการในประเด็นนี้นะครับ แล้วก็อีก ๒ สัปดาห์ กระผมมีความฝันว่าจะมีรายงานพิเศษออกมาอีกสัก ๑ หน้ากระดาษเพื่อเพิ่มเติมในประเด็นนี้ เพื่อที่จะเป็นผลงานอันสำคัญอย่างยิ่งของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศที่ได้ศึกษา เอาบทเรียนวิกฤตในอดีตก่อน ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ มาปรับใช้เพื่อเป็นกรอบสำหรับ อนาคตข้างหน้าไม่ว่าใครจะขึ้นมาเป็นรัฐบาล กราบขอบพระคุณครับ