เรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ที่เคารพ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทุกท่าน ผม อดิศักดิ์ ภาณุพงศ์ สมาชิกสภาปฏิรูป หมายเลข ๒๒๙ ขออนุญาตนําเรียนเสนอเกี่ยวกับเรื่องพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า ผมเชื่อว่าในจิตใจของท่านสมาชิกหลาย ๆ ท่าน พอพูดถึงกฎหมายการแข่งขันทางการค้านั้น อาจจะมีความรู้สึกว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องของทางท่านกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงิน และการคลังใช่หรือไม่ ผมขอเรียนว่าในประเด็นนี้เนื่องจากว่าขณะนี้ปัญหาเรื่องการแข่งขัน ทางการค้า ปัญหาเรื่องการผูกขาดทางการค้า ปัญหาเรื่องความเสียเปรียบของผู้บริโภคได้ เป็นเรื่องใหญ่มิใช่ในระดับประเทศ แต่เป็นไปในระดับโลก ทุก ๆ ประเทศประสบปัญหานี้ มากพอสมควร ทางคณะกรรมาธิการปฏิรูปการคุ้มครองผู้บริโภคได้มีการแลกเปลี่ยน ข้อคิดเห็น หารือกันอย่างใกล้ชิดกับท่านกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ที่รับหน้าที่พิจารณาทางด้านนี้เช่นกัน เรามีความเห็นพ้องกันว่า เรามาช่วยกันคิด เรามา ช่วยกันพิจารณา ทําให้การที่จะแก้ไขกฎหมายแข่งขันทางการค้านี้มีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น ส่งผลประโยชน์ต่อประชาชนให้มากที่สุด ซึ่งนอกเหนือจากกรรมาธิการของทั้งสองฝ่ายแล้ว แม้กระทั่งจากแนวความคิดของทางด้านกรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งมีแนวความคิด มีการวางกรอบทํางานในเรื่องนี้เช่นกัน ทางพวกเราก็ได้มีการประสานงานกันอย่างใกล้ชิด เพื่อเราจะหวังเป็นอย่างยิ่งว่าในท้ายที่สุดแล้วเมื่อมีผลสําเร็จออกมาก็จะเป็นผลประโยชน์ ให้กับพี่น้องประชาชนเป็นอย่างยิ่งนะครับ ในการทํางานนั้นผมอาจจะขออนุญาตใช้คําว่า ๒ กรรมาธิการนั้นเราต่างกันแสวงหาจุดร่วมแล้วก็สงวนจุดต่างเอาไว้นะครับ ในการพิจารณานั้น ทางคณะอนุกรรมาธิการของผมได้นําพระราชบัญญัติ ๒ สิ่งมารวมกัน คือพิจารณาถึง พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พุทธศักราช ๒๕๒๒ และขณะเดียวกันก็นําพระราชบัญญัติ การแข่งขันทางการค้า พุทธศักราช ๒๕๔๒ มาพิจารณาร่วมกันว่าในที่สุดแล้วการแข่งขัน ทางการค้ากับการคุ้มครองผู้บริโภค เราจะไปด้วยกันอย่างไรนะครับ ในขณะที่ ท่านกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลังนั้นก็ได้มองให้ความสําคัญในเรื่องของ กฎหมายการแข่งขันทางการค้ากับผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดเล็ก แต่ส่วนของ กรรมาธิการนี้ก็ให้ความสําคัญในเรื่องของผู้บริโภคนะครับ ผมขอเรียนให้ท่านเพื่อนสมาชิก ทราบว่าเมื่อพิจารณาถึงปรัชญาเนื้อหาของกฎหมายที่เกี่ยวกับการแข่งขันทางด้านการค้า และการคุ้มครองผู้บริโภคแล้ว ในภาพรวมกฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้าและการ คุ้มครองผู้บริโภคเป็นกฎหมายเกี่ยวกับเศรษฐกิจที่มีวัตถุประสงค์ในการคุ้มครอง และส่งเสริม ให้เกิดการแข่งขันในตลาดสินค้าและบริการตามหลักเศรษฐกิจเสรีที่ต้องมีการแข่งขัน ซึ่งเป็น นโยบายที่รัฐต้องการมิให้เกิดปัญหาการผูกขาดที่ผู้ประกอบการสามารถที่จะกําหนดราคา และปริมาณสินค้าได้ตามใจชอบ โดยไม่มีแรงกดดันจากตลาด ซึ่งทําให้ผู้ประกอบการอยู่ใน สถานะที่จะแสวงหากําไรได้ตามใจชอบ เพราะฉะนั้นแนวคิดของกฎหมายดังกล่าวจึงได้แก่ การวางมาตรการทางกฎหมายเพื่อให้เกิดภาวะการแข่งขันทั้งในตลาดสินค้าและบริการ ซึ่งหากมีภาวะดังกล่าวเกิดขึ้นอย่างสมดุลก็จะทําให้เกิดผลดี คือมีการพัฒนาคุณภาพสินค้า และการบริการให้ดีขึ้น การที่ผู้บริโภคจะได้ซื้อสินค้าและบริการในราคาที่เป็นธรรม ดังนั้นกฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้าและการคุ้มครองผู้บริโภค จึงมีความผูกพัน ซึ่งกันและกันและเอื้อประโยชน์ซึ่งกันและกัน ดังนั้นประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจของการทําให้ เกิดการแข่งขันในตลาดสินค้าและบริการอย่างเป็นธรรมและมีประสิทธิภาพ ก็คือการทําให้ เกิดประสิทธิภาพในทางเศรษฐกิจ เกิดความมั่นคงและขยายตัวในอุตสาหกรรม มีการจัดสรร การใช้ทรัพยากรเพื่อสนองความต้องการของสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพ การผลิต มีประสิทธิภาพ โดยมีการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ ๆ ด้วยการวิจัยและพัฒนาที่สามารถ ลดต้นทุนการผลิตได้ และจะทําให้เกิดนวัตกรรมใหม่ ๆ ตลอดเวลา อันเป็นการเพิ่มการ แข่งขันของประเทศด้วย สําหรับประโยชน์ต่อผู้บริโภคหากมีการแข่งขันในตลาดสินค้าและ บริการก็มีความสําคัญกล่าวคือทําให้ผู้บริโภคสามารถเลือกซื้อสินค้าหรือบริการที่มีคุณภาพ ทําให้มีทางเลือกในการซื้อสินค้าและบริการมากขึ้น รวมทั้งสามารถซื้อหาได้ในราคาที่ต่ําลง ผมยินดีที่จะกล่าวว่าความสําคัญของกฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้าและการคุ้มครอง ผู้บริโภคนี้จะเห็นได้ว่าในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติหลักเกณฑ์ดังกล่าว ในหมวด ๒ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ในมาตรา ๘๘ ซึ่งได้มีเน้นใจความสําคัญที่ว่า รัฐต้อง ส่งเสริมระบบเศรษฐกิจแบบเสรีอย่างเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ําและสร้างความเป็นธรรม ทางเศรษฐกิจ สังคม รัฐไม่พึงประกอบกิจการอันมีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชนเว้นแต่มี ความจําเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ รักษาประโยชน์สาธารณะและ การบริโภค รัฐต้องส่งเสริมการประกอบวิสาหกิจขนาดย่อมและขนาดกลาง รัฐวิสาหกิจชุมชน ส่งเสริมเกี่ยวกับสินค้าและบริการจากภูมิปัญญาท้องถิ่นและภูมิปัญญาไทย ส่งเสริมสหกรณ์ และพัฒนาการท่องเที่ยว จากปรัชญาของกฎหมายดังกล่าวก็นํามาซึ่งแนวความคิดในการ พิจารณาของคณะอนุกรรมาธิการว่า สําหรับแนวความคิดสําคัญในเรื่องการแข่งขันทางการค้านั้น แนวคิดที่สําคัญของกฎหมายทางการค้าก็มี

๑. การควบคุมพฤติกรรมของผู้มีอํานาจเหนือตลาดมิให้ใช้อํานาจไปในทางมิชอบ

๒. การควบคุมการควบรวมกิจการ

๓. การควบคุมการกระทําอันเป็นปรปักษ์ต่อการแข่งขันทางการค้า

๔. การควบคุมมิให้การจํากัดการเลือกซื้อสินค้าหรือบริการจากผู้ประกอบการ ที่อยู่นอกราชอาณาจักรโดยตรง

๕. การควบคุมให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม

๖. การควบคุมมิให้เกิดผู้มีอํานาจเหนือตลาดเกินกว่าร้อยละ ๗๕

แต่ในขณะเดียวกันนั้นแนวความคิดในการคุ้มครองผู้บริโภคที่เรานํามา พิจารณามีแนวคิดที่สําคัญตั้งอยู่บนพื้นฐานแนวความคิดที่ว่าผู้บริโภคมิได้มีการรวมตัวเฉกเช่น ผู้ประกอบการด้านสินค้าหรือบริการ ดังนั้นผู้บริโภคจึงมีลักษณะที่สําคัญคือการที่ต่างคนต่างซื้อ ต่างคนต่างทํา ดังนั้นถึงแม้ว่าผู้บริโภคจะมีจํานวนมากกว่าผู้ประกอบการ แต่อํานาจในการต่อรอง ก็มีน้อยกว่าอํานาจของผู้ประกอบการซึ่งมีการรวมตัวเพื่อให้มีอํานาจต่อรอง ด้วยเหตุนี้ รัฐจึงต้องเข้ามามีบทบาทในการดูแลและคุ้มครองผู้บริโภคเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ในการซื้อสินค้าและบริการ ดังนั้นแนวคิดหลักของกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภค จึงเกี่ยวข้องกับทฤษฎีทางด้านเศรษฐศาสตร์เป็นอย่างมากนะครับ ที่สําคัญก็ได้แก่

๑. การผูกขาดในตลาด รัฐจะต้องเข้ามาควบคุมราคาหรือสัดส่วนของกําไร เพื่อมิให้เอาเปรียบผู้บริโภค

๒. ความเหลื่อมล้ําระหว่างผู้ประกอบการและผู้บริโภคในด้านข้อมูล โดยรัฐจะต้องเข้ามากําหนดให้ผู้ประกอบการต้องให้ข้อมูลแก่ผู้บริโภคเพื่อประกอบ การตัดสินใจ โดยกําหนดข้อกําหนดในการโฆษณาระบบฉลากสินค้าและบริการ รายละเอียด ข้อมูลที่จะต้องแจ้ง ตลอดจนระบบการตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูล เป็นต้น

๓. การควบคุมความปลอดภัยและสุขอนามัยของผู้บริโภค โดยรัฐจะมี การควบคุมคุณภาพและมาตรฐานของสินค้าบางประเภท โดยเฉพาะที่อาจกระทบต่อ ความปลอดภัยและสุขอนามัยของผู้บริโภค ฉะนั้นด้วยเหตุนี้แนวความคิดในการคุ้มครอง ผู้บริโภคจึงให้ความสําคัญแก่มาตรการสําคัญ ๓ ประเภทคือ

๑. มาตรการเชิงป้องกัน เช่น การกําหนดมาตรฐานสินค้า การควบคุมฉลากสินค้า การควบคุมการโฆษณา เป็นต้น

๒. มาตรการที่เกี่ยวเนื่องกับการค้า เช่น การกําหนดรูปแบบของสัญญา เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้บริโภค

๓. มาตรการในการแก้ไขปัญหา เช่น การกําหนดกระบวนการร้องเรียน การเรียกร้องค่าเสียหายจากสินค้าหรือบริการที่บกพร่อง

ซึ่งจากเหตุผลต่าง ๆ ที่ผมนําเรียนท่านและจากการศึกษาถึงกฎหมาย การแข่งขันแล้ว พวกเราคิดว่าในพระราชบัญญัติการแข่งขันทางด้านการค้านั้นถึงแม้จะได้มี การบังคับใช้มาเป็นเวลากว่า ๑๖ ปีแล้ว แต่ก็ยังมีหลักเกณฑ์บางประการที่ยังไม่ชัดเจน ยังไม่เอื้ออํานวยต่อการแข่งขันเสรี ยังไม่เอื้ออํานวยต่อสิทธิผลประโยชน์ของผู้ประกอบการ รายกลางและรายย่อย ยังไม่เอื้ออํานวยต่อผลประโยชน์ที่แท้จริงของผู้บริโภค ซึ่งปัญหา ในการบังคับใช้ที่ควรจะได้รับการพิจารณานั้นเท่าที่เห็นอยู่มี

อันที่ ๑ คือความเหลื่อมล้ําในภาคธุรกิจของไทย ผมอาจจะขออนุญาตใช้ คําว่าการกระจุกตัวของภาคธุรกิจไทยนะครับ ซึ่งจากการรายงานของสถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาของประเทศไทยนั้นจะเห็นได้ชัดเจนเลยว่ารายได้บริษัทใหญ่ ๆ นั้นที่มีรายได้สูงสุด เป็นบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจหรือมีรัฐวิสาหกิจที่ถือหุ้นจํานวน ๕ บริษัท และเป็นบริษัท ผลิตภัณฑ์อาหารที่จําหน่าย บริษัทจําหน่ายอาหารหรือเป็นบริษัทในเครือของกลุ่มธุรกิจ ขนาดใหญ่ ตั้งแต่ลําดับที่ ๑ ถึงลําดับที่ ๑๐ นั้นขออนุญาตเรียนว่าอย่างเช่นทาง ปตท. ปูนซีเมนต์ไทย เจริญโภคภัณฑ์ ซึ่งในแต่ละองค์กรที่ผมเอ่ยนั้นมีรายได้ระดับเป็นแสนล้าน บาท หรือบางองค์กรนั้นมีรายได้ถึงขนาดเป็นล้าน ๆ บาทนะครับ ซึ่งสิ่งนี้เป็นสิ่งที่ให้เห็น ชัดเจนเลยว่าในท้ายที่สุดแล้วรายได้ส่วนใหญ่นั้นไปตกอยู่ในมือของบรรดาบริษัทต่าง ๆ เหล่านี้ครับ

อันที่ ๒ ที่ควรจะพิจารณาคือเรื่องขององค์กรและโครงสร้างนะครับ ดังเช่นที่ มาตรา ๖ ที่ได้ระบุคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้านะครับ ซึ่งประกอบด้วย ท่านรัฐมนตรี ท่านปลัดกระทรวงพาณิชย์ ปลัดกระทรวงการคลัง แล้วก็ผู้เชี่ยวชาญต่าง ๆ นั้น จากกฎกระทรวง ปี ๒๕๔๒ ข้อ ๒ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ เรื่องการเสนอชื่อ ผู้ทรงคุณวุฒินั้นให้สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยและสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย เสนอรายชื่อแห่งละ ๕ ชื่อ เพื่อให้สํานักแข่งขันทางการค้าตรวจสอบคุณสมบัติ แล้วให้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์คัดเลือก ๒-๓ คน จะเห็นได้ว่ากฎกระทรวงดังกล่าว ให้อํานาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ในการแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิ หรืออาจจะกล่าวได้ว่า รัฐมนตรีมีอํานาจเบ็ดเสร็จในการแต่งตั้งคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ทําให้เกิดความเป็นอิสระ และการถูกครอบงําทางการเมืองได้นะครับ

แล้วก็อันที่ ๒ ก็คือพระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้กําหนดให้คณะกรรมการต้อง ปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา อีกทั้งสํานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าซึ่งทําหน้าที่ บริหาร ดําเนินธุรการ สนับสนุนการบังคับใช้พระราชบัญญัติ ก็เป็นเพียงสํานักงานที่อยู่ ภายในกรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งถึงแม้จะทํางาน เสียสละทํางานหนักมาก เพียงใดก็ยังมีปัญหาทางด้านขาดแคลนงบประมาณและอัตรากําลังแล้วก็ความเชี่ยวชาญ เฉพาะด้านของเจ้าหน้าที่นะครับ

อนึ่ง เนื่องด้วยองค์กรและโครงสร้างของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า อาจกล่าวได้ว่าทําให้ผลการดําเนินงานของกรรมการไม่มีประสิทธิภาพ ผมมีตัวอย่างที่จะ นําเรียนว่าจากจํานวนเรื่องร้องเรียนที่ทางคณะกรรมาธิการได้รับและผลการพิจารณา สถิติการร้องเรียนจากสํานักงานแข่งขันทางการค้าว่าช่วงระหว่างปี ๒๕๔๒-๒๕๕๗ นั้น มีเรื่องราวรับเรื่องทั้งสิ้น ๙๔ เรื่องนะครับ มีเรื่องที่คณะกรรมการได้มีมติให้ยุติเรื่องไป ๖๒ เรื่อง แล้วก็มีเรื่องร้องเรียนอื่น ๆ ที่เหลืออยู่ระหว่างการดําเนินการติดตามพฤติกรรมต่าง ๆ เพียง ๑ เรื่องเท่านั้นนะครับ

เรื่องที่ ๓ ที่เป็นปัญหาที่ควรจะได้รับการแก้ไขก็คือเรื่องการบังคับใช้กฎหมาย อย่างเช่น ข้อ ๓.๑ การบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้าไม่ครอบคลุม ถึงรัฐวิสาหกิจนะครับ ซึ่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พุทธศักราช ๒๕๔๒ กําหนด ยกเว้นมิให้ใช้บังคับแก่การกระทําของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณนะครับ ซึ่งนอกจากนี้ก็ยังมีเรื่องของคํานิยามในเรื่องของรัฐวิสาหกิจที่กําลังเป็นประเด็นที่จะต้อง ถกเถียงกันอยู่ต่อไปนะครับ เพราะว่าปัจจุบันรัฐวิสาหกิจหลายแห่งได้ประกอบธุรกิจแข่งขัน กับเอกชน การมีข้อกําหนดยกเว้นให้รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิทยาการงบประมาณ ทุกประเภทไม่ต้องอยู่ภายใต้ข้อบังคับของพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า และในขณะที่ เอกชนต้องอยู่ภายใต้ข้อบังคับดังกล่าว ทําให้การบังคับใช้กฎหมายอยู่บนพื้นฐานของความ ไม่เสมอภาคและเท่าเทียมกันครับ

ขออนุญาตเลยไปถึงข้อที่ ๔ คือการควบคุมการดําเนินธุรกิจของรัฐวิสาหกิจ ในต่างประเทศนะครับ ซึ่งยังมีการขาดหลักเกณฑ์การควบคุมที่ชัดเจนนะครับ คํานิยามต่าง ๆ ก็ยังไม่ชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องคําว่าตลาด ผู้ประกอบธุรกิจในเครือ หรืออํานาจเหนือตลาด แล้วก็ความไม่เหมาะสมของบทการลงโทษ ทั้งหมดนี้เมื่อเรานําพระราชบัญญัติการแข่งขัน ทางกฎหมายกับพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภคมารวมกันแล้วผมขออนุญาตเรียนเสนอ ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงกฎหมายว่า

ข้อที่ ๑ ต้องมีการปรับปรุงองค์กรและโครงสร้างคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ให้มีการดําเนินการที่เป็นอิสระ

ข้อที่ ๒ ดําเนินการให้มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต้องมีกลไกในการติดตามประเมินผลการดําเนินงานขององค์กรที่ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว และรายงานผลต่อสาธารณชนด้วยเพื่อให้เกิดความโปร่งใสและตรวจสอบได้ อีกทั้งเพิ่ม ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมาย เช่นการให้ครอบคลุมถึงรัฐวิสาหกิจที่มีการประกอบธุรกิจ แข่งขันกับภาคเอกชน

ข้อที่ ๓ กําหนดให้มีคํานิยามว่า ตลาด อํานาจเหนือตลาด และผู้ประกอบธุรกิจ ในเครือ เพิ่มมาตรการในการผ่อนผันโทษเพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ต้องหาหรือผู้กระทําผิดหรือ ผู้มีส่วนรู้เห็นหรือสนับสนุนการกระทําผิดที่สามารถให้ข้อมูลถึงพยานหลักฐานอันเป็นประโยชน์ ได้รับการลดหรือยกเว้นโทษ

ประการสุดท้ายคือเพิ่มบทลงโทษเพื่อเป็นการป้องปราบการกระทําที่จะฝ่าฝืน และลงโทษผู้ฝ่าฝืนให้หลาบจํา โดยอาจให้มีการพิจารณาโทษปรับที่ผันแปรกับผลประโยชน์ ที่ได้รับจากการฝ่าฝืนบทบัญญัติ ซึ่งจะมีผลเป็นการยับยั้งหรือป้องปราบได้ดีกว่า เพราะการ ถูกปรับอาจจะถูกปรับเป็นเงินมากกว่าประโยชน์ที่ควรจะได้รับจากการฝ่าฝืนกฎหมาย ซึ่งจากทั้งหมดนี้ท่านสมาชิกคงจะเห็นชัดเจนแล้วว่า ทั้งผู้ประกอบการรายย่อยและผู้บริโภค ต่างมีความเกี่ยวเนื่อง ต่างมีความสอดคล้องกับเรื่องผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน และถ้าเผื่อเรา สามารถปรับปรุงหรือแก้ไขพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้าฉบับนี้ให้สมบูรณ์มากขึ้น แล้ว ผมเชื่อว่าผลประโยชน์จะตกอยู่ทั้ง ๒ ฝ่าย คือไม่ว่าจะเป็นทั้งผลประโยชน์ต่อผู้บริโภค และผลประโยชน์ต่อผู้ประกอบการขนาดเล็ก และในท้ายที่สุดแล้วก็จะนํามาซึ่งผลประโยชน์ สูงสุดก็คือผลประโยชน์ของประชาชนชาวไทยทุกคนครับ ขอบพระคุณครับ