กราบเรียนท่านประธาน สภาปฏิรูปแห่งชาติ ผม ธวัชชัย ยงกิตติกุล ขอเรียนรายงานผลการศึกษาแนวทางการปฏิรูป สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนีย นดังต่อไปนี้ครับ หลักการและเหตุผลของ การปฏิรูป สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนเปึนสถาบันการเงินประเภทหนึ่ง ที่จัดตั้งขึ้นเพื่อเติมเต็มช่องว่างทางการเงินที่ประชากรระดับฐานรากไม่สามารถเข้าถึงบริการ ของธนาคารพาณิชย์ได้ แต่ขณะเดียวกันสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียน

ก็มีการดําเนินกิจการที่แตกต่างจากสหกรณ์ประเภทอื่น ๆ ตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ และปัจจุบันสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนมีอัตราการเจริญเติบโตที่สูงมาก มีขนาดสินทรัพย์ทางด้านเงินออมถึง ๑.๒๗ ล้านล้านบาท สามารถปล่อยกู้ได้ถึง ๑.๔๗ ล้านล้านบาท จํานวนนี้แม้ว่าจะมีขนาดเล็กเมื่อเทียบกับระบบสถาบันการเงิน ทั้งประเทศ แต่เนื่องจากสหกรณ์ออมทรัพย์ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งเปึนประชากร ระดับฐานรากที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการธนาคารพา ณิชย์ได้ จึงนับว่ามีบทบาทสําคัญ ในเศรษฐกิจไทย อย่างไรก็ตามสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนในปัจจุบัน นอกจากมีการทําธุรกรรมที่คล้ายธนาคารพาณิชย์ คือมีการรับฝากและให้กู้แก่สมาชิกแล้ว ก็ปรากฏว่ามีการทําธุรกรรม มีการกู้ยืมระหว่างกัน ระหว่างสหกรณ์ต่าง ๆ มากขึ้น นอกจากนี้ก็ยังมีการนําเงินไปลงทุนภายนอก โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือการลงทุนในตราสาร ต่าง ๆ ที่เริ่มจะมีความเสี่ยงสูงขึ้น โดยหวังผลตอบแทนที่สูงขึ้น แต่ถึงแม้จะมีการดําเนินการ ที่มีความเสี่ยงมากขึ้น ก็ปรากฏว่าผู้บริหารสหกรณ์ขาดความรู้ความชํานาญในการบริหาร ความเสี่ยงทางการเงินเท่าที่ควร หน่วยงานกํากับดูแลเองก็เช่นเดียวกัน ก็ขาดเจ้าหน้าที่ ที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญทางด้านการบริหารความเสี่ยงทางการเงิน ดังนั้น เมื่อเกิดปัญหาขึ้นในสหกรณ์แห่งใดแห่งหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าหากว่าเปึนสหกรณ์ ที่มีขนาดใหญ่ก็จะมีผลกระทบในวงกว้ำง แล้วก็อาจจะบั่นทอนถึงความเชื่อมั่นต่อระบบ สหกรณ์ทั้งหมดได้ ผมขอผ่านไปหัวข้อที่ ๔ เลยนะครับ คือผลการศึกษาวิเคราะห์ ในปัจจุบันมีสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนรวมทั้งสิ้นประมาณ ๑,๔๐๐ แห่ง ความจริงแล้วจํานวนขึ้น ๆ ลง ๆ เพราะว่าจํานวนสหกรณ์ที่มาจ่ายค่า สมาชิกไม่คงที่ เท่าที่สอบถามดูก็ปรากฏว่ามีสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนหลายแห่งทีเดียว ที่มีความไม่พอใจ ไม่เห็นประโยชน์จากการเปึนสมาชิกทั้ง ๆ ที่เขาก็อยากจะเปึนสหกรณ์ สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนปัจจุบันส่วนใหญ่อยู่ในเขตเฉพาะ ในกรุงเทพมหานครมีถึงร้อยละ ๔๐ ของสหกรณ์ออมทรัพย์ทั้งประเทศ และมีสมาชิก ถึงร้อยละ ๔๘.๕ ของสมาชิกสหกรณ์ทั้งประเทศ อย่างไรก็ตามข้อมูลทางด้านบัญชี และการเงินของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนยังขาดมาตรฐาน และขาดความน่าเชื่อถือ ดังนั้นการวิเคราะห์ที่จะให้ได้ข้อยุติอย่ำงชัดเจนจึงไม่สามารถ จะทําได้แต่ก็ได้เพียงภาพกว้าง ๆ จากข้อมูลที่รวบรวมมา สมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์

และสหกรณ์เครดิตยูเนียนมีเงินออมรวมกันสูงถึง ๑.๒๖ ล้านล้านบาท ในขณะเดียวกัน ก็มีสินเชื่อถึง ๑.๔๗ ล้านล้านบาท สมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์มีเงินออมเฉลี่ยคนละ ๔๒๓,๑๑๔ บาท ขณะเดียวกันก็มีหนี้เฉลี่ยคนละ ๔๙๒,๙๘๔ บาท ก็แสดงว่าโดยเฉลี่ยแล้ว มีหนี้สินมากกว่าเงินออม ดังนั้นสหกรณ์ขณะนี้มี ๒ กลุ่ม คือกลุ่มที่มีความแข็งแรงและกลุ่มที่ มีความอ่อนแอ จากที่ได้เรียนไปเมื่อกี้จะเห็นว่าในภาพรวมสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์ เครดิตยูเนียนมีเงินออมต่ํากว่าเงินให้กู้ ดังนั้นจึงต้องอาศัยเงินจากภายนอก ที่อาศัยเงินกู้ จากภายนอกนั้นมีทั้งเปึนเงินกู้ระยะสั้นและระยะยาว สัดส่วนของเงินกู้จากแหล่งภายใน และแหล่งภายนอกประมาณ ๗๕ : ๒๕

ก็แสดงว่าขณะนี้สหกรณ์ออมทรัพย์มีการพึ่งพาแหล่งเงินทุนจากภายนอกถึงร้อยละ ๒๕ และช่วงที่ผ่านมาก็ปรากฏว่าแนวโน้มการพึ่งพาเงินจากแหล่งภายนอกนั้นมีเพิ่ม ขึ้นนะครับ ในด้านสภาพคล่องก็ปรากฏว่าสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนมีปัญหา พอสมควร ก็คือทางด้านสินทรัพย์เปึนเงินลงทุนระยะยาว และเงินให้กู้ระยะยาวถึง ร้อยละ ๘๒.๘ ของสินทรัพย์ทั้งหมด แต่มีหนี้สินหมุนเวียนถึงร้อยละ ๘๖.๗ ของหนี้สิน ทั้งหมด ก็แสดงว่าภาระระย ะสั้นมากกว่าสินทรัพย์ระยะยาว เพราะฉะนั้นถ้าหากว่า ความสามารถในการบริหารสภาพคล่องไม่ดีเมื่อเกิดเหตุฉุกเฉินขึ้นจะไม่มีความสามารถ ในการที่จะตอบความต้องการของสมาชิกได้ ถึงแม้รายงานของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ จะแสดงว่าผลการดําเนินงานของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนโดยรวมอยู่ใน เกณฑ์ดี คือมีกําไรร้อยละ ๖.๙ ของทุนเรือนหุ้น และมีสินเชื่อเสียคือเอ็นพีแอล (NPL) ค่อนข้างต่ํา คือเพียงร้อยละ ๐.๒๑ เท่านั้น แต่ผลประกอบการที่ดีอาจหมายถึงความแตกต่าง อย่างมากก็ได้ระหว่างสหกรณ์ที่เข้มแข็งและสหกรณ์ที่อ่อนแอ ไม่ได้แสดงถึงความมั่นคง ของระบบ และเนื่องจากการศึกษานี้เราไม่มีโอกาสที่จะเข้าไปศึกษางบการเงินของแต่ละแห่ง จึงได้แต่เพียงภาพรวม การที่สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนมีการทําธุรกรรม ระหว่างกันเปึนจํานวนมาก มีความเชื่อมโยงสูงดังที่ได้กล่าวแล้ว ดังนั้นหากสหกรณ์ แห่งใดแห่งหนึ่งประสบปัญหาก็จะส่งผลกระทบในวงกว้างได้ หลายท่านก็คงจะทราบข่าว กรณีสหกรณ์เครดิตยูเนียนขนาดใหญ่แห่งหนึ่งประสบปัญหา จากการตรวจสอบก็พบว่า ประการที่ ๑ ผู้ตรวจสอบบัญชีพบข้อบกพร่องหลายประการของสหกรณ์แห่งนั้นตั้งแต่ ป้ ๒๕๕๓ และจากข้อมูลที่ปรากฏก็พบว่ามีการกระทําความผิดต่อเ นื่องมาก่อนหน้านั้น หลายป้แต่ไม่มีการส่งรายงาน ประการที่ ๒ ผู้ตรวจสอบบัญชีรายงานผลการตรวจสอบต่อ นายทะเบียน และมีการแต่งตั้งคณะผู้ตรวจการสหกรณ์ให้ดําเนินการตั้งแต่เดือนเมษายน ๒๕๕๓ จากการตรวจสอบพบข้อบกพร่องที่ร้ายแรงต่าง ๆ เช่น มีการให้กู้แก่สมาชิกสมทบ โดยเฉพาะสมาชิกสมทบที่เปึนนิติบุคคลซึ่งผิดกฎหมาย วงเงินเสียหายประมาณ ๑๑,๘๐๐ ล้านบาท มีสัญญาเงินกู้หลายฉบับที่มีความไม่ถูกต้องในเรื่องของการลงนาม ประธานกรรมการได้ยืมเงินทดรองโดยไม่มีอํานาจ ไม่ระบุวัตถุประสงค์ของการกู้ และไม่มีการค้ําประกัน นอกจากนี้ก็มีการลงนามสั่งจ่ายเช็คหลายร้อยฉบับโดยไม่มีอํานาจ จากปัญหาหลัก ๆ ที่ได้เรียนมานี้ก็สรุปได้ดังนี้ครับว่า ประการที่ ๑ ระบบการกํากับดูแล

ขาดความเข้มงวด สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนจํานวนมากไม่ส่งรายงาน ตามกําหนด ไม่มีการจัดประชุ มสามัญประจําป้ และแม้ในกรณีที่พบข้อบกพร่องก็มี ความล่าช้าในการแก้ไขปัญหา ประการที่ ๒ คณะกรรมการและผู้บริหารโดยเฉพาะ ในสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียนขนาดใหญ่ยังขาดความเชี่ยวชาญในด้าน วิชาชีพ มีการดําเนินกิจการที่เบี่ยงเบนไปจากหลักการสหกรณ์ มีการทําธุรกรรมระหว่าง สหกรณ์และหน่วยงานภายนอกเปึนจํานวนมาก และเปึนธุรกรรมที่มีความเสี่ยง แต่ไม่มี ความสามารถในการบริหารความเสี่ยงอย่างเหมาะสม ประการที่ ๓ สหกรณ์ออมทรัพย์ และสหกรณ์เครดิตยูเนียนบางแห่งมีการปฏิบัติที่ฝ์าฝ๋นกฎหมาย เช่น การรับสมาชิกสมทบ โดยมิได้คํานึงถึงคุณสมบัติที่เหมาะสม มีการรับสมาชิกสมทบที่เปึนนิติบุคคลซึ่งเปึนการฝ์าฝ๋น กฎหมาย และมีการทําธุรกรรมที่กรรมการหรือผู้บริหารไม่มีอํานาจ

ส่วนในด้านสมาชิกก็ปรากฏว่าสมาชิกส่วนใหญ่ยังขาดความรู้ความเข้าใจในหลักการสหกรณ์ ขาดความรับผิดชอบในการพิทักษ์ผลประโยชน์ของตนเองเท่าที่ควร ด้วยเหตุนี้ คณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลังจึงได้มีข้อเสนอ ดังต่อไปนี้ ๑. ให้จัดตั้ง สํานักงานคณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการ ประกอบกิจการสหกรณ์ออมทรัพย์และ สหกรณ์เครดิตยูเนียน เปึนหน่วยงานอิสระของรัฐที่ไม่เปึนส่วนราชการและไม่เปึนรัฐวิสาหกิจ มีฐานะเปึนนิติบุคคล โดยโอนภารกิจในส่วนที่เกี่ยวกับสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียน จากกรมส่งเสริมสหกรณ์และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ทั้งนี้จําเปึนต้องตราเปึนพระราชบัญญัติ จัดตั้งสํานักงานขึ้นโดยไม่ต้องยกเลิกพระราชบัญญัติสหกรณ์ฉบับปัจจุบัน เพียงแต่ระบุว่า กฎ ระเบียบใด ๆ ของพระราชบัญญัติฉบับนี้ให้ใช้บังคับได้ตราบเท่าที่ไม่ขัดกับ พระราชบัญญัติการจัดตั้งสํานักงานที่จะร่างขึ้นใหม่ ประการที่ ๒ ให้รัฐมนตรีว่ำการ กระทรวงการคลังรักษาการตามพระราชบัญญัติการจัดตั้งสํานักงานที่ว่านี้ ประการที่ ๓ ให้คณะกรรมการสํานักงานประกอบด้วย ปลัดกระทรวงการคลังเปึนประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และผู้ทรงคุณวุฒิอีกไม่เกิน ๖ คน ซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้ง จากผู้มีความเชี่ยวชาญทางด้านกฎหมาย การบัญชี การเงิน การบริหารธุรกิจ เศรษฐศาสตร์ หรือด้านสหกรณ์เปึนกรรมการ และให้เลขาธิการสํานักงานเปึนกรรมการและเลขานุการ โดยตําแหน่ง ประการที่ ๔ ให้คณะกรรมการมีอํานาจหน้าที่กําหนดนโยบาย ส่งเสริมและ พัฒนา ตลอดจนกํากับดูแลการประกอบกิจการสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียน รวมถึงการกําหนดอัตราเงินสมทบที่จะเรียกเก็บจากสหกรณ์สมาชิก ประการที่ ๕ ให้สํานักงานมีอํานาจหน้าที่รับผิดชอบ ๒ ด้าน กล่าวคือในด้านที่ ๑ อํานาจหน้าที่ ในการส่งเสริมและพัฒนา ให้จัดหลักสูตรฝ๊กอบรมขึ้น ๓ หลักสูตรด้วยกัน หลักสูตรแรกคือ หลักสูตรพัฒนาทางด้านวิชาการและความรู้แก่กรรมการของสหกรณ์เช่นเดียวกั บสถาบัน กรรมการบริษัท หรือที่เรียกว่าอินสทิติว ไดเรกเตอร์ (Institute director) หลักสูตรที่ ๒ ทางด้านการเงิน การบัญชี การบริหาร เพื่อพัฒนาทักษะของผู้บริหารสหกรณ์ ให้มีความเชี่ยวชาญมีความรู้ในการปฏิบัติงานได้ตามมาตรฐานวิชาชีพ หลักสูตรที่ ๓ เปึนการจัดฝ๊กอบรมให้แก่สมาชิกสหกรณ์ให้เข้าใจในหลักการสหกรณ์และความรับผิดชอบ ของสมาชิกในการตรวจสอบและกํากับการบริหารของสหกรณ์เพื่อพิทักษ์ผลประโ ยชน์

ของตนเองอย่างถูกต้อง สมาชิกสหกรณ์จะต้องเข้าใจว่าฐานะของท่านมิใช่เปึนเหมือนผู้ฝาก ในธนาคาร แต่ว่าเปึนเจ้าของด้วย เพราะฉะนั้นความรับผิดชอบจะต้องสูงกว่าผู้ฝากธรรมดา อย่างไรก็ตามในการจัดฝ๊กอบรมเหล่านี้ให้สํานั กงานร่วมมือกับสถาบันการศึกษาต่าง ๆ ที่มีมาตรฐานเปึนผู้ดําเนินการ สํานักงานไม่ควรจะดําเนินการด้วยตนเอง ส่วนหน้าที่ ในการกํากับดูแลคือหน้าที่ประการที่ ๒ นั้น ให้คณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบ กิจการสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนียน มีอํานาจหน้าที่ทํานองเดียวกับธนาคาร แห่งประเทศไทย สํานักงานคณะกรรมการกํากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ สํานักงาน คณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย สามารถกําหนดกฎเกณฑ์ การบริหารความเสี่ยง กําหนดคุณสมบัติของคณะกรรมการและผู้บริหารสหกรณ์สมาชิก มีมาตรฐานธรรมาภิบาล กําหนดคุณสมบัติของสมาชิกสหกรณ์ ทั้งประเภทสมาชิกสามัญ และสมาชิกสมทบ หลักเกณฑ์การควบรวมและยกเลิกสหกรณ์ ตลอดจนพิจารณาหลักเกณฑ์ การลงทุนที่เหมาะสม

เนื่องจากการเสนอรายงานครั้งนี้เปึนครั้งที่ ๒ ในระหว่างที่เตรียมการนั้นคณะกรรมาธิการ ได้ทราบว่าสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็กําลังแก้ไขร่างพระราชบัญญัติสหกรณ์อยู่ จึงได้ขอเข้าพบและร่วมประชุมด้วย คณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ได้อธิบายถึงหลักการของแนวทางการปฏิรูปให้คณะกรรมการที่สํานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาทราบ ในที่สุดก็ได้รับทราบจากสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาว่าการแก้ไข พระราชบัญญัติสหกรณ์ที่กําลังดําเนินการอยู่นี้เปึนเรื่องด่วนเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า และเมื่อดําเนินการแล้วก็จะดําเนินการร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งสํานักงานตามที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ จะได้นําเสนอต่อไป เพราะฉะนั้นคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง จึงไม่ได้ยกร่างขึ้น แต่ทางสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะรับดําเนินการต่อไป จึงขอกราบเรียนครับ