ขอบคุณท่านประธานที่เคารพ พลอากาศตรี เฉลิมชัย เครืองาม สปท. หมายเลข ๓๑ ท่านประธานครับ ก่อนอื่นต้อง ขอขอบคุณกรรมาธิการทุกท่านนะครับ ที่ท่านได้ลงทุนลงแรงในการขอร้อง อ้อนวอน ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือใครก็แล้วแต่ ในการที่จะนำร่างกฎหมาย ๒ ฉบับมาให้ที่ประชุมแห่งนี้ได้มีการพิจารณา ผมเห็นว่า เรื่องที่เรากำลังพิจารณาอยู่นี้เป็นเรื่องใหญ่ที่มีความสำคัญเป็นอย่างมาก จริงอยู่ ระยะเวลา ที่กระชั้นชิดของการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องในชั้น ต่อไปนั้น มีเวลาที่กระชั้นเข้ามา แต่เนื่องจากเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ การพิจารณาคงจะส่ง ความเห็นให้มีความหลากหลายแล้วก็ให้มีความรอบคอบ และข้อสำคัญที่สุดขอให้มีประเด็น ในการที่จะสามารถแก้ปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในอดีต อนาคตเราเดินหน้าเพื่อการปฏิรูป เพื่อการ แก้ไขปัญหา แต่เราคงจะต้องเหลียวหลังมองอดีตที่เคยมีปัญหา ซึ่งผมเคยอยู่ในบรรยากาศ ของความขัดแย้งทางการเมืองและความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจากการพิจารณาหรือการตีความ กฎหมาย เพราะฉะนั้นไหน ๆ เราจะแก้ไขกฎหมาย ร่างกฎหมายใหม่แล้ว เราเหลียวหลังไปดู นิดหนึ่ง ที่ประชุมแห่งนี้เคยมีประเด็นปัญหาของการพิจารณาร่างกฎหมายที่มีความสำคัญ มีอิมแพกต์ (Impact) ค่อนข้างมากต่อบ้านเมืองถ้าหากว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นผ่านไป คือร่างกฎหมายการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อโครงสร้างพื้นฐานและคมนาคม จำนวน ๒ ล้านล้านบาทในปี ๒๕๕๖ ผมเคยอยู่ในบรรยากาศในที่ประชุมแห่งนี้ ในการพิจารณา และเคยร่วมลงนามในการส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความกฎหมายฉบับนี้ว่า ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ หรือไม่ เพราะฉะนั้นถ้าเราเหลียวหลังไปดูแล้วเราเห็นว่า ปัญหาที่เคยเกิดขึ้น เราควรจะต้องหาทางแก้ไข ถ้ามีช่องโหว่เราก็ควรจะปิดเสีย เพราะฉะนั้น ผมขออนุญาตเวลาท่านประธานถ้าหากอาจจะเกินเลยไปนิดหนึ่ง ท่านคำนูณได้อภิปราย ไปบ้างแล้วเมื่อเช้า ขออนุญาตเอ่ยนามท่านก็คงจะเป็นประเด็นทำนองเดียวกัน ในอดีต เราเคยมีปัญหาในการตีความคำว่า เงินแผ่นดิน หลายท่านคงเคยได้ยิน มีการพิจารณา ตีความกันไปต่าง ๆ นานาว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน ไม่มีคำจำกัดความหรือคำอธิบายความ อยู่ที่ไหนในกฎหมายฉบับไหนไม่ได้เขียน แต่ในรัฐธรรมนูญเขียนเอาไว้ในมาตรา ถ้าผมจำไม่ผิด มาตรา ๑๖๙ ของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ เขียนว่า การใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้นจะกระทำได้ โดยได้รับอนุญาตจาก ๑ ๒ ๓ ๔ ๑. คือพระราชบัญญัติงบประมาณ ก็คืองบประมาณ ประจำปี ๒. คือพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ๓. คือพระราชบัญญัติโอนงบประมาณ ๔. คือพระราชบัญญัติเงินคงคลัง เขียนไว้เท่านี้ละครับ เราไปหาว่ากฎหมายฉบับไหน ไม่มีเขียนเอาไว้ มีเทียบเคียง ๆ คู ๆ บ้างก็คือกฎหมาย พ.ร.บ. ตรวจเงินแผ่นดิน เขียนว่า ตรวจนี่คือตรวจอะไร ตรวจ ๑ ๒ ๓ ๔ และมีข้อหนึ่งว่าตรวจเงินกู้ เราก็เลยไปพิจารณาว่า ถ้าอย่างนั้นเงินกู้ก็น่าจะเป็นเงินแผ่นดิน เพราะฉะนั้นประเด็นนี้เมื่อนำไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญ พิจารณาวินิจฉัยออกมาก็เป็นที่สรุป เราจะใช้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญสรุปเลยก็ได้ว่า เงินกู้เป็นเงินแผ่นดิน ผมตีความว่าอย่างนั้นนะครับ ผิดถูกอย่างไรผมไม่ทราบ แต่เมื่อ ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยไว้เช่นนั้นแล้ว ถึงแม้ว่าในอดีต คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑๒) หรือคณะไหนเคยวินิจฉัยออกมาบอกว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน อันนั้นก็เป็น เหตุผลอีกประเด็นหนึ่งผมคงไม่พูดถึงในที่นี้ แต่เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในคดีนี้แล้ว เงินกู้ ๒ ล้านล้านบาทแล้วว่าเงินกู้เป็นเงินแผ่นดิน และมีประเด็นอื่นทำให้กฎหมายฉบับนี้ตกไป ท่านช่วยกรุณาหาที่ลงที่ใส่ในกฎหมาย พ.ร.บ. การเงินการคลังฉบับนี้ครับที่ท่านนำเสนอ เข้ามาที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังพิจารณาอยู่ ใส่ไว้เลยครับในกฎหมายฉบับนี้ ในหมวดคำจำกัดความแทรกเอาไว้ตรงไหนก็ได้ บรรทัดไหนก็ได้ว่าเงินแผ่นดินคืออะไร ผมขอขอบคุณกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับท่านอาจารย์บวรศักดิ์ขอเอ่ยนามท่าน ฉบับที่ตกไปของท่าน สปช. ท่านเขียนอธิบายขยายความเอาไว้ผมชอบไพเราะมาก ขออนุญาตอ่านขยายความคำว่า เงินแผ่นดิน ท่านใช้คำว่า เงินแผ่นดินให้หมายรวมถึงเงินใน งบประมาณและเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ซึ่งหมายความรวมถึง เงินรายได้แผ่นดิน เงินกู้ เงินคงคลัง เงินรายได้จากทรัพย์สินและสิทธิประโยชน์อื่นที่รัฐบาล หรือหน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์หรือครอบครองเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการ แผ่นดินโดยรวม ผมว่าครอบคลุม รัดกุม แล้วก็มีความหมายที่สามารถนำไปใช้ไม่ให้เกิด การตีความวินิจฉัยโต้แย้งกันไปต่าง ๆ นานา ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่ทำให้เราต้องกลับไป หวนคิดว่า เอ๊ะ กฎหมายที่เรามีอยู่ที่เราบอกว่าเป็นคัมภีร์หรือเป็นแม่บทของการใช้เงิน การเงินการคลังหรือการงบประมาณของชาตินั้น ที่บรรพบุรุษของเราร่างเอาไว้ ๔ ฉบับ กฎหมายงบประมาณแผ่นดิน กฎหมายวิธีการงบประมาณ กฎหมายโอนงบประมาณ กฎหมายเงินคงคลัง แล้วก็มีกฎหมายหนี้สาธารณะ และที่ขอขอบคุณทาง กรธ. ที่ท่านร่าง เอาไว้ในมาตรา ๑๔๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับรอลงประชามติ ในมาตรา ๑๔๐ นอกจาก ๔ ฉบับที่ผมได้กล่าวแล้ว ท่านเพิ่มมาตรา ๑๔๐ เอาไว้อีกนิดหนึ่งว่า อันที่ ๕ กฎหมาย ที่เกี่ยวข้องคือกฎหมายวิธีการเงินการคลังของชาติ ผมขออนุญาตท่านประธานผ่านไปทาง กรรมาธิการท่านช่วยกรุณาไปดูในรัฐธรรมนูญฉบับที่รอลงประชามติว่าถ้าหากว่าท่าน จะเปลี่ยนชื่อนิดหนึ่ง เพราะตอนนี้เราเป็นยุคของการตีความครับ กฎหมายรัฐธรรมนูญ รอลงประชามติเขียนไว้บอกว่า อันที่ ๕ คือกฎหมายวิธีการ เดี๋ยวนะครับ ผมขออนุญาต อ่านถ้อยคำในรัฐธรรมนูญในทำนองว่า กฎหมายวิธีการเงินการคลังของแผ่นดิน ถ้าหากว่า ท่านจะเปลี่ยนชื่อกฎหมายที่รอคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาอยู่นี้ให้ครอบคลุม ความหมายคือนัยเดียวกันของรัฐธรรมนูญที่รอลงประชามตินี้ ผมว่าไม่ต้องไปตีความ ในอนาคต
ประเด็นถัดมาท่านประธานครับ มีถ้อยคำอีกอันหนึ่งที่เขียนไว้ในกฎหมาย หลายฉบับ ซึ่งผมฝากทางกรรมาธิการท่านช่วยกรุณาไปพิจารณาเพราะมิฉะนั้นก็จะเกิด ปัญหาเหมือนในอดีตที่ผ่านมา เป็นถ้อยคำที่เขียนไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณ และกฎหมายฉบับนี้ครับ การเงินการคลังของรัฐ ในมาตรา ๑๗ หน่วยงานของรัฐจะจ่ายเงิน ได้แต่เฉพาะตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย ต่อไปสำคัญมากครับ หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น คำว่า หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น มีเขียนอธิบายความไว้ที่ไหน ไม่มีครับ นี่จึงเป็นที่มาของการใช้กฎหมายเขียนร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน ๒ ล้านล้านบาทนี้มา เพราะเขาตีความว่าหรือตามอำนาจ ที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น นี่ครับคือกฎหมายอื่น เพราะฉะนั้นท่านช่วยกรุณาขยายความว่า คำว่า หรือกฎหมายอื่น หมายถึงอะไร หมายถึง พ.ร.บ. เงินกู้หรือเปล่า ถ้าไม่รัดกุม ไม่รอบคอบ ไม่ขยายความตรงนี้ในอนาคตก็จะมีปัญหาขึ้นมาอีก เพราะ พ.ร.บ. เงินกู้ ในอดีต พ.ร.บ. เงินกู้เกือบ ๓๐ ฉบับ ๔๐ ฉบับในอดีตที่ผ่านมาเขาใช้ช่องตรงนี้ครับ คำว่า หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น ไปออกพระราชบัญญัติกู้เงินขึ้นมา จะเป็นการกู้เงิน ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท หรือ ๒ ล้านล้านบาทก็แล้วแต่ ผู้อธิบายของฝ่าย ที่ออกกฎหมายเขาใช้ถ้อยคำตรงนี้มาอธิบาย และทำให้เกิดลักษณะที่เราเรียกว่า การออกกฎหมายงบประมาณซ้อนกัน ๒ ฉบับ คือกฎหมาย พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี และ พ.ร.บ. เงินกู้ ซึ่งไม่ผ่านกระบวนการวิธีการ งบประมาณ เพราะใช้ช่องโหว่ตรงนี้ว่าหรือตามกฎหมายอื่น เพราะฉะนั้นท่านช่วยกรุณา ขยายความเพิ่มขึ้นมาอีกวรรคหนึ่งว่ากรณีเช่นนี้หมายความว่าอย่างไร ไม่เช่นนั้นในอนาคต ก็จะเกิดปัญหาขึ้นมาอีก ที่สำคัญก็คืออะไรครับ ที่สำคัญก็คือในอดีตมีการกู้เงินโดยการออก พระราชกำหนด และกรณีที่ ๒ ที่ไม่ผ่านศาลรัฐธรรมนูญคือการออกเป็นพระราชบัญญัติ อันนี้ต่างกันอย่างไรครับ เงินกู้ ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท สมัยรัฐบาลที่แล้วอีกรัฐบาลหนึ่ง ออกเป็นพระราชกำหนดโดยใช้เงื่อนไขของการออกพระราชกำหนดว่าในกรณีที่มีความ จำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ กรณีนั้นเขาออกเป็นพระราชกำหนดส่งศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าถูกต้องตามกฎเกณฑ์ของการออกพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ คือมาตรา ๑๘๔ ของรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ แต่ศาลรัฐธรรมนูญมิได้วินิจฉัยว่าถูก หรือชอบด้วย รัฐธรรมนูญในหมวดการเงินการคลังหรือเปล่า คือมาตรา ๑๖๙ และมาตรา ๑๗๐ เพราะฉะนั้นถ้าจะให้มีความรอบคอบรัดกุมในการแก้กฎหมาย ไหน ๆ จะทำแล้วกฎหมาย การเงินการคลังนี้ท่านเพิ่มไว้อีกครับ ขอเสนอกรรมาธิการเลยครับ มิฉะนั้นในอนาคต ก็จะมีปัญหาอีกท่านใส่ไว้ตรงไหนก็ได้ผมหาดูเร็ว ๆ เพราะเพิ่งอ่านกฎหมายเมื่อเช้านี้เอง ในกรณีการกู้เงินเพื่อแก้ปัญหาของประเทศชาติบ้านเมือง กรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน ท่านอาจจะใส่ไว้ในมาตรา ๓๐ ก็ได้ มาตรา ๒๙ ก็ได้ มาตรา ๓๐ การกู้เงินนอกเหนือจาก ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ ให้กระทรวงการคลังกระทำได้ก็แต่ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อแก้ไข ปัญหาของประเทศ ท่านอาจจะเพิ่มขึ้นไปอีกวรรคหนึ่งว่า คำว่า แก้ไขปัญหาของประเทศนั้น ในกรณีที่มีความจำเป็นและเร่งด่วน ถ้าขยายความว่าจำเป็นและเร่งด่วนด้วยหมายความว่า อย่างไร เสนอให้ท่านเสนอไปที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาครับ ให้แก้กฎหมาย ไหนจะทำกฎหมายใหม่แล้วทำให้มีความรอบคอบรัดกุมมากขึ้น ไม่เช่นนั้นก็จะเกิดปัญหา ขึ้นอีกในอนาคต ทุกคนที่ออกกฎหมายกู้เงินล้วนอ้างจำเป็นและล้วนอ้างเร่งด่วนทั้งสิ้น กรณีใดที่เป็นความจำเป็นและเร่งด่วน ผมถามครับ ออกเป็นพระราชบัญญัติหรือออกเป็น พระราชกำหนดก็ไม่ชัดเจนอีก ถ้าออกเป็นพระราชบัญญัติเราก็จะไปตีความว่า คุณออกเป็น พระราชบัญญัติต้องผ่านวาระที่ ๑ วาระที่ ๒ วาระที่ ๓ ก็แสดงว่าไม่มีความเร่งด่วน เมื่อไม่มี ความเร่งด่วนแล้วคุณออกกฎหมายมาทำไม ทำไมคุณไม่เอาเข้าพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่ายประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม นี่ครับคือปัญหา แล้วปัญหานี้ มันก็วนอยู่เพราะกฎหมายมันมีหลายฉบับล้วนต่างคนต่างตีความ กระทรวงการคลัง ก็เคยตีความอย่างหนึ่ง ผมอยู่สภาผมก็ตีความอีกอย่างหนึ่ง ผมก็เลยส่งศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยเสียเลย เพราะฉะนั้นถ้าจะทำกฎหมายใหม่แล้วทำให้รัดกุม และกรณีของการกู้เงิน ที่มีความจำเป็นแต่ไม่เร่งด่วนจะใช้วิธีใดเป็นมติคณะรัฐมนตรีออกมา ออกเป็นพระราชบัญญัติ หรือทำวิธีอื่นใดท่านเขียนไว้ให้รอบคอบชัดเจน เสนอให้ท่านเสนอไปที่สำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกาไปพิจารณาประเด็นนี้ด้วย จริง ๆ ผมมีประเด็นของกฎหมายวิธีการ งบประมาณที่เสนอแก้ไขแต่คิดว่าผมถามท่านประธาน ท่านรองอลงกรณ์แล้วท่านเปิดโอกาส ให้ผมได้อภิปรายอีกรอบหนึ่งในคราวถัดไป เพราะฉะนั้นผมขอยก พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ ไว้ในการอภิปรายคราวถัดไป ขอบพระคุณครับ