สมชัย ชี้รัฐเดี่ยวต้องปรับระบบบริหารจากแบ่งตามหน้าที่ เป็นแบบผสมผสาน

กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ผม นายสมชัย ฤชุพันธุ์ หมายเลข ๒๐๔ ครับ ก่อนอื่นผมขอขอบคุณและขอชมเชย กรรมาธิการที่ทําหน้าที่ยกร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปฏิรูป ประเทศ พ.ศ. .... นะครับ ซึ่งผมเห็นว่าทําหน้าที่ได้ดีแล้วก็ครบถ้วนสมบูรณ์ตามร่างเดิมหรือ ข้อเสนอเดิมซึ่งเราได้ทํากันมา แล้วเดิมเปึนส่วนหนึ่งของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ตอนนี้ก็ออก มาเปึนกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญนะครับ ผมจะขออนุญาตฝากข้อสังเกตไป ๒ ข้อ เปึนเรื่องซึ่งไม่ใช่เปึนความบกพร่องของใคร แต่เปึนเรื่องที่ผมฟังการอภิปราย แล้วอยู่ใน สภามาคิดว่าเรื่องนี้เปึนเรื่องที่มีความสําคัญ คือเรื่องการเมืองการปกครอง หมวด ๑ ในส่วนที่ ๒ เรื่องการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดิน และอาจจะเกี่ยวถึงส่วนที่ ๓ เรื่องระบบการกระจายอํานาจ เรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย เรื่องที่ผมจะเสนอผมคิดว่า เปึนเรื่องที่มีผลกระทบเยอะ มีความสําคัญจะเกี่ยวกับเรื่องการกระจายอํานาจ เรื่องการบริหารราชการแผ่นดิน เรื่องการลดความเหลื่อมล้ํา และเรื่องความสามารถ ในการแข่งขันด้วยเรื่องนี้เราทําไม่ถูก ไม่ใช่เรา คือประเทศไทยได้จัดการเรื่องนี้ไม่ค่อยชัดเจน และไม่ค่อยถูกต้องมานาน ก็เลยทําให้เราแก้ปัญหาหลัก ๆ ที่เปึนปัญหาสําคัญของประเทศ ไม่ได้ เพราะเราไม่ได้ไปแก้ตรงนี้

ผมจะเริ่มอย่างนี้ว่าประเทศไทยเปึนประเทศที่เรียกว่าเปึนเอกรัฐ เปึนรัฐเดี่ยว ในประเทศไทยมีรัฐเดียว มีรัฐบาลเดียว เราไม่เหมือนกับสหพันธรัฐมาเลเซียซึ่งเขาเปึน สหพันธรัฐ ประเทศมาเลเซียมีหลายรัฐ แต่ละรัฐมีผู้ปกครองรัฐ มีสุลต่านประจํารัฐ ประเทศสหรัฐอเมริกาก็เปึนพหุรัฐเปึนสหรัฐมีหลายรัฐ ประเทศไทยเปึนรัฐเดี่ยว แต่ว่าเรา ได้เลือก เดิมเราเลือกการปกครองแบบเปึนรัฐเดี่ยวที่รวมศูนย์อํานาจ ต่อมาเมื่อป้ ๒๕๔๐ เราได้ตัดสินใจแล้วว่าเลือกการปกครองแบบเปึนรัฐเดี่ยวที่กระจายอํานาจ ทีนี้ในการบริหาร จัดการประเทศหนึ่ง ๆ นี่มันจําเปึนจะต้องมีระบบบริหารราชการที่แบ่งออกเปึน ๒ มิติก็คือ มิติ ๑ ก็คือการบริหารราชการ ในเชิงอํานาจหน้าที่เรียกว่าฟังก์ชันน อล แมเนจเมนต์ (Functional Management) ซึ่งจะเปึนกระทรวง ทบวง กรม แต่ละกรมมีหน้าที่ แต่ละกระทรวงมีหน้าที่ หน้าที่ใครหน้าที่มันไม่เกี่ยวกัน อันนั้นเปึนด้านหนึ่ง อีกด้านหนึ่งก็จะมี ความจําเปึนต้องมีการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ มีคนที่รับผิดชอบพื้นที่ รับผิดชอบทุกเรื่อง ในพื้นที่นั้น ที่จริงเราก็มีราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเปึนฟังก์ชันน อล (Functional) แล้วก็มีราชการบริหารส่วนท้องถิ่นซึ่งเปึนแอเรีย (Area) เปึนพื้นที่ แต่ว่าเมื่อมีโครงสร้าง อย่างนี้มันมีความเรียกร้องต้องการมีความจําเปึนที่ต้องจัดการระบบบริหารราชการส่วนกลาง ให้เหมาะสมถูกต้อง ที่บอกว่าบาย ฟังก์ชัน (By function) มาเปึนฟังก์ชัน (Function) ด้านหนึ่งมันก็คือเปึนฟังก์ชันว่าทําหน้าที่อะไร หน้าที่ศึกษา หน้าที่สาธารณสุข หน้าที่ อุตสาหกรรมหรือหน้าที่เกษตร ก็แบ่งเปึนกระทรวงตามนั้น แต่ในอีกมิติหนึ่งในเมื่อมันมี การบริหารจัดการระดับประเทศซึ่งเปึนส่วนกลาง แล้วก็มีการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ มันก็จําเปึนต้องแยกออกมาว่าส่วนกลางซึ่งทําหน้าที่ศึกษานี่ทําหน้าที่อะไรของเรื่อง การศึกษาในฐานะที่เปึนบทบาทของรัฐ หน้าที่เหล่านี้ก็คือที่อาจารย์สุทัศน์พู ดถึง แล้วมี หลายคน บางท่านก็พูดถึงคือเรื่องที่พูดถึงโพลิซี เมกเกอร์ เรกูเลเตอร์ โปรโมเตอร์ (Promoter) โอนเนอร์ และเซอร์วิส โพรไวเดอร์ (Service Provider) ความจริงหน้าที่ ของส่วนกลางจะต้องทําหน้าที่หลาย ๆ อย่างคือทําหน้าที่เปึนโพลิซี เมกเกอร์ เปึนเรกูเลเตอร์ เปึนโปรโมเตอร์ แล้วก็ทําเปึนโอนเนอร์ และเปึนเซอร์วิส โพรไวเดอร์ได้ ผมขอเวลาต่ออีกนิด เพื่อให้จบ แต่หน้าที่เซอร์วิส โพรไวเดอร์ควรจะทําน้อยลง เพราะว่าเราให้พื้นที่ไปทํา คราวนี้หน่วยงานของรัฐที่เปึนส่วนกลางเราขณะนี้ไม่ค่อยทราบว่าตัวเองเปึนอะไร บางที่ ควรจะต้องทําโพลิซี เมกเกอร์ คือทํากําหนดนโยบายหรือทําการกํากับดูแลเขาก็จะไปทํา

เรื่องการจัดให้บริการ ฉะนั้นงานส่วนใหญ่ที่กระทรวงศึกษาธิการทําขณะนี้ กระทรวงศึกษาธิการทําการจัดโรงเรียนเปึนเจ้าของโรงเรียนทั่วประเทศไทยพยายามที่จะให้มี โรงเรียนให้พอเพียงกับความต้องการทางการศึกษา แต่ถามว่ากระทรวงศึกษาธิการทําหน้าที่ โพลิซี เมกเกอร์ไหม ก็บอกว่าทํา ทําที่ไหนก็ทํากันทุกที่ ทุกกรม ทุกหน่วยงานของ กระทรวงศึกษาธิการทําหน้าที่โพลิซี เมกเกอร์หมด อันนี้มันไม่ชัด ถ้าถามใครเปึนเรกูเลเตอร์ ก็เปึนกันเยอะ ขณะที่เรกูเลเตอร์ก็เปึนเซอร์วิส โพรไวเดอร์ด้วย อย่างนี้มันไม่ชัด ผมคิดว่า ภารกิจของการปฏิรูปนี้ถ้าจะให้เกิดผลจริง ๆ ในหมวดนี้ท่านเขียนอะไรไว้เยอะเลย หลายอย่างและอาจจะอิมไพล์ (Imply) ถึงเรื่องนี้มา แต่ผมคิดว่าตรงนี้ไม่ชัดเจน ถ้าหากทํา ตรงนี้ให้ชัดเจนก็จะเปึนคุณูปการอย่างใหญ่หลวงต่อการเปลี่ยนแปลงและเปึนการปฏิรูป จริง ๆ ขอเวลาอีกนิดเดียว ถ้ากล่าวอย่างนี้แล้วก็ย่อมมาถึงเรื่องแอเรียเบสด์ (Area-based) ที่พื้นที่ พื้นที่ทําอะไร เราเคยชินกับการตั้งองค์กรหรือตั้งนิติบุคคลซึ่งมีอํานาจหน้าที่ โดยเฉพาะ เราจึงไปเขียน

อํานาจหน้าที่ของหน่วยงานของนิติบุคคลนั้นเปึนรายละเอียดลงไป แล้วก็เปึนโพสซิทีฟ ลิสต์ (Positive list) กําหนดว่าองค์กรนี้ หน่วยงานนี้ นิติบุคคลนี้มีหน้าที่ ๑ ๒ ๓ ๔ ๕ อาจจะบอกให้มีได้ ๓๘ อย่าง ทําได้หมดทุกอย่างใน ๓๘ อย่างนี้ แต่ที่ไม่เขียนนี่ทําไม่ได้ อันนี้ก็เหมาะสมสําหรับองค์กรซึ่งทําหน้าที่บาย ฟังก์ชัน แต่ถ้าเราเอาองค์กรซึ่งทําหน้าที่เปึน แอเรียเบสด์ ผมว่ามันต้องเขียนอีกแบบหนึ่ง สมมุติว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อบต. ก็ต้องมีหน้าที่บําบัดทุกข์บํารุงสุขให้กับคนที่มีถิ่นที่อยู่ใน อบต. นั้นและพัฒนา อบต. นั้น เขียนกว้าง ๆ อย่างนี้ไปเลยทําได้ทุกอย่าง ยกเว้น ๓๘ อย่าง หรือจะยกเว้น ๔๕๐ อย่างตามนี้ เช่น ศาลทหารมีไม่ได้ หรือว่าไปติดต่อต่างประเทศ ตั้งทูตสัมพันธ์กับต่างประเทศอย่างนี้ไม่ได้ ก็เขียนไป เพราะลิสต์ (List) มันจะเปึนเนกาทีฟ ลิสต์ (Negative list) องค์กรที่บริหารจัดการ เชิงพื้นที่ต้องเขียนภารกิจกว้าง ๆ ใหญ่ ๆ ไว้ แล้วก็มีเนกาทีฟ ลิสต์ให้ว่าห้ามทําอะไร ถ้าไม่เขียนอย่างนี้แล้วมันก็จะมีปัญหาเยอะแยะ ทีนี้ปัญหาเยอะแยะที่บอกว่ามีความขัดแย้งกัน กับหน่วยงานตรวจสอบทางการเงินที่ท้องถิ่นไปใช้จ่ายเงินแล้ว สตง. มาตรวจก็บอกว่า ไม่มีอํานาจหน้าที่ ไม่อยู่ในรายละเอียดของรายการ จํานวน ๓๘ รายการหรือ ๔๐๐ รายการนั้น ที่เปึนโพสซิทีฟ ลิสต์ ผมคิดว่าส่วนนี้ถ้าหากว่าไปทําให้ชัดเจนจะสามารถเปลี่ยนแปลง ขับเคลื่อน แก้ปัญหาหลาย ๆ อย่างได้เลย ขอบคุณครับ