ธวัชชัย ชี้ปัญหาประกันภัยเกษตร หนุนปฏิรูป-สร้างระบบยั่งยืน

กราบเรียน ท่านประธานสภา กราบเรียนท่านสมาชิกสภาที่เคารพทุกท่านครับ กระผมขอเสนอรายงาน ผลการศึกษาเรื่องการปฏิรูปการประกันภัยการเกษตรดังต่อไปนี้นะครับ

ในหัวข้อที่ ๑ คือเรื่องหลักการและเหตุผล เป็นที่ทราบกันดีนะครับว่า การเกษตรเป็นอาชีพที่มีความเสี่ยงสูงทั้งจากภัยธรรมชาติและจากราคาตกต่ํา เมื่อได้รับ ความเสียหายแต่ละครั้งเกษตรกรส่วนใหญ่ก็จะไม่สามารถรับภาระนั้นได้ทําให้เกิดเป็นหนี้ เป็นสิน และบางรายถึงขนาดสูญเสียที่ดินทํากินก็มี ประเทศส่วนใหญ่ในโลกนี้ก็มีนโยบาย ที่จะช่วยเหลือเกษตรกรที่ได้รับผลจากภัยพิบัติ ความช่วยเหลือส่วนมากก็จะเป็นเรื่องของ การจ่ายเงินช่วยเหลือโดยตรงโดยรัฐบาล แล้วบางทีก็มีการอุดหนุนเบี้ยประกันสําหรับ เกษตรกรด้วย ในปัจจุบันการอุดหนุนเบี้ยประกันเป็นมาตรการที่ใช้กันอย่างแพร่หลาย ทุกประเทศ นอกจากนี้บางประเทศก็มีรัฐบาลเข้ามาทําหน้าที่เป็นผู้รับประกันภัยต่อด้วย ในกรณีที่บริษัทรับประกันเห็นว่ามีความเสี่ยงสูงไม่สามารถจะรับภาระได้ทั้งหมดก็จะส่งให้ รัฐบาลประกันต่อ น่าสังเกตว่าประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศแคนาดาซึ่งจัดเป็นประเทศ ที่มีภาคเกษตรที่เจริญมาก เจริญก้าวหน้ามากกว่าประเทศใด ๆ ในโลกนี้รัฐบาลก็ให้การ สนับสนุนการประกันภัยทุกรูปแบบ มาตรการสนับสนุนนอกจากจะมีการอุดหนุนค่าเบี้ย ประกันแล้ว โดยเฉพาะในกรณีสหรัฐอเมริการัฐบาลยังให้การสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการ บริหาร ตลอดจนค่าใช้จ่ายในการวิจัยและพัฒนาอีกเป็นจํานวนมากด้วย ในประเทศไทยนั้น การสนับสนุนจากรัฐส่วนใหญ่เป็นการอุดหนุนหรือชดเชยความเสียหายจากภัยธรรมชาติ โดยตรง แต่ว่าการจ่ายชดเชยของรัฐก็เป็นจํานวนเพียงเล็กน้อยแต่ละรายที่ได้รับก็ไม่เพียงพอ นอกจากนั้นก็ไม่ครอบคลุมเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายอย่างถ้วนหน้าหรือเท่าเทียมกัน การซื้อประกันจากบริษัทเอกชนเพิ่งจะมีขึ้นเมื่อไม่นานมานี้ แล้วก็ยังมีเกษตรกรเข้าร่วม ค่อนข้างน้อยทําให้ค่าเบี้ยประกันค่อนข้างสูง

ข้อที่ ๒ หลักเกณฑ์ในการจ่ายชดเชยในกรณีที่เกษตรกรได้รับความเสียหาย ในปัจจุบันก็ยังขาดความชัดเจน กล่าวคือรัฐก็ยังใช้ประกาศการให้ความช่วยเหลือ ผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน ซึ่งเป็นประกาศที่มิได้มีเจตนาที่จะช่วยเกษตรกรโดยตรง แต่เป็นการช่วยผู้ที่ประสบภัยจากภัยพิบัติ เพราะฉะนั้นหลักเกณฑ์จึงไม่ค่อยสอดคล้องกับ ความเสียหายของเกษตรกรที่ได้รับ แล้วก็มักจะมีการร้องเรียนเสมอว่าไม่เป็นธรรม ปัญหาต่าง ๆ เหล่านี้ก็ทําให้การประกันภัยไม่ได้รับความนิยมเท่าที่ควร จึงต้องอาศัย การสนับสนุนจากรัฐเพื่อผลักดันให้เกษตรกรเห็นความสําคัญของการประกันภัยพืชผล เพื่อจะเป็นมาตรการที่จะช่วยลดหรือบรรเทาความเสียหายของเกษตรกรที่มีประสิทธิภาพ มากกว่าในปัจจุบัน ประเด็นการปฏิรูปก็จะมีดังต่อไปนี้นะครับ

ประการที่ ๑ ประเทศกําลังพัฒนาที่กิจการประกันภัยยังไม่มีความพร้อม รัฐบาลจําต้องมีบทบาทในการช่วยเหลือเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายจากภัยธรรมชาติ

ประการที่ ๒ แต่การช่วยเหลือของรัฐมีอุปสรรคหลายประการ กล่าวคือ ภัยพิบัติธรรมชาติไม่มีความแน่นอนทําให้รัฐบาลมีปัญหาในการจัดเตรียมงบประมาณ บางปีก็อาจจะเป็นจํานวนสูงมากทําให้การเตรียมงบประมาณเป็นไปด้วยความล่าช้า แล้วก็อาจจะไม่พอเพียง นอกจากนี้กลไกของรัฐก็ไม่มีความคล่องตัว กว่าเงินชดเชย จะไปถึงมือเกษตรกรก็ใช้เวลานานมาก

ประการสุดท้าย ก็คือการจ่ายเงินชดเชยก็ยังขาดหลักเกณฑ์ที่เหมาะสม ชัดเจน ทําให้เกิดปัญหาไม่เท่าเทียมกัน

ข้อที่ ๓ แม้กิจการประกันภัยในปัจจุบันจะได้พัฒนาไปมากแล้ว แต่เกษตรกร ส่วนใหญ่ก็ยังไม่นิยมทําประกันเพราะขาดความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้อง และเนื่องจาก การที่เกษตรกรเข้าร่วมประกันตนเองน้อยจึงทําให้ค่าเบี้ยประกันแพง

ข้อที่ ๔ ด้วยเหตุนี้รัฐบาลจึงจําต้องมีบทบาทในการผลักดันให้เกษตรกร ประกันตนเองมากขึ้นเพื่อลดภาระของรัฐและช่วยเหลือช่วยเสริมสร้างความมั่นคงให้ชีวิต เกษตรกร

ผลกระทบจากภัยธรรมชาติต่อเกษตรกรในช่วง ๑๐ ปีที่ผ่านมาก็เห็นได้ชัด นะครับว่าเกษตรกรประสบภัยธรรมชาติอย่างต่อเนื่อง มีทั้งภัยจากน้ําท่วม ฝนทิ้งช่วง ภัยแล้ง วาตภัย และศัตรูพืช เป็นต้น ประเทศไทยมีเกษตรกรประมาณ ๑๗ ล้านคน คิดเป็นประมาณ ๒๖ เปอร์เซ็นต์ของประชากรทั้งประเทศ ในจํานวนนี้เป็นชาวนาประมาณ ๘๐ เปอร์เซ็นต์ คือประมาณ ๑๓ ล้านคนเศษ สัดส่วนของเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากภัยธรรมชาติก็มี ความผันแปรสูงในระหว่างปีต่าง ๆ นะครับ ในปีที่สัดส่วนต่ําที่สุดคือในปี ๒๕๕๒ ก็มีเกษตรกร ที่ได้รับผลกระทบประมาณ ๙ เปอร์เซ็นต์เศษ แต่ปีที่เกษตรกรได้รับผลกระทบสูงมาก เช่น ในปี ๒๕๔๗ นั้นมีเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายถึง ๓๕ เปอร์เซ็นต์ แต่โดยทั่วไปแล้ว สัดส่วนของเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายก็จะผันแปรอยู่ในช่วงประมาณ ๑๓ เปอร์เซ็นต์ ถึง ๒๓ เปอร์เซ็นต์ของเกษตรกรทั้งประเทศ

ในด้านพื้นที่ก็เช่นเดียวกันครับ เมื่อคิดเป็นสัดส่วนพื้นที่ที่ได้รับความเสียหาย ต่อพื้นที่ทั้งประเทศก็จะมีความผันแปรระหว่างร้อยละ ๒ ร้อยละ ๓ ของพื้นที่ทั้งหมด และในปี ๒๕๔๗ ซึ่งเป็นปีที่เกิดภัยพิบัติอย่างรุนแรง สัดส่วนเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ ๗.๖ ของพื้นที่ เพาะปลูกทั้งประเทศ

ปัญหาตามมาคืองบประมาณของรัฐในช่วง ๑๐ ปีที่ผ่านมาก็จะชี้ให้เห็น สภาพปัญหาเช่นเดียวกัน ในปี ๒๕๔๗ ซึ่งเป็นปีที่จํานวนเกษตรกรและพื้นที่เพาะปลูก ได้รับความเสียหายสูงสุดนั้น สูงสุดในรอบ ๑๐ ปีนะครับ รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยเกษตรกร เป็นเงินสูงถึง ๓,๗๙๔ ล้านบาท แต่ในปี ๒๕๕๓ ถึงปี ๒๕๕๔ ซึ่งจํานวนเกษตรกรและพื้นที่ เพาะปลูกได้รับความเสียหายน้อยกว่าในปี ๒๕๔๗ รัฐบาลใช้งบประมาณในการชดเชย เกษตรกรเป็นจํานวนสูงกว่ามากมายและจัดว่าสูงสุดติดต่อกันทั้ง ๒ ปี คือในปี ๒๕๔๗ ใช้ถึง ๒๐,๐๐๐ กว่าล้านบาท แล้วก็ในปีต่อมาก็ ๓๑,๒๐๐ กว่าล้านบาท ดังนั้นก็จะเห็น ความไม่แน่นอนของจํานวนเงินชดเชยที่จะต้องจัดเตรียมทุกปี แต่โดยทั่วไปแล้วก็จะผันแปร อยู่ในช่วงประมาณ ๔,๐๐๐-๕,๐๐๐ ล้านบาทต่อปี แม้จํานวนเงินที่รัฐจ่ายชดเชยดังที่กล่าวนี้ จะค่อนข้างสูงแต่ก็ยังต่ํากว่าต้นทุนการผลิตของเกษตรกร และบ่อยครั้งที่มีการร้องเรียนว่า เกษตรกรที่ได้รับเงินชดเชยก็ไม่ทั่วถึงและไม่เป็นธรรมด้วย ในประเทศไทยนั้น ก็ได้มีความพยายามที่จะนําหลักการประกันภัยมาใช้นะครับ ในปี ๒๕๑๓ รัฐบาลได้ริเริ่มจัดให้มีการศึกษาโดยกรมการประกันภัย แต่หลังจากศึกษาแล้วก็ไม่มีการ ดําเนินการอย่างไรต่อไป ในปี ๒๕๒๑ ถึงปี ๒๕๒๓ ได้มีการทดลองกับการประกันภัยฝ้าย ที่อําเภอปากช่องเป็นเวลา ๓ ปี ก็ปรากฏว่ามีเกษตรกรเข้าร่วมเพียงประมาณ ๕๐๐ ราย อัตราค่าเบี้ยประกันไร่ละ ๕๐ บาท คุ้มครองไร่ละ ๑,๔๐๐ บาท ผลการทดลอง ๒ ปี ก็ปรากฏว่าใน ๒ ปีแรกได้กําไรรวมกันทั้งสิ้น ๑๘๐,๐๐๐ กว่าบาทนะครับ แต่ในปีที่ ๓ ก็ขาดทุนจํานวนเงินเกือบเท่ากัน เพราะฉะนั้นขาดทุนปีเดียวลบกําไร ๒ ปีแรกหมดเกลี้ยง เลยนะครับ ต่อมาในปี ๒๕๒๕ ถึงปี ๒๕๒๗ กรมส่งเสริมการเกษตรก็ดําเนินการต่อ ผลดําเนินการ ๓ ปี ก็ปรากฏว่าขาดทุนล้านกว่าบาท ต่อมาในปี ๒๕๔๘ ธนาคารโลก ได้ทําการศึกษาความเป็นไปได้ของการประกันภัยข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ โดยใช้ดัชนีสภาพอากาศ ในอําเภอปากช่องแทนการสํารวจนะครับ แล้วก็จะมีการใช้งานจริงในปี ๒๕๕๓ แต่ว่าผลของ การดําเนินงานก็ไม่เป็นที่น่าพอใจเช่นเดียวกัน

อย่างไรก็ตามครับในปี ๒๕๕๔ จนถึงปัจจุบัน กระทรวงการคลังได้จัดทํา โครงการประกันภัยข้าวทั่วประเทศ ร่วมกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และบริษัทประกัน เป็นการประกันโดยความสมัครใจของเกษตรกร เนื่องจากเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ ในปัจจุบันก็ยังมีน้อย รัฐจึงให้สิ่งจูงใจเพื่อชักจูงให้เกษตรกรเข้าร่วมมากขึ้น ในปี ๒๕๕๘ รัฐบาลได้อนุมัติเบี้ยประกันภัยตามระดับความเสี่ยงของแต่ละพื้นที่เพาะปลูก โดยมีอัตรา ตั้งแต่ไร่ละ ๑๒๔ บาท จนถึงไร่ละ ๔๘๓ บาท และรัฐบาลได้จ่ายเงินอุดหนุนค่าเบี้ยประกัน ไร่ละ ๖๔ บาท จนถึงไร่ละ ๓๘๓ บาท และให้ ธ.ก.ส. สมทบกรณีที่เกษตรกรเป็นลูกค้า อีกไร่ละ ๑๐ บาท ดังนั้นเกษตรกรก็จะจ่ายสุทธิเพียงไร่ละ ๕๐ บาท ถึงประมาณ ๙๐ บาท เป้าหมายดําเนินการในปี ๒๕๑๘ ก็คือ ๑.๕ ล้านไร่นะครับ มาในปัจจุบันรัฐบาลก็เห็น ความสําคัญของการประกันภัยพืชผลิต จึงได้ชักชวนบริษัทประกันเข้าร่วม ๑๐ บริษัทด้วยกัน โดยมี ธ.ก.ส. เป็นแกนนํา ผลดําเนินการสําหรับข้าวนาปีนะครับ ในปี ๒๕๕๔ ถึงปี ๒๕๕๗ มีดังนี้ครับ ในจํานวนพื้นที่ปลูกข้าวทั่วประเทศประมาณ ๖๑ ล้านไร่ มีพื้นที่เอาประกันเพียง ร้อยละ ๑.๓ ถึงร้อยละ ๑.๗ ของพื้นที่ทั้งหมด ในจํานวนพื้นที่เอาประกันแต่ละปี มีพื้นที่ ขอรับสินไหมทดแทนในปี ๒๕๕๔ ถึงปี ๒๕๕๕ ร้อยละ ๕๙ และร้อยละ ๖๑ ต่อปี ต่อมา ในปี ๒๕๕๖ ถึงปี ๒๕๕๗ พื้นที่ขอรับสินไหมทดแทนลดลงเหลือร้อยละ ๒๓ ถึงร้อยละ ๑๑ ต่อปีนะครับ ดังนั้นก็จะเห็นว่าสัดส่วนสินไหมทดแทนต่อเบี้ยประกันจะต้องสูงตามไปด้วย ในปี ๒๕๕๔ ถึงปี ๒๕๕๙ สูงถึงร้อยละ ๕๕๓.๙ และร้อยละ ๕๓๒.๒ ตามลําดับ แต่มาในปี ๒๕๕๖ ถึงปี ๒๕๕๗ สัดส่วนดังกล่าวก็ลดลงเล็กน้อย แต่ก็ยังนับว่าสูงอยู่คือ ร้อยละ ๗๒ และร้อยละ ๓๐ ตามลําดับ ด้วยเหตุนี้บริษัทประกันส่วนใหญ่จึงขาดทุนนะครับ แต่ก็ได้มีการส่งประกันภัยต่อไปยังต่างประเทศ บริษัทที่รับประกันต่างประเทศก็ต้องเป็นผู้รับ ขาดทุนไปนะครับ เมื่อปัญหาต่าง ๆ เป็นดังนี้นะครับ จึงขอเสนอแนวทางการปฏิรูป โดยแบ่งเป็น ๒ ระยะ ดังนี้นะครับ

ระยะแรกใช้เวลา ๑ ถึง ๓ ปี สิ่งที่จะต้องทําในระยะแรกก็คือว่า

๑. ปรับปรุงกฎหมายต่าง ๆ ที่ยังบกพร่องหรือว่าไม่มีนะครับ เพื่อครอบคลุม ปัญหาต่าง ๆ ของการประกันให้ได้ทั่วถึง

๒. เกณฑ์การจ่ายค่าชดเชยสินไหมทดแทนของรัฐบาลก็จะต้องกําหนดให้เป็น แบบสมทบกับการจ่ายชดเชยของบริษัทประกันนะครับ

๓. พัฒนาวิธีการตั้งแปลงเพื่อทดสอบผลผลิตเป็นเกณฑ์ในการจ่ายความ เสียหาย

๔. อัตราเบี้ยประกันและเงินคุ้มครองก็จะต้องเพิ่มพื้นที่เป้าหมายและปรับลด อัตราเบี้ยประกันลง เพื่อเป็นไปตามหลักลอว์ ออฟ ลาร์จ นัมเบอร์ (Law of Large Number) คือหมายความว่าจะต้องให้สิ่งจูงใจให้เกษตรกรเข้าทําประกันมากขึ้น เพื่อทําให้เบี้ยประกันลดลง

๕. สร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรเข้าร่วมโครงการโดยการจ่ายเงินอุดหนุนค่าเบี้ย ประกันบางส่วน

๖. ต้องเพิ่มจํานวนผู้รับประกันในประเทศให้บริษัทประกันเข้าร่วมมากขึ้น จากปัจจุบันซึ่งมีเพียง ๑๐ บริษัท จะต้องชักชวนให้บริษัทต่าง ๆ เข้าร่วมมากขึ้น

๗. การบูรณาการข้อมูลและการจัดการข้อมูล เพื่อให้ข้อมูลสามารถใช้เป็น สถิติในการคํานวณความเป็นไปได้ของความเสียหายและความถี่ของเหตุการณ์ที่อาจจะ เกิดขึ้น

๘. จะต้องลดวงเงินเยียวยาของภาครัฐลงไปตามลําดับ เพื่อให้เงินชดเชย จากภาคประกันภัยเพิ่มขึ้นทดแทน

๙. สร้างความรู้ความเข้าใจแก่เกษตรกรเพื่อให้มีความเชื่อใจและเข้าร่วมทํา ประกันมากขึ้น

๑๐. ต้องสร้างเครื่องมือในการประเมินความเสียหายโดยใช้ดัชนีสภาพอากาศ และดัชนีแอเรียยีลด์ (Area yield) เป็นต้นนะครับ

สําหรับระยะที่ ๒ จะใช้เวลาประมาณ ๓ ปี ถึง ๕ ปี โดยมีสิ่งที่จะต้องดําเนินการ ดังนี้

ข้อ ๑ พื้นที่เข้าร่วมโครงการจะต้องขยายให้ครอบคลุมถึงข้าวทั่วประเทศ

ข้อ ๒ เครื่องมือในการประเมินความเสียหายก็จะต้องปรับปรุงไปตามจํานวน เกษตรกรและพื้นที่ที่เพิ่มมากขึ้น คือจะต้องใช้ดัชนีสภาพอากาศและดัชนีแอเรียยีลด์ (Area yield) เป็นหลักนะครับ

และข้อสุดท้ายนะครับ จะต้องสร้างความสามารถในการรับความเสี่ยงโดย การเพิ่มจํานวนผู้รับประกันในประเทศ รวมทั้งบริษัทที่รับประกันก็ต้องเพิ่มขึ้นด้วย แล้วรัฐก็ อาจจะเปลี่ยนบทบาทจากการที่เป็นผู้ชดเชยช่วยเหลือนะครับ โดยผลักภาระไปให้บริษัท ประกันเพิ่มขึ้นตามลําดับ

ประการสุดท้ายระยะยาวคือประมาณ ๑๐ ปี ขยายพื้นที่การเข้าร่วมโครงการ ให้ครอบคลุมทุกพืชทั่วประเทศนะครับ แล้วก็ต้องสร้างเครื่องมือในการประเมินความเสี่ยง ความเสียหาย ทั่วประเทศเช่นเดียวกัน โดยการติดตั้งอุปกรณ์ในการวัดดัชนีต่าง ๆ ให้ได้ อย่างทั่วถึง ต่อไปก็คือจะต้องมีนโยบายในการจัดการพื้นที่เกษตรกรรม กล่าวง่าย ๆ ก็คือว่า จะต้องนํานโยบายโซนนิง (Zoning) มาใช้ทั่วประเทศ เพื่อลดการที่นําพื้นที่ที่ไม่เหมาะสม ไปปลูกพืชบางอย่างนะครับ

แล้วก็ประการสุดท้ายนะครับ ในที่สุดแล้วเนื่องจากการประกันภัยพืชผลก็ยัง มีความเสี่ยงสูง บริษัทประกันต่าง ๆ ก็มักจะไปประกันภัยต่อกับต่างประเทศ เสนอแนะว่า รัฐบาลควรจะตั้งเป็นเนชันนัลพูล (National Pool) อินชัวรันซ์พูล (Insurance Pool) ก็คือ ให้บริษัทประกันรวมเป็นกองเดียวกันแล้วก็รัฐบาลเป็นผู้ค้ําประกันต่อ อย่างนี้ก็จะเป็น การประหยัดงบประมาณ แล้วก็ไม่ทําให้เงินรั่วไหลไปต่างประเทศด้วยนะครับ ทั้งหมดนี้ ก็เป็นข้อเสนอซึ่งในคณะอนุกรรมาธิการก็มีความเชื่อว่า หากทําได้อย่างจริงจังก็จะสามารถ ลดความเสี่ยงของเกษตรกร ทําให้อาชีพเกษตรกรมีความมั่นคงยิ่งขึ้นกว่าปัจจุบันครับ ขอขอบพระคุณครับ