วลัยรัตน์ ชี้งบประมาณต้องโปร่งใส เน้นประชาชนมีส่วนร่วม

มีท่านอื่นจะนำเสนออีกไหมคะ ทางกรรมาธิการมีท่านอื่นจะนำเสนออีกไหมคะ ไม่มีนะคะ ถ้าอย่างนั้นก็เป็นไปตามที่ท่านอลงกรณ์ได้แจ้งไว้นะคะว่า เนื่องจากรายงานฉบับนี้ ของคณะกรรมาธิการชุดนี้มีความสำคัญมาก ในการประชุมวิป (Whip) จึงได้มีมติให้ ๓ ท่าน คือตัวดิฉันเอง ท่านนินนาท ชลิตานนท์ และท่านสถิตย์มาสรุปข้อเสนอว่าเรามีความเห็น อย่างไรกับเปเปอร์ (Paper) ฉบับนี้นะคะ แต่วันนี้ท่านกฤษฎาจะมาแทนท่านสถิตย์ค่ะ ดิฉันก็ขอปฏิบัติหน้าที่ในช่วงแรกนะคะ คือว่าในเรื่องการปฏิรูปกระบวนการงบประมาณนี้ นะคะ เปเปอร์ (Paper) รายงานฉบับนี้นำเสนอไว้ค่อนข้างจะครบถ้วนในกระบวนการ งบประมาณว่าจะปรับปรุงอะไรบ้าง คำว่า กระบวนการงบประมาณ นี้มี ๓ ขั้นตอนนะคะ ขั้นตอนแรก ก็คือการจัดทำงบประมาณ ขั้นตอนที่ ๒ คือการอนุมัติงบประมาณ ขั้นตอนที่ ๓ คือการบริหารงบประมาณ ใน ๓ ขั้นตอนนี้นะคะ ในรายงานของคณะกรรมาธิการได้แตะจุด ที่เป็นปัญหาปัจจุบันของทุกขั้นตอนไว้เลย ตัวอย่างเช่นในขั้นตอนการจัดทำงบประมาณนี้มี ข้อเสนอให้จัดทำงบประมาณเชิงพื้นที่ ซึ่งอันนี้หลักใหญ่ของการจัดทำงบประมาณเชิงพื้นที่ คือว่าต้องการที่จะให้ประชาชนมามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ ระบบปัจจุบันนะคะ การงบประมาณจัดทำโดยส่วนราชการทั้งสิ้นแล้วก็นำเสนอจากจังหวัดขึ้นมาแล้วก็ขึ้นมาถึง ส่วนกลาง ต่อไปในอนาคตเมื่อหลังจากการปฏิรูปแล้วเราคาดหวังว่าประชาชนจะมีส่วนร่วม ในการจัดทำงบประมาณตั้งแต่ขั้นทำแผนชุมชน ในหมู่บ้านก็ทำแผนชุมชนขึ้นมา แล้วพอ มาถึงตำบลก็ทำแผนพัฒนาตำบล พอจากตำบลก็มาเป็นแผนพัฒนาองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น จากนั้นก็รวบรวมขึ้นมาสู่แผนจังหวัด แผนจังหวัดก็คือการทำงานในส่วนที่เกิน ขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มันจะขึ้นมาในลักษณะจากข้างล่าง ขึ้นข้างบนซึ่งปัจจุบันนี้การทำงบประมาณมันไปจากส่วนกลางแล้วมันก็ลงไปสู่ประชาชนนะคะ เพราะฉะนั้นก็หวังเป็นอย่างมากว่าถ้าหากว่ามีการปฏิรูปนำงบประมาณเชิงพื้นที่เข้ามาใช้แล้ว ประชาชนน่าจะเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น แต่นั่นก็เป็นแต่เพียงการเอื้อของระเบียบของ กฎหมายที่ว่าต่อไปจะมีการจัดทำงบประมาณเชิงพื้นที่ แต่เงื่อนไขความสำเร็จจริง ๆ มันอยู่ที่ ตัวประชาชนว่าองค์กรภาคประชาชนมีความเข้มแข็งพอที่จะเข้ามาสู่กระบวนการจัดทำ งบประมาณหรือไม่นะคะ กระบวนการเปิดแล้วแต่ว่ามันจะต้องมีขั้นตอนอีกเยอะที่จะไป พัฒนาภาคประชาชนให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ

อีกจุดหนึ่งที่อยากจะให้เห็นตัวเลขใหญ่ ๆ ของงบประมาณปัจจุบัน งบประมาณของท้องถิ่นปัจจุบันนะคะพูดถึงรายได้ทั้งหมด รายได้ทั้งหมดของท้องถิ่นตอนนี้ เป็นประมาณ ๒๘ เปอร์เซ็นต์ของรายได้สุทธิของรัฐบาล คือประมาณ ๖๐๐,๐๐๐ กว่าล้านบาท แต่ใน ๖๐๐,๐๐๐ กว่าล้านบาทเป็นส่วนที่รัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนุนไปประมาณ ๒๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ทุกปีส่งไปให้ท้องถิ่น เพราะฉะนั้นตรงนี้เป็นงบก้อนใหญ่ทีเดียวนะคะ ถ้าประชาชนได้เข้ามา มีส่วนร่วมในการบอกถึงปัญหา บอกถึงความต้องการแล้วก็ท้องถิ่นจัดสรรงบประมาณ ตอบสนองต่อความต้องการต่อประชาชนตรงนี้จะเป็นประโยชน์มากสำหรับประเทศ ในอนาคตนะคะ ต้องย้ำว่าในอนาคตอันยาวนาน เพราะว่าถึงแม้เราจะมีระบบงบประมาณ เชิงพื้นที่ตามที่คณะกรรมาธิการเสนอแล้วมันไม่ได้แปลว่าพลิกฝ่ามือภายในปีเดียวประชาชน จะเข้ามาทำงบประมาณได้ การเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรภาคประชาชนเป็นเรื่อง สำคัญที่เปิดโอกาสแล้วแต่เขาจะเข้ามาหรือไม่นั่นเป็นอีกเรื่องหนึ่งนะคะ

อีกส่วนหนึ่งในส่วนของการจัดทำงบประมาณก็คือว่าในร่างพระราชบัญญัติ ฉบับใหม่นี้นะคะ มีการกำหนดเรื่องงบประมาณตามแผนบูรณาการ ตามปกติงบประมาณ ของประเทศมันจะเป็นส่วนราชการเป็นกลม ๆ คือเป็นไซโล (Silo) แท่งใครแท่งมันโอนข้าม ส่วนราชการไม่ได้ แต่ในกฎหมายฉบับใหม่นี้มีการพูดถึงแผนบูรณาการก็จะทำให้มีการโอน งบประมาณข้ามส่วนราชการได้ ในแผนบูรณาการแผนเดียวกันนะคะ แล้วก็โอนข้าม ส่วนราชการในแผนบุคลากรได้ ก็ถือว่าเป็นความยืดหยุ่นอันหนึ่งที่ว่าถ้าหากมีงบประมาณ เหลือใช้ในส่วนราชการส่วนหนึ่งส่วนแรกกรมแรกสามารถโอนไปอีกกรมหนึ่งได้ โดยที่ คณะกรรมการบริหารแผนบูรณาการของแต่ละชุด แผนแต่ละด้านจะต้องมีการจัดการที่ เข้มแข็ง เพราะว่าเป็นเรื่องปกติที่ว่างบประมาณถูกตั้งไปในกรมใดกรมหนึ่งแล้วการจะโอน ข้ามกรมมันไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะฉะนั้นการที่จะเกิดขึ้นได้มันก็จะต้องดูภาพรวม ดิฉันจะยกตัวอย่างแผนบูรณาการด้านการป้องกันปราบปรามและบำบัดรักษาผู้ติดยาเสพติด นี่นะคะ แผนนี้มีเกือบ ๑๐ กระทรวงเกี่ยวข้อง แล้วมีเกือบ ๓๐ ส่วนราชการ หรือ ๓๐ กรม เกี่ยวข้องอยู่ในนั้น เพราะฉะนั้นกรรมการหลักกรรมการใหญ่ที่เป็นผู้ดูแลแผนบูรณาการ จะต้องบริหารจัดการงบประมาณอย่างดีทีเดียวว่า ๑. การทำงบประมาณแบบบูรณาการ มันไม่ใช่ว่าส่วนราชการทำงานอะไรอยู่แล้วเอามารวมกันเป็นบูรณาการ อันนั้นไม่ใช่มันเป็น อดีตที่ไม่ถูกต้อง การทำแผนบูรณาการที่ถูกต้องคือมันต้องกำหนดเป้าหมายวัตถุประสงค์ ร่วมกัน พอกำหนดวัตถุประสงค์ร่วมกันแล้วมันถึงจะแจกแจงลงมาว่าหน่วยงานจะทำอะไร ใช้เงินเท่าไร ใช้เงินไปแล้วในระหว่างปีถ้าเห็นว่าหน่วยนี้ใช้เงินไม่ได้มีขีดความสามารถ ไม่สมกับเงินที่ได้รับ หรือว่าใช้เงินแล้วเหลือแล้วหน่วยอีกหน่วยหนึ่งขาดซึ่งเดิมระหว่างกรม มันโอนงบประมาณกันไม่ได้ แต่ร่างกฎหมายฉบับใหม่ของร่าง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... ฉบับใหม่ที่เสนอนี้มันโอนข้ามกรมได้ อันนี้เป็นมิติใหม่เลยนะคะที่ทางคณะกรรมาธิการ เสนอขึ้นมาซึ่งดิฉันคิดว่ามันเป็นการดีมาก เพราะว่าปัจจุบันนี้เรามีอยู่ ๒๕ แผนบูรณาการ แต่ดิฉันว่างานต่อ ๆ ไปคำว่า บูรณาการ เขาให้ความหมายไว้ว่ามากกว่า ๒ หน่วยงานขึ้นไป ทำงานเดียวกันเป็นบูรณาการ ต่อไปงานเกือบทุกงานในประเทศนี้มันจะเป็นบูรณาการหมด มันจะต้องทำร่วมกันหมด มันแทบจะไม่มีงานอะไรที่หน่วยไหนทำไปโดด ๆ หน่วยเดียวเลย นะคะ เพราะฉะนั้นจุดนี้เป็นจุดสำคัญที่เปิดโอกาสในระเบียบไว้ให้ ในร่างพระราชบัญญัติไว้ ให้ว่ากฎหมายเปิดโอกาสแล้วต่อไปงานจะต้องทำได้ดีขึ้น

มาถึงในขั้นตอนการอนุมัติงบประมาณนะคะ ก็มีแนวคิดท่านคงจะได้ยินมา ก่อนแล้วพีบีโอ (PBO) คือพาร์เลียเมนทารี บัดเจต ออฟฟิศ (Parliamentary Budget Office) ที่จะมีสำนักงบประมาณของรัฐสภา ทาง สปช. เสนอไว้ว่าควรจะมีสถาบันวิเคราะห์ งบประมาณประจำรัฐสภา แต่ทางคณะกรรมาธิการชุดนี้เสนอว่าไม่ต้องไปตั้งหน่วยงานใหม่หรอก ใช้หน่วยงาน สำนักงบประมาณของรัฐสภาที่มีอยู่แล้ว แต่ทำให้เข้มแข็งขึ้น อันนี้มันสืบเนื่องมาจาก การทำงบประมาณที่ขณะนี้กำลังอยู่ระหว่างการทำงบประมาณนะคะ ขั้นอนุมัติ คือขั้นที่เสนองบประมาณไปที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติมาอนุมัติที่นี่ ปกติการทำงบประมาณ จะใช้เวลาเดือนหรือสองเดือนเท่านั้นนะคะ ในขั้นวาระที่ ๑ เมื่อพิจารณาในสภาแล้ว เข้ามาสู่ กรรมาธิการ กรรมาธิการจะต้องใช้ความรู้ความสามารถของตนเองที่จะอ่านเอกสาร งบประมาณหนาประมาณหลายฟุตนะคะ แล้วก็อาจจะมีผู้ช่วยส่วนตัวทำงาน มันเป็นการ ทำงานที่ไม่ต่อเนื่อง มันเป็นการทำงานตามฤดูกาล ทำงานเป็นช่วง ๆ แต่ถ้ามีสำนักงบประมาณ ประจำรัฐสภาขึ้นมาทำหน้าที่เป็นศูนย์ข้อมูลใหญ่ ศูนย์ข้อมูลทั้งด้านเงินที่จัดสรรไป ศูนย์ข้อมูลทางด้านงานนะคะ ด้านงานที่ทำ เพื่อให้กรรมาธิการมีข้อมูลที่จะใช้ตัดสินใจ ในการพิจารณางบประมาณได้ดีขึ้น อันนั้นก็เป็นแนวคิดที่ดีที่คณะกรรมาธิการชุดนี้เสนอไว้ ในร่างรายงานฉบับนี้ด้วยนะคะ

ต่อมาในขั้นการบริหารงบประมาณ ในขั้นนี้จะเห็นได้ว่ามีจุดอันหนึ่งที่ใน ร่างพระราชบัญญัติฉบับใหม่ใส่ขึ้นมาก็คือเรื่องการติดตามประเมินผล ปกติในกฎหมายระดับ พระราชบัญญัติไม่มีเรื่องการติดตามประเมินผล สำนักงบประมาณก็ทำหน้าที่ไปเองนะคะ แต่ตอนนี้มีกฎหมายมารองรับแล้วว่าให้ความสำคัญกับงานติดตามประเมินผล เพราะว่า ขณะนี้เรามีปัญหาอยู่ในเรื่องของการใช้จ่ายเงินงบประมาณไม่มีประสิทธิภาพ ไม่บรรลุ ประสิทธิผล ไม่มีสัมฤทธิผลที่ต้องการ แต่ข้อมูลเหล่านั้นมันยังไม่ได้ถูกนำมาใช้อย่างจริงจัง ในการตั้งงบประมาณนะคะ เพราะฉะนั้นเมื่อกฎหมายได้ให้ฐานรองรับเรื่องการติดตาม ประเมินผลขึ้นมา ก็แสดงว่าต่อไปนี้นอกจากสำนักงบประมาณแล้วหน่วยงานติดตามผลอื่น ๆ ก็จะต้องทำหน้าที่ของตนเอง เพื่อที่จะทำให้มีเกิดฐานข้อมูล ฐานข้อมูลนี้ดิฉันยืนยันว่า มันสำคัญมากนะคะ เพราะว่าฐานข้อมูลนี้จะเป็นตัวที่ทำให้กลไกต่าง ๆ ในการปฏิรูป งบประมาณบรรลุผลสำเร็จได้ ตอนที่เป็นผู้อำนวยการสำนักงบประมาณอยู่ก็เคยพูด และพูดจนถึงบัดนี้นะคะว่าระบบฐานข้อมูลต่อไปนี้จะต้องถึงประชาชน ไม่ใช่เฉพาะ อยู่ในฐานข้อมูลที่ดูกันเฉพาะในส่วนราชการ แต่มันจะต้องไปถึงประชาชน มีลักษณะคล้าย ๆ ว่า มีพีเพิลวอช (People watch) คือให้ประชาชนได้เฝ้าดูว่ารัฐบาลทำอะไร ใช้เงินไปอย่างไร เงินมาลงในพื้นที่ตนเองเท่าไร และมีพีเพิลวอยซ์ (People voice) คือสามารถออกเสียง ผ่านเว็บไซต์ (Web site) ผ่านฐานข้อมูลนั้นขึ้นมาได้ เพื่อบอกรัฐบาลว่าเงินที่จัดสรรลงไป ตรงต่อความต้องการของประชาชนไหม และการใช้เงินโปร่งใสไหม คุ้มค่าหรือเปล่า มีการคอร์รัปชัน มีการรั่วไหลเกิดที่ไหนบ้าง ผู้ที่ตรวจสอบได้ดีที่สุดคือภาคประชาชนนะคะ ภาคประชาชนไม่เพียงแต่ทำหน้าที่จัดสรรของบประมาณเท่านั้น แต่จะต้องทำหน้าที่ เป็นผู้ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินภาครัฐด้วยนะคะ ซึ่งรายงานฉบับนี้ก็มีการแก้ไขในกฎหมาย ในส่วนนี้ไว้ ซึ่งดิฉันเห็นว่าต่อไปนี้งานด้านการติดตามประมวลผลจะเป็นเรื่องใหญ่ เรื่องใหญ่ มาก ๆ ทีเดียวที่จะต้องสร้างฐานข้อมูลที่จะทำให้รู้ว่าการใช้งบประมาณนั้นบรรลุผลไหม และโปร่งใสไหม อย่างเช่นปัจจุบันนี้เขามีการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างไปถึง ภาคประชาชนแล้วนะคะ เข้ามาได้ แต่ก็อย่างที่เรียนภาคประชาชนที่เข้ามาก็มีประชาชน ฝ่ายที่แพ้ประมูลเท่านั้นที่เข้ามาดูฐานข้อมูลนี้ ส่วนมากประชาชนทั่วไปก็จะไม่เข้ามาใช้ เพราะฉะนั้นเราจะต้องสร้างความเข้มแข็งด้านประชาชนให้มากขึ้นนะคะ

อีกประเด็นหนึ่งข้อเสนอของคณะกรรมาธิการนี้มีความสำคัญมากก็คือ เรื่องเงินนอกงบประมาณ เงินนอกงบประมาณนี้ปัจจุบันมันมีเงินนอกงบประมาณในกองทุน ต่าง ๆ ในภาคผนวกก็คือจะเป็นภาคผนวก ฉ ที่เขาให้ท่านหนามาก เปเปอร์ (Paper) ฉบับนี้ เป็นเปเปอร์ (Paper) ที่ภาคผนวกมีความสำคัญมาก เปเปอร์ (Paper) บางฉบับ ภาคผนวกจะไม่มีความสำคัญเท่ากับฉบับนี้นะคะ ฉบับนี้ในภาคผนวก ฉ เป็นการรายงาน ฐานะการเงินของเงินทุนหมุนเวียน ภาคผนวกฉบับนี้แสดงให้เห็นว่าเงินทุนหมุนเวียน ณ ขณะนี้มีเงินนอกงบประมาณอยู่ประมาณ ๓,๐๐๐,๐๐๐ ล้านบาท มีสินทรัพย์อยู่ ๓,๐๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ในขณะที่งบประมาณ ปี ๒๕๕๙ มีอยู่ ๒.๗ ล้านบาท สินทรัพย์ ของเงินทุนหมุนเวียนนี้มากกว่า เขาให้รายละเอียดไว้ทุกกองทุนเลยนะคะ มากกว่า เงินงบประมาณของประเทศเสียอีก แต่เป็นเงินที่เราไม่ได้เข้าไปดูแลการใช้จ่ายนั้นเลย เราได้ปล่อยให้เขาบริหารจัดการตนเอง แล้วรัฐบาลแต่ละปียังต้องจัดสรรเงินไปให้กองทุนเหล่านั้นที่ช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ที่ไม่มีรายได้ เพียงพอจากการบริหาร ปี ๒๕๕๙ ก็ประมาณ ๑๔๐,๐๐๐ ล้านบาทที่เราต้องจัดสรรไปให้ อีกกว่า ๓๐ กองทุน อันนั้นก็เป็นเรื่องที่ต่อไปเมื่อกฎหมายฉบับนี้ออกมาที่คณะกรรมาธิการ เสนอเงินนอกงบประมาณนี้จะถูกนำมาพิจารณาด้วย ไม่ว่าส่วนราชการนั้นจะของบประมาณ หรือไม่ของบประมาณก็ต้องแสดงฐานะเงินนอกงบประมาณนี้ให้กับสำนักงบประมาณนะคะ แล้วต่อไปจะมีข้อบังคับว่าจะต้องนำมารายงานให้รัฐสภาทราบด้วย ไม่ใช่ใช้กันไปอย่างเช่น ทุกวันนี้ เพราะฉะนั้นดิฉันเห็นว่าจุดนี้เป็นจุดที่จะทำให้เราเริ่มจะมีการรักษาวินัยทางการเงิน การคลังได้มากขึ้น เรามีบัดเจตคัฟเวอเรจ (Budget coverage) คือสามารถดูได้ครอบคลุม สมัยก่อนเราทำเฉพาะเงินงบประมาณเท่านั้นนะคะ แต่ต่อไปในอนาคตอันนี้ทำได้เลย ก็คือว่า จะต้องนำเรื่องเงินนอกงบประมาณมาพิจารณาด้วยนะคะ โดยสรุปก็คือว่าดิฉันมีความเห็น ส่วนตัวว่าเปเปอร์ (Paper) ฉบับนี้เป็นเพียงจุดตั้งต้นของการที่จะปรับปรุงปฏิรูปกระบวนการ งบประมาณ เพราะอย่างที่เรียนให้ทราบแล้วว่าเราจัดทำงบประมาณเชิงพื้นที่ให้ แต่ว่า ประชาชนพร้อมหรือไม่ที่จะเข้ามามีส่วนร่วมตรงนั้น นี่เป็นเพียงจุดตั้งต้นเท่านั้นนะคะ สำนักงบประมาณและผู้อำนวยการสำนักงบประมาณซึ่งมีอำนาจหน้าที่มากมาย อยู่ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้จะต้องไปวางกฎเกณฑ์เพื่ออำนวยความสะดวกทุกประการ ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณให้มากขึ้น และเรื่องที่ ๒ ก็คือ เรื่องฐานข้อมูลที่ต่อไปจะต้องเป็นข้อมูลที่เปิดแล้วก็ถึงประชาชนนะคะ ขอบพระคุณมากค่ะ จะขออนุญาตพูดให้ครบ ๓ ท่านตามลำดับก่อนนะคะแล้วจะเรียนเชิญท่านสมาชิก เรียนเชิญท่านนินนาท ชลิตานนท์ ท่านประธานกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่น เชิญค่ะ