กราบเรียน ท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ และท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทุกท่าน ที่มาของเรื่อง ก็คือ สตง. ส่งเรื่องให้ท่านสภาปฏิรูป แห่งชาติโดยมีข้อสังเกตเรื่องค่าตอบแทนและ เบี้ยประชุมของผู้อํานวยการองค์การมหาชนว่าค่อนข้างสูงมาก เช่น สูงกว่านายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ปลัดกระทรวงทั้งหลาย ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติจึงสั่งการให้ ประธานกรรมาธิการด้านการบริหารราชการแผ่นดินศึกษาเรื่องนี้ แล้วก็ท่านประธา น สภาปฏิรูปแห่งชาติจึงได้ตั้งคณะกรรมการศึกษาการปฏิรูปองค์การมหาชนดังปรากฏรายชื่อ ในรายงานนี้ดิฉันขอนําเรียนในรายละเอียดต่อไปค่ะ เพาเวอร์พอยต์ ขอหน้าต่อไปเลยนะคะ เพาเวอร์พอยต์นี้แจกท่านสมาชิกสภาปฏิรูป แห่งชาติทุกท่านแล้ว

ก่อนอื่นอยากจะเรียนท่านสมาชิกทุกท่านให้เข้าใจแนวขององค์การมหาชนและการปฏิรูป การบริหารราชการแผ่นดินไทยก่อน คือในกรอบแนวคิดเรื่องการบริหารภาครัฐแนวใหม่ เราต้องการที่จะลดค่าใช้จ่ายในเรื่องการบริหารงานภาครัฐ ต้องการการบริหารงานที่เปึน มืออาชีพ มีการกําหนดวัตถุประสงค์และตัวชี้วัดที่ชัดเจน ปรับโครงสร้างองค์กรให้เล็ก เป่ดการแข่งขันด้านบริการสาธารณะ แล้วก็เปลี่ยนการทํางานให้ทันสมัยรับแนวคิดของ เอกชนมาปรับใช้ นั่นก็คือจะต้องปรับประสิทธิภาพการบริหารราชการแผ่นดินให้เกิด ความคล่องตัว มีความยืดหยุ่นและเปึนไปตามหลักการบริหารราชการสมัยใหม่ ต้องการ ยกระดับคุณภาพบริการสาธารณะ ซึ่งประชาชนในสังคมยุคใหม่เรียกร้องการจัดบริการ ที่ทันสมัย มีคุณภาพ และมีประสิทธิภาพที่แตกต่างไปจากงานราชการทั่วไปที่มีความคุ้มค่า ประหยัดเงินภาษีของรัฐ ลดขนาดราชการส่วนกลาง กระจายบทบาทภารกิจ เพราะฉะนั้น ถ้าสมมุติว่าไปจัดตั้งเปึนหน่วยงานประเภทอื่นซึ่งไม่ใช่ราชการแท้แล้วก็จะกลายเปึนยุบเลิก หน่วยงานเดิม จะต้องมีการแยกบทบาทของเรกูเลเตอร์ (Regulator) ออกจากเซอร์วิส โพรไวเดอร์ (Service provider) หรือโอเปอเรเตอร์ (Operator) นะคะ ถามว่าเรื่องนี้ก่อนที่ เราจะมีการสร้างหน่วยงานประเภทนี้เราก็ได้มีการศึกษาจากต่างประเทศมามากมายนะคะ ยกตัวอย่างในที่นี้ก็ได้แก่ประเทศฝรั่งเศส ประเทศฝรั่งเศสนั้นก็อาศัยหลักของความเปึนอิสระ รับผิดชอบด้านบริการสาธารณะ แล้วก็เปึนการกระจายภารกิจ ประเทศอังกฤษก็มีหน่วยงาน ในลักษณะนี้เหมือนกันเรียกว่าเอกเซคคิ วทีฟ เอเจนซี (Executive Agency) เปึนการกระจายภารกิจโดยตั้งเปึนหน่วยงานบริหารพิเศษที่มีความเบ็ดเสร็จภายในตัวเอง มีความอิสระจากหน่วยงานของรัฐ มีความคล่องตัวในเชิงงบประมาณและการเงิน ประเทศนิวซีแลนด์ เราก็ไปดูงานที่ประเทศนิวซีแลนด์ค่อนข้างเยอะ เรียกว่าคราวน์ เอนติตี (Crown Entities) เปึนการกระจายภารกิจด้านบริการสาธารณะให้แก่องค์กรบริหารงาน ภาครัฐ แล้วก็แก้ปัญหาเรื่องความอุ้ยอ้ายของระบบราชการของประเทศให้มีความยืดหยุ่น ในการบริหารงานบุคคลปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง นอกจาก ๓ ประเทศนี้แล้ว ไม่ว่าประเทศแคนาดา ประเทศเยอรมนี ประเทศสเปน ประเทศเนเธอร์แลนด์ ประเทศสวีเดน หรือแม้กระทั่งประเทศสหรัฐอเมริกาก็มีหน่วยงานในลักษณะนี้เช่นกัน มาถึงที่มาของประเทศไทย การปฏิรูปหลังวิกฤติเศรษฐกิจเมื่อป้ ๒๕๔๐ ที่เกิดภาวะต้มยํากุ้ง ประเทศเราต้องกู้เงินจากไอเอ็มเอฟ (IMF) เงื่อนไขอันหนึ่งของเงินกู้บอกว่าต้องปฏิรูป

ระบบราชการ เมื่อเปึนเงื่อนไขตรงนั้นกําหนดขึ้นสิ่งหนึ่งที่เรามองเราก็มองว่าระบบราชการ เราใหญ่อุ้ยอ้ายไม่คล่องตัว เพราะฉะนั้นน่าจะมีรูปแบบของหน่วยงานอีกประเภทหนึ่งขึ้นมา เปึนทางเลือกในการจัดดําเนินงานในส่วนที่เปึนภาครัฐ นั่นก็คือจะต้องไม่ใช่ส่วนราชการ แล้วก็หน่วยงานที่มีอยู่เดิมก็คือรัฐวิสาหกิจ เพราะฉะนั้นจึงได้มีการตราพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็คือเมื่อ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ขึ้น โดยเปึนกฎหมายแม่ เมื่อมีพระราชบัญญัติเกิดขึ้นก่อนที่งานนี้จะโอนไป ก.พ.ร. ซึ่ง ก.พ.ร. ก็ได้ไปตั้ง คณะอนุกรรมการว่าด้ว ยองค์การมหาชน คณะอนุกรรมการนี้ก็เกิดอยู่ใน ก.พ. ๓ ป้ ตั้งแต่ป้ ๒๕๔๒ ถึงป้ ๒๕๔๕ ก่อนที่จะไปอยู่ที่ ก.พ.ร. นะคะ ดิฉันได้ฟังเพื่อนสมาชิก หลายคนก็ยังมีความสงสัยว่าองค์การมหาชนคืออะไร จะเรียนดังนี้ว่าองค์การมหาชน เปึนหน่วยงานของรัฐอีกประเภทหนึ่งที่ไม่ใช่ส่วนราชการ แล้วไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ เปึนหน่วยงาน ที่รับผิดชอบงานบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม เช่น การศึกษา การวิจัย การฝ๊กอบรม การทํานุบํารุงศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาและถ่ายทอดวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี การบริการทางสาธารณสุขและการแพทย์ การสังคมสงเคราะห์ นันทนาการ สวนสัตว์ การอํานวยการบริการแก่ประชาชน หรือดําเนินการอันเปึนสาธารณประโยชน์อื่น ซึ่งไม่เหมาะที่จะใช้วิธีของราชการในการบริหาร ประการที่ ๒ ไม่มีวัตถุประสงค์ ในการแสวงหากําไรเปึนหลัก แต่สามารถหารายได้ได้ แล้วรายได้ที่ได้ไม่ต้องส่งคืน กระทรวงการคลัง

ประการที่ ๓ เปึนนิติบุคคล ประการที่ ๔ มีความสัมพันธ์กับรัฐในแง่ไหนบ้าง อันที่ ๑ แน่นอนค่ะคนจัดตั้งก็คือรัฐเปึนคนจัดตั้ งจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก ครม. ที่จะให้มี การจัดตั้ง ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐเปึนประจําทุกป้ รายงานผลงานต่อรัฐมนตรีที่กํากับและ รัฐสภา รัฐมีอํานาจในการบริหารจัดการ การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐ บุคลากร มีสถานะเปึนเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ไม่ใช่ข้าราชการ เรียกว่าเปึนเจ้าหน้าที่องค์การมหาชน ประการต่อไปรับผิดชอบส่งผลงานต่อสาธารณะ ประการต่อไปก็คือวิธีการไม่ใช้อํานาจ ฝ์ายเดียวเปึนหลัก แต่ใช้สัญญา ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการ ยกเว้นกิจกรรมที่อาจจะมี ใช้อํานาจฝ์ายเดียวที่ต้องออกพระราชบัญญัติ หรืออย่างกรณีของมหาวิทยาลัยซึ่ง จะต้อง ประสิทธิ์ประสาทปริญญาบัตรนั้นก็อาจจะต้องออกเปึนพระราชบัญญัติโดยเฉพาะ ทีนี้มาดู เจตนารมณ์ในการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐประเภทองค์การมหาชน ประการแรกต้องการ ลดภาระทางนิติบัญญัติ การจัดตั้งองค์การมหาชน เนื่องจากมี พ.ร.บ. แม่ คือ พ.ร.บ. องค์การ มหาชนเมื่อป้ ๒๕๔๒ เพราะฉะนั้นการจัดตั้งองค์การมหาชนทุกประเภทที่เกิดตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้ออกเปึนเพียงพระราชกฤษฎีกา เมื่อออกเปึนพระราชกฤษฎีกาก็ค่อนข้างจะสะดวก คล่องตัว ตั้งก็ง่าย ยุบก็ง่าย เลิกก็ง่าย แต่จะเลิกหรือไม่อีกเรื่องหนึ่งนะคะ เปึนการลดภาระ ทางนิติบัญญัติและแก้ไขปัญหำให้สามารถจัดตั้งองค์กร ในภาครัฐโดยไม่ต้องกําหนด เปึนพระราชบัญญัติ สร้างความคล่องตัวในเรื่องการปรับโครงสร้างภาครัฐ เพิ่มทางเลือก ในการจัดตั้งองค์กรภาครัฐในกํากับของฝ์ายบริหารโดยไม่ต้องตั้งเปึนรัฐวิสาหกิจ ดังในอดีต โดยที่มีช่องทางเพิ่มขึ้น มีกลไกการดําเนินงานและให้บริการสาธารณะที่จําเปึนบางประการ ที่ไม่เหมาะหรือสามารถดําเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลโดยกลไกของราชการ ปกติ เป่ดโอกาสให้รัฐบาลสามารถดําเนินภารกิจสําคัญเชิงนโยบาย ภารกิจพิเศษ การสร้าง นวัตกรรมหรือให้บริการสาธารณะที่เปึนนโยบายของรัฐบาลซึ่งไม่มีส่วนราชกำรภาครัฐ ดําเนินการอยู่ นอกจากนี้เปึนการสร้างองค์กรที่มีรูปแบบที่ถือว่าคล่องตัวมีประสิทธิภาพ แน่นอนค่ะ องค์กรของหน่วยงานขององค์การมหาชนไม่ใช่หน่วยงานขนาดใหญ่ เพราะฉะนั้น การบริหารจัดการหรือการดําเนินงานตามวัตถุประสงค์ก็สามารถดําเนินได้อย่างรวดเร็ว คล่องตัว มีวิธีการบริหารงานที่หลากหลายสร้างสรรค์และยืดหยุ่นตามลักษณะของภารกิจ มีโอกาสในการระดมบุคลากรที่มีความสามารถสูงให้มาทํางานในภาครัฐทั้งในส่วนที่จะช่วย กําหนดทิศทาง การบริหารงานหรือใช้ความรู้ความชํานาญพิเศษ ให้ค่าตอบแทนที่เหมาะสม

เปึนองค์กรสามารถหมุนเวียนบุคลากรได้ง่ายและคล่องตัวกว่าส่วนราชการ อย่างที่ว่าด้วยความที่ไม่ใช่ข้าราชการที่บอกว่าเข้าก็ไม่ค่อยยากเท่าไร แต่ออกยากมาก แต่กรณีบุคลากรขององค์การมหาชนนั้นเปึนไปตามสัญญาจ้างจะต้องมีการดูแลทุกรอบว่า ผลิตผลงานหรือว่ามีผลการปฏิบัติ งานอยู่ในเกณฑ์ที่จะปฏิบัติงานต่อแค่ไหน เพียงใด สามารถจัดสรรงบประมาณอุดหนุนที่เหมาะสม บางหน่วยก็ได้เงินอุดหนุนหรือเงินประเดิม จากภาครัฐไปก็แล้วแต่ลักษณะงาน สร้างองค์กรภาครัฐและระบบบริหารที่สามารถวัดผล การดําเนินงานที่เปึนรูปธรรม นั่นก็คือตัวเจตนารมณ์ในการจั ดตั้งองค์การมหาชน ทีนี้ในระบบ ณ ขณะนี้เนื่องจากตั้งแต่ป้ ๒๕๔๒ เปึนต้นมารูปแบบขององค์กรภาครัฐ ก็เกิดขึ้นมามากมายหลากหลาย บางหน่วยก็เกิดโดยใช้กฎหมายแม่คือ พ.ร.บ. องค์การมหาชน บางหน่วยก็เกิดในรูปแบบอื่น เพราะฉะนั้นคณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้องค์การมหาชนนั้น มี ๒ ประเภท ประเภทแรกคือองค์การมหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒

อีกประเภทหนึ่งก็คือองค์การมหาชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะ จะมีหน่วยงาน หลายหน่วยงานที่มีการจัดตั้งตามพระราชบัญญัติเฉพาะ อย่างเช่นมีคนถามเหมือนกันว่า สวทช. นี่เข้าข่ายนี้หรือเปล่า สวทช. เปึนองค์การอิสระที่จัดตั้งตามกฎหมายเฉพาะ เพราะฉะนั้นภาพระบบในขณะนี้ก็มีทั้ง ๒ ลักษณะ มาดูตัวเลขนะคะ องค์การมหาชนที่จัดตั้ง ตามกฎหมายป้ ๒๕๔๒ ณ ขณะนี้มี ๓๙ แห่ง แล้วได้มีการจัดกลุ่มโดย ก.พ.ร. แบ่งเปึน ๓ กลุ่ม กลุ่มแรกทําหน้าที่ด้านพัฒนาและดําเนินงานตามนโยบายสําคัญนั้นมี ๖ แห่ง รายละเอียดถ้าท่านจะดูว่ามีหน่วยไหนบ้าง อยู่ในหน้า ๑๑ ของรายงาน กลุ่มประเภทที่ ๒ ให้บริการที่เน้นเทคนิควิชาการเฉพาะ ขณะนี้มีจํานวน ๑๙ แห่ง กลุ่มประเภทที่ ๓ เปึนเรื่องงานองค์การมหาชนที่ทําหน้าที่ในเรื่องการบริการสาธารณะทั่วไปมี ๑๔ แห่ง รายละเอียดอยู่ในหน้า ๑๒ การแบ่งกลุ่มแบบนี้นําไปสู่อะไร นําไปสู่การกําหนดค่าตอบแทน และการกําหนดเบี้ยประชุมซึ่งจําแนกตามกลุ่ม กลุ่มที่ ๑ กลุ่มที่ ๒ แล้วก็กลุ่มที่ ๓ แต่ละกลุ่มนั้นอยากจะเ ปลี่ยนจากกลุ่ม ๓ ขึ้นเปึนกลุ่ม ๒ เปลี่ยนจากกลุ่ม ๒ ขึ้นเปึน กลุ่ม ๑ นั้นจะต้องเปึนไปตามมติคณะรัฐมนตรี ก็คือจะต้องนําเสนอ ครม. ก่อน ในการใช้ งบประมาณนั้น เนื่องจากก็มีข้อมูลมากมาย ไม่ว่าค่าตอบแทน ไม่ว่าเบี้ยประชุมอะไรก็ตาม เปึนงบประมาณที่ค่อนข้างเยอะ ก็เลยมีการสํารวจข้อมูลว่าตั้งแต่ป้ ๒๕๔๔ จนถึงป้ ๒๕๔๘ องค์การมหาชนนั้นใช้เงินไปแล้วทั้งสิ้น ๑๒๖,๙๒๙ ล้านบาท เมื่อเราได้รับมอบหมาย ให้ศึกษาเรื่องนี้ แน่นอนเราก็ต้องหาข้อมูลตรงจากผู้ที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเปึนเจ้าหน้าที่ ผู้รับผิดชอบของ ก.พ.ร. ซึ่งหลังจากป้ ๒๕๔๕ เขารับผิดชอบเรื่องนี้มาตลอด ประธานบอร์ด (Board) ขององค์การมหาชนต่าง ๆ ตัวซีอีโอ (CEO) ขององค์การมหาชนแต่ละแห่ง หรือแม้กระทั่งผู้แทนขององค์การมหาชน เราได้จัดสัมมนาแล้วก็ในกรรมการที่ได้เรียนเชิญมานั้น ก็ได้มีการสอบถามแล้วก็ได้มีการประมวลข้อมูลถึงจุดเด่นแล้วก็ปัญหาอุปสรรค ขอนําเรียน อย่างนี้ว่าจากผลการสํารวจข้อมูล รวมทั้งจากการศึกษาเอกสารประกอบด้วยแล้วนั้น จุดเด่นขององค์การมหาชนนั้นก็คือสามารถส่งมอบบริการสาธารณะตามภารกิจที่มีคุณภาพ และมีประสิทธิภาพได้ตามเปัาหมายที่กําหนด สามารถพัฒนาปรับปรุงแนวทาง การดําเนินงานให้มีประสิทธิภาพและคุณภาพได้อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากมีความคล่องตัว แล้วก็มีวัตถุประสงค์และเปัาหมายชัดเจน มีการพัฒนานวัตกรรมในการให้บริการและ การบริหาร สามารถใช้เปึนเครื่องมือที่นําไปสู่การลดขนาดของระบบราชการที่บอกว่าใหญ่

อุ้ยอ้าย เปึนเปัาหมายที่ตั้งไว้ค่อนข้างสูง แต่ว่ามาถึง ณ ขณะนี้ท่านก็จะเห็นว่าตัวเลข ที่ออกมานั้นเพียง ๓๙ แห่งเท่านั้น ในขณะที่ตัวเลขของบางประเทศนั้นเปึนจํานวนพัน ๆ แต่อย่างไรก็ตามก็มีส่วนอื่นที่เราคงจะต้องดูให้รอบคอบกันต่อไปว่าการจะตั้งจํานวนมาก ลดขนาดซีกหนึ่งคือซีกของระบบราชการลงไปแล้ว ไปเปึนหน่วยงานประเภทอื่นนั้น ความคุ้มค่า ความที่จะประสบผลสําเร็จตามเปัาหมายที่กําหนดนั้นจะมีแค่ไหน เพียงไร มีการจัดรูปแบบการบริหาร งานในด้านต่าง ๆ เช่น บริหารงานบุคคล งบประมาณ กระบวนการบริหารที่คล่องตัวยืดหยุ่นไม่ติดกับระบบราชการ กฎหมายเขียนไว้อย่างนั้น แต่ในทางปฏิบัติ หลายหน่วยก็ยังอาศัยแนวของระบบราชการแล้วก็จะมามีข้ออ้างบ่นว่า ทําไมยังมีปัญหาในเรื่องนั้นเรื่องนี้อยู่ ซึ่งปรากฏว่าส่วนใหญ่ก็ไม่ค่อยกล้าฉีกแนวออกไปเขียน ระเบียบของตัวเองโดยเฉพาะก็จะอาศัยแนวราชการ

ในส่วนที่ยังเปึนปัญหาหรือบอกว่าเปึนจุดด้อยของเรื่องนี้ก็คือการกํากับดูแลองค์การมหาชน ยังไม่เปึนไปตามหลักการและขาดประสิทธิภาพ แต่สืบเนื่องหลายลักษณะว่าลักษณะไหน ให้ใครเปึนคนกํากับดูแล แล้วผู้กํากับดูแลนั้นมีความรู้หรือว่ามีเวลาที่จะติดตามได้อย่าง จริงจังแค่ไหน เพียงไร องค์การมหาชนหลายแห่งไม่สามารถดําเนินภารกิจตามที่กําหนด ได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือยังไม่ประสบผลสําเร็จในการดําเนินงานตามภารกิจที่กฎหมาย กําหนด ก็ต้องยอมรับว่าตั้งแต่ป้ ๒๕๔๒ มานั้นการเกิดองค์การมหาชนมีหลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับว่าสถานการณ์ของรัฐบาลแต่ละแห่ง เมื่อรัฐบาลเกิดมาปัูบนี่ปักธงมาเลยว่าจะต้อง มีองค์การมหาชนนั้น องค์การมหาชนนี้ เพราะฉะนั้นบางแห่งนั้นก็เกิดขึ้นตามนโยบาย บางแห่งก็เข้าตามกระบวนการ ขั้นตอน มีการศึกษา มีการวิเคราะห์อย่างละเอียดแล้วว่า ด้วยภารกิจลักษณะงานนั้นสมควรจัดตั้ง ปัญหาด้านการบริหารงานขององค์การมหาชน ไม่เปึนไปตามหลักการและสอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาล ไม่ว่าจะเปึนด้านการบริหารงานบุคคล และค่าตอบแทน ด้านการบริหารงานบุคคลนั้นจากการสัมมนาเราได้ทราบว่า บางองค์การมหาชนไม่รู้หรือไม่ทราบแม้กระทั่งว่าการดูแลเรื่องคนนั้นจะต้องมีสัญญาจ้าง เหมือนข้าราชโดยทั่วไปนี่จะต้องอยู่ตลอดจนเกษียณอายุ เราก็ได้ข้อมูลมาอย่างนั้น ส่วนเรื่อง ค่าตอบแทนก็เปึนเรื่องอย่างที่นําเรียนตั้งแต่แรกว่ามีข้อสังเกตมาจาก สตง. ว่าค่าตอบแทน ไม่ว่าจะเปึนเบี้ยประชุมหรือค่าตอบแทนผู้อํานวยการองค์การมหาชนนั้นค่อนข้างสูงมาก ในเรื่องการบริหารงบประมาณ ในเรื่องที่สําคัญที่เปึนปัญหามาก ๆ ก็คือเรื่องติดตามประเมินผล เพราะว่าถ้าเรื่องติดตามประเมินผลเราก็ต้องยอมรับว่าระบบเราโดยทั่วไปปัญหาเรื่องติดตาม ประเมินผลทุกระบบเรายังไม่ได้ทําถึงขนาดหรือทําไม่ได้เต็มที่ เพราะฉะนั้นนี่เปึนจุดอ่อน ที่สําคัญของเรื่ององค์การมหาชน ในส่วนของดิฉันก็ขอนําเรียนเสนอภาพส่วนเบื้องต้นแค่นี้ ส่วนสรุปข้อเสนอแนะในการปฏิรูปว่ามีการดําเนินการในส่วนไหน อย่างไรบ้าง ขอเรียนเชิญ อาจารย์อรพินท์ สพโชคชัย ค่ะ