สมชัย ชี้ระบบประกันภัยเกษตรอ่อน หนุนทำกฎหมายเฉพาะ-เปลี่ยนบทบาทรัฐ

กราบเรียนท่านประธานสภาที่เคารพรัก กราบเรียนท่านสมาชิกทุกท่านครับ การปฏิรูปการประกันภัยการเกษตรที่นําเสนอวันนี้ ความจริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูประบบการเงินการคลังเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา ซึ่งในเรื่องนี้เรามีเรื่องทั้งหมด มีมาตรการทั้งหมดอยู่ ๕ เรื่องด้วยกันนะครับ เรื่องแรก คือเรื่องการปฏิรูประบบเกษตรพันธสัญญาให้เป็นธรรม เรื่องที่ ๒ คือเรื่องการตั้งสถาบัน การเงินชุมชน เรื่องที่ ๓ คือเรื่องการตั้งธนาคารที่ดินนะครับ ส่วนเรื่องที่ ๔ คือเรื่องการ ปฏิรูประบบการประกันภัยการเกษตร แล้วก็เรื่องที่ ๕ ก็คือเรื่องสหกรณ์ออมทรัพย์นะครับ

สําหรับเรื่องแรก เรื่องการปฏิรูปเกษตรพันธสัญญานั้น ได้เสนอให้คณะรัฐมนตรี พิจารณาและเห็นชอบแล้ว ขณะนี้เรื่องอยู่ในคณะกรรมการกฤษฎีกานะครับ

เรื่องที่ ๒ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปแห่งชาติได้เห็นชอบไปแล้ว แล้วก็ได้ เสนอต่อคณะรัฐบาลไปแล้วนะครับ

เรื่องที่ ๓ ก็เช่นเดียวกันครับ คือเรื่องการปฏิรูปธนาคารที่ดิน เรื่องการจัดตั้ง ธนาคารที่ดิน ที่สภาแห่งนี้ได้เห็นชอบไปแล้ว เมื่อวันที่ ๒๙ เมษายน แล้วก็เรื่องอยู่ในระหว่าง การพิจารณาของคณะรัฐบาลนะครับ

เรื่องที่ ๔ คือเรื่องที่เสนอวันนี้ คือเรื่องการประกันภัยการเกษตร

เรื่องที่ ๕ นั้นยังอยู่ในระหว่างการดําเนินการของคณะอนุกรรมาธิการ ชุดผม คือชุดการปฏิรูปด้านการเงินการคลังนะครับ

สําหรับเรื่องนี้ วันนี้ที่เสนอเป็นเรื่องที่เกิดจากความเป็นจริงที่ว่าภาคเกษตรนี้ เป็นภาคที่มีความเสี่ยงสูง เป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความเสี่ยงสูงมาก นอกจากจะต้องเผชิญ กับความเสี่ยงของการเคลื่อนไหวของราคา ซึ่งส่วนมากก็เป็นราคาโลก ซึ่งผันผวน อยู่ตลอดเวลา แล้วก็ยังจะต้องเผชิญกับความเสี่ยงของภัยธรรมชาติ ทั้งน้ําท่วม ทั้งฝนแล้ง ทั้งแมลงศัตรูพืชต่าง ๆ นะครับ เพราะฉะนั้นโดยปกติภาคเกษตรก็ได้รับการอุดหนุน จากรัฐบาลในประเทศต่าง ๆ หรือไม่ถ้าเป็นระบบที่ทันสมัยมากขึ้น แล้วก็เป็นกลไกตลาด มากขึ้น ก็ใช้ระบบการประกันภัยนะครับ เพราะฉะนั้นการประกันภัยพืชผล การประกันภัย ภาคเกษตรจึงเป็นระบบการเงินที่มีความสําคัญมากต่อการประกอบการทางภาคเกษตร ถ้าเผื่อไม่มีระบบประกันภัยที่มีประสิทธิภาพ แล้วที่เป็นที่พึ่งได้ ภาคเกษตรก็จะต้อง ทุกข์ยากแล้วก็ยากจนเหมือนอย่างที่เรากําลังเผชิญปัญหาอยู่ในขณะนี้นะครับ ความจริง ประเทศไทยได้พยายามที่จะพัฒนาการประกันภัยภาคเกษตรมานานแล้วในหลายรัฐบาล แต่ต้องยอมรับว่าความพยายามเหล่านั้นไม่ประสบความสําเร็จนะครับ ไม่ใช่เพราะรัฐบาล ไม่ตั้งใจหรือไม่ดี แต่ว่าเป็นเพราะว่าการพัฒนาเรื่องนี้เป็นเรื่องที่มีความสําคัญและ มีความยากลําบากอยู่ มันต้องอาศัยระดับขั้นแห่งพัฒนาการทางเศรษฐกิจที่เข้าไปรองรับด้วย นะครับ เหตุที่ยังไม่สําเร็จนี้ก็วิเคราะห์กันได้หลายอย่างนะครับ แต่ผมว่าด้านหลักเป็นเพราะว่า สังคมไทยโดยรวม ยังไม่ได้ตระหนักรู้ถึงความสําคัญของการประกันภัยภาคเกษตร และยัง ไม่ได้ทุ่มเทดําเนินการอย่างจริงจังแบบมีคอมมิตเมนต์ (Commitment) ที่จะทําให้มันสําเร็จ ฉะนั้นภาวการณ์ปัจจุบันของภาคเกษตรนี้ ในเรื่องระบบการประกันภัยนี้ ก็อยู่ในภาวะที่ เบื้องต้นที่ยังด้อยพัฒนาอยู่มาก ถ้าดูกันวิเคราะห์จริง ๆ แล้วก็ต้องยอมรับว่าผู้รับประกันภัย ทางเกษตรนี้ ไม่สามารถดําเนินธุรกิจตามปกติอย่างต่อเนื่องได้ เพราะว่าไม่มีปริมาณธุรกิจ มากพอ แล้วสิ่งที่เรียกว่าลอว์ ออฟ ลาร์จ นัมเบอร์ (Law of Large Number) คือกฎว่าด้วย จํานวนมาก นี่คือหลักสําคัญของการประกันภัย การประกันภัยคือการกระจายความเสี่ยง มันต้องมีตัวแปร มีองค์ประกอบ มีสมาชิก มีผู้เอาประกันจํานวนมาก แล้วก็ตลอดเวลา เขาจึงสามารถกระจายความเสี่ยงจากผู้ที่ประสบภัยไปสู่ผู้ที่ไม่ประสบภัย แล้วก็จากเวลาที่มีภัย ไปสู่เวลาที่ไม่มีภัย โดยหลักแล้วก็คือเขากระจายความเสี่ยงข้ามเวลากับกระจายความเสี่ยง ระหว่างสมาชิกต่าง ๆ ซึ่งประสบภัยไม่พร้อมกัน เราจะต้องมีสมาชิกจํานวนมาก มีผู้เอาประกัน จํานวนมาก แล้วตัวนี้ไม่เกิดในประเทศไทย เหตุที่ไม่เกิดเพราะว่าเรายังไม่เข้าใจในเรื่องนี้ แล้วก็เกิดภาวการณ์ที่ว่าชาวนาชาวไร่ ที่เห็นว่าจะมีภัยมา มีความเสี่ยงที่จะเกิดน้ําท่วมหรือ เกิดฝนแล้งเขาก็ไปประกัน ปีไหนไม่มีเขาก็ไม่ประกัน คนที่คิดว่ามีก็ไปประกัน คนที่คิดว่าตัวเอง ปลอดภัยไม่มีภัยก็จะไม่ประกัน ก็เลยทําให้จํานวนผู้เอาประกันมีจํานวนน้อย หลักการกระจาย ความเสี่ยงข้ามเวลา และข้ามคน และข้ามระหว่างสมาชิกด้วยกันจึงไม่สามารถเกิดขึ้นได้

ดังนั้นจึงเปรียบเทียบกับความพยายามของเราเมื่อก่อนนี้ที่ให้การขับรถยนต์ มีการประกัน จะเห็นว่าทําอยู่นานแล้วไม่สําเร็จ แต่หลัง ๆ มาใช้ระบบการบังคับให้ทุกคน ต้องมีประกันที่เรียกว่า พ.ร.บ. ประกัน พ.ร.บ. นะครับ ก็จะเห็นว่ามีสมาชิกมีคนขับรถ ที่ประกันกันเยอะแยะ จํานวนมากของผู้เอาประกันก็จะเกิดขึ้น ลอว์ ออฟ ลาร์จ นัมเบอร์ (Law of Large Number) ก็บังคับใช้ได้ ก็จะมีผล มันก็จะทําให้ระบบประกันภัยสามารถ ประกอบธุรกิจได้ตามปกตินะครับ เมื่อไม่มีระบบประกันภัย เกษตรกรผู้ที่เข้าไปรับ เข้าไปซื้อ ประกันภัยบ้าง บางรายก็ไม่สามารถพึ่งประกันภัยได้ เหตุเพราะภาคประกันภัยสําหรับกรณี ที่มีผู้เอาประกันจํานวนน้อยก็จะแพงมาก แล้วความมั่นคงของบริษัทประกันภัยก็ไม่มี ความแน่ใจว่าจะได้รับเงินชดเชยก็ไม่สามารถเกิดความมั่นใจขึ้นได้ นอกจากนั้นแล้วธุรกิจ ประกันภัยในประเภทนี้ก็ไม่สามารถดําเนินการได้อย่างต่อเนื่องตลอดเวลานะครับ

อีกประการหนึ่งที่เป็นปัญหาก็คือว่า ขณะนี้ระบบการประกันภัยของเรา เราอาศัย การประกาศเขตภัยพิบัติของผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อประเมินความเสียหาย การประเมิน ความเสียหายนี้อาศัยดุลยพินิจของคนที่ไปทํานี้ แม้จะมีความสุจริต มีความตั้งใจดีอย่างไรก็มี ความผิดพลาดและมีความไม่ทันเวลาได้มาก ก็เป็นปัญหาทําให้คนเกิดความรู้สึกว่าเขามีภัย แต่ว่าไม่ได้รับการประกาศ หรือได้รับการประกาศล่าช้าก็เลยไม่ได้รับการชดเชยตามที่สมควร นอกจากนั้นระบบการประกันภัยของภาคเกษตรมันเป็นการประกันภัยเฉพาะ ซึ่งไม่เหมือนกับ การประกันภัยอื่น มันจึงต้องการกฎ ระเบียบ ต้องการกติกา ต้องการกํากับดูแลที่เป็นเฉพาะ เจาะจงของมัน เพราะฉะนั้นจึงจําเป็นต้องมีกฎหมายพิเศษเฉพาะของการประกันภัย ภาคเกษตรนะครับ ขณะนี้เราก็ยังไม่มีนะครับ

อีกประการหนึ่ง คือระบบการเก็บข้อมูลเพื่อทําฐานข้อมูลที่มีชีวิต เพื่อสนอง ต่อการตัดสินใจในการเอาประกัน หรือการรับประกันของบริษัทประกันภัยก็มีไม่เพียงพอ เพราะฉะนั้นเกษตรกรก็เลยต้องหวังพึ่งการเยียวยาการชดเชยจากรัฐบาลเป็นหลัก ไม่มี โอกาสที่จะมีตัวเลือก มีทางเลือกในการที่จะถ่ายโอนความเสี่ยงหรือถ่ายโอนภัยพิบัติไปสู่ ระบบการประกันภัยได้ ก็เลยจําเป็นต้องพึ่งรัฐบาล แล้วก็การที่รัฐบาลจะเป็นที่พึ่งในเรื่องนี้ ตลอดไป และจํานวนอย่างเพียงพอ ก็จะเป็นภาระของงบประมาณอย่างมาก แล้วก็จะทําให้ ไม่สามารถที่จะจ่ายชดเชยได้เท่ากับจํานวนที่ชาวนาชาวไร่ได้ประสบภัยพิบัตินะครับ ในการที่ ขาดความสามารถที่จะไปพึ่งพาระบบประกันภัยได้ก็ทําให้เกษตรกรไม่มีทางเลือกในการที่จะ ถ่ายโอนความเสี่ยง แล้วก็ต้องรับภาระความเสี่ยงไว้เอง หรือว่าหวังพึ่งเงินชดเชยเยียวยาจาก รัฐบาล ทําให้ผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรนั้นต้องทุกข์ยาก เวลามีภัยพิบัติมาก็ต้องไปกู้หนี้ ยืมสินมาประทังชีวิตและกลายเป็นคนยากจนของสังคม ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ํา ในสังคมที่รุนแรงมากขึ้นทุกวันนะครับ เพราะฉะนั้นเราจะมาพิจารณาว่าถ้าเราจะปฏิรูปเพื่อ ลดความเหลื่อมล้ําก็ต้องกล้าที่จะเอาเรื่องนี้ขึ้นมาคิด ขึ้นมาทํา ขึ้นมาแก้ จึงเห็นว่าสมควรที่จะ ต้องมาพิจารณาอย่างจริงจัง เรื่องการพัฒนาระบบประกันภัยภาคเกษตรให้เป็นจริงเป็นจังขึ้น โดยรัฐบาลต้องกล้าตัดสินใจและกล้าลงทุนนะครับ เพราะฉะนั้นเนื้อหาสาระสําคัญของการ ปฏิรูปนี้ก็จะมีหลายข้อนะครับ

ข้อแรกคือว่าต้องเปลี่ยนบทบาทของรัฐบาลจากการที่พยายามมุ่งเน้นการ ชดเชยเยียวยาซึ่งเป็นการแก้ปัญหาระยะสั้น มาเป็นการมุ่งสร้างระบบประกันภัยการเกษตร อย่างขยันขันแข็ง อย่างเป็นระบบ และอย่างมีความตั้งใจมั่นที่จะทําให้เกิดความสําเร็จขึ้น คือ รัฐบาลต้องมีคอมมิตเมนต์ (Commitment) ในเรื่องนี้และดําเนินการอย่างจริงจังนะครับ

ข้อที่ ๒ ต้องใช้งบประมาณจํานวนมากซึ่งใช้ไปเพื่อการชดเชยเยียวยา มาเปลี่ยนเป็นงบประมาณที่ใช้เพื่อการอุดหนุนค่าเบี้ยประกันภัย เพื่อให้ชาวนาชาวไร่ ซึ่งเอาประกันภัย เขาจะจ่ายค่าเบี้ยประกันน้อยลง และเพื่อเขาจะได้รู้สึกว่าจะได้ประโยชน์ มากขึ้น เพื่อเป็นการจูงใจให้มีการประกันภัยนะครับ และเพื่อให้บริษัทประกันภัยมีลูกค้า มากพอ แล้วก็สามารถประกอบธุรกิจได้อย่างต่อเนื่อง โดยมีกําไรที่เหมาะสม ไม่ค้ากําไร เกินควร แต่ว่าก็ให้บริการขั้นพื้นฐานว่าด้วยการประกันภัยกับเกษตรกรได้นะครับ นอกจากนั้น เราคิดว่าระบบธนาคารสามารถช่วยได้ ในภาคการประกันภัยอย่างอื่นเราก็เคยใช้ ผมเคยเป็น ประธานธนาคารอาคารสงเคราะห์ ก็ได้ทราบว่าที่ธนาคารอาคารสงเคราะห์ เวลาที่ผู้ซื้อบ้าน จะไปกู้เงินเพื่อมาผ่อนบ้าน เขาก็ให้มีเงื่อนไขว่าต้องทําการประกันอัคคีภัยสําหรับบ้านที่เอามา เป็นหลักประกันนั้นนะครับ ในทํานองเดียวกันเราก็อาจจะกําหนดให้ธนาคารเพื่อการเกษตร และสหกรณ์การเกษตรซึ่งเป็นผู้ให้กู้หลักต่อภาคเกษตรกรกําหนดเป็นเงื่อนไขว่าเกษตรกร ที่จะมากู้เงินเพื่อไปทําการเกษตรต้องทําประกันภัยการเกษตรเพื่อเป็นหลักประกันของการชําระ คืนของเงินต้น ขณะเดียวกันก็ส่งเสริมให้มีการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การประเมินความ เสียหายนะครับ ระบบการประเมินความเสียหายซึ่งขณะนี้ใช้ระบบการประกาศเขตภัยพิบัติ ของท่านผู้ว่าราชการจังหวัดนะครับ อันนี้ก็ควรจะเปลี่ยนเป็นระบบที่เป็นวิทยาศาสตร์มากขึ้น อาศัยดัชนีภูมิอากาศ เรียกว่าเวตเทอร์อินเดกซ์ (Weather Index) เพื่อจะเป็นตัวชี้วัด ถ้าเกิด ภัยพิบัติขึ้นก็ให้ตามดัชนีนั้น ก็ให้การชดเชยเยียวยาได้โดยไม่ต้องรอการประกาศ นอกจากนั้น ก็ควรจะมีการกํากับดูแลให้ธุรกิจการประกันภัยมีการแข่งขันกันเพื่อไม่ให้มีการผูกขาด แล้วก็ ให้เกิดความเป็นธรรมขึ้นนะครับ นอกจากนั้นก็จะมีการสนับสนุนการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนา ธุรกิจการประกันภัย ขณะเดียวกันผมคิดว่าภารกิจใหญ่อีกอันหนึ่งก็คือภารกิจทางการทํา ความเข้าใจเรื่องการประกันภัย เรื่องความสําคัญการประกันภัยต่อเกษตรกรและต่อสังคม โดยส่วนรวม เพราะคิดว่าขณะนี้ความตระหนักรู้ในเรื่องนี้ยังมีไม่เพียงพอ ถ้าหากว่าได้ปลุก ทุกคนให้ตื่นขึ้นและเห็นถึงความสําคัญในเรื่องนี้และหันมามีความตั้งใจมั่นที่ได้ดําเนินการ เรื่องนี้ก็จะทําให้ทําการปฏิรูปได้ มีรายละเอียดเรื่องแผน เรื่องรายละเอียดอื่น ๆ ซึ่งผมจะขอ อนุญาตท่านประธานว่าขอเชิญท่านดอกเตอร์ธวัชชัย ยงกิตติกุล เพราะท่านเป็นผู้ศึกษาหลัก คนหนึ่งในเรื่องนี้ได้นําเสนอต่อไปครับ