กราบเรียนท่านประธานและ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ข้อเสนออีกประการหนึ่งของคณะกรรมาธิการปฏิรูป การบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวพันกับการปรับระบบโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน ก็คือเรื่องการบริหารงานบุคคลที่จะต้องดําเนินการควบคู่เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์แก่การบริหาร ราชการมากที่สุด ในส่วนของข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูประบบบริหารงานบุคคลนั้น มีข้อเสนอทั้งหมด ๖ ข้อด้วยกันที่เป็นข้อเสนอที่สมควรที่จะนํามาบรรจุลงไปในรัฐธรรมนูญ และกฎหมายระเบียบข้าราชการต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความยั่งยืนในการบังคับใช้ ซึ่งข้อเสนอ ทั้ง ๖ ข้อนั้นมาจากปัญหาสําคัญ ๓ ประการที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะ จะเกี่ยวโยงกับระบบคุณธรรมและจริยธรรมในราชการ โดยจะขอกราบเรียนดังต่อไปนี้

ปัญหาข้อแรก เป็นปัญหาที่มาจากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้กําหนดให้มีคณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการโดยระบบคุณธรรม ในมาตรา ๒๐๗ ของร่างรัฐธรรมนูญ โดยคาดหวังว่ากลไกทางรัฐธรรมนูญเช่นนี้จะสามารถทําให้การแต่งตั้ง ข้าราชการนั้นเป็นไปตามระบบคุณธรรมได้ เรื่องนี้ขอเรียนว่าการกําหนดให้มีกลไก ในการแต่งตั้งข้าราชการตามระบบคุณธรรมนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการที่จะทําให้ การแต่งตั้งข้าราชการนั้นเป็นไปตามระบบคุณธรรมเท่านั้น แต่ว่าตัวกลไกหรือคณะกรรมการ เช่นนี้มิใช่เป็นสาระสําคัญ แต่ว่าสาระสําคัญนั้นจะอยู่ที่ว่ามันจะต้องมีตัวหลักเกณฑ์ การแต่งตั้งข้าราชการที่มีความเป็นธรรม เพราะว่าถ้าหลักเกณฑ์มีความเป็นธรรมแล้ว ไม่ว่ากลไกหรือคณะกรรมการใดนําหลักเกณฑ์ไปใช้ ผลการพิจารณาตามเกณฑ์ก็จะออกมาอย่างเป็นธรรม แต่ว่าถ้าหลักเกณฑ์ไม่มีความเป็นธรรม การมีคณะกรรมการก็จะไม่เกิดประโยชน์สูงสุด เพราะฉะนั้นกรรมาธิการจึงเสนอให้มี การเพิ่มเติมหลักการนี้ลงไปในรัฐธรรมนูญเพื่อที่จะประกันความเป็นธรรมให้กับข้าราชการ เพราะว่าองค์กรกลางบริหารงานบุคคลซึ่งเป็นองค์กรผู้กําหนดหลักเกณฑ์การแต่งตั้งโยกย้าย และการบริหารงานบุคคลต่าง ๆ นั้น ไม่ว่าจะเป็น ก.พ. หรือกรรมการตํารวจ กรรมการ ข้าราชการครู ล้วนแต่มีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายการเมืองนั้นเข้ามาเป็นประธาน ฉะนั้นโอกาสที่ระบบคุณธรรมจะถูกละเลยโดยประธาน โดยฝ่ายการเมืองพวกนี้เข้ามายุ่งเกี่ยวนั้น ก็จะเป็นเรื่องสําคัญ เพราะฉะนั้นการกําหนดหลักเกณฑ์นี้ลงไปในรัฐธรรมนูญก็จะเป็น หลักประกันประการหนึ่งในการที่จะป้องกันระบบคุณธรรม อันนี้เป็นปัญหาข้อแรกนะครับ

ส่วนปัญหาข้อที่ ๒ นั้น ในมาตรา ๒๐๗ วรรคสี่ของร่างรัฐธรรมนูญนั้น ได้เขียนอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการโดยระบบคุณธรรม โดยพิจารณาเฉพาะตําแหน่งปลัดกระทรวง ซึ่งในความเป็นจริงแล้วปัญหาการแต่งตั้งโยกย้าย ข้าราชการที่ไม่เป็นไปตามระบบคุณธรรมนั้นมิใช่มีเฉพาะผู้ที่ดํารงตําแหน่งระดับ ปลัดกระทรวงเท่านั้น ยังมีข้าราชการระดับอื่น รวมทั้งข้าราชการประเภทอื่น ไม่ว่าจะเป็น ข้าราชการพลเรือน ข้าราชการครู หรือข้าราชการตํารวจ ก็ล้วนแต่ไม่ได้รับความเป็นธรรม ตามระบบคุณธรรม การให้มีคณะกรรมการแต่งตั้งตามระบบคุณธรรมเฉพาะปลัดกระทรวงนั้น จึงเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่ครบถ้วน อันนี้เป็นประเด็นปัญหาข้อที่ ๒

ส่วนประเด็นปัญหาข้อที่ ๓ ก็คือมาจากกรณีที่ข้าราชการบางส่วนนั้นยังขาด จิตสํานึกที่จะเสียสละให้กับงานราชการอย่างแท้จริง ปัญหาข้อที่ ๓ นี้มาจากข้าราชการหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐบางส่วนไม่ยอมเสียสละให้กับงานราชการ โดยเฉพาะหากจะมีการปรับ บทบาทหรือมีการเกลี่ยอัตรากําลัง มีการโยกย้ายเปลี่ยนแปลงสถานที่ทํางาน ข้าราชการ บางส่วนเหล่านี้จะอ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญที่จะไม่ยอมทําตามที่ข้าราชการประสงค์ ตัวอย่าง ที่เห็นได้ชัดเมื่อไม่นานมานี้ก็คือกรณีการโอนตํารวจดับเพลิงจากตํารวจนั้นมาไว้ที่ กรุงเทพมหานคร ปรากฏว่างานดับเพลิงนั้นได้มีการโอนมาเป็นหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร เรียบร้อยแล้ว แต่ตํารวจดับเพลิงซึ่งสังกัดสํานักงานตํารวจแห่งชาตินั้นไม่ยอมโอนตามมา ซึ่งสุดท้ายก็เป็นปัญหาในการหาคนมาทํางาน ซึ่งทําให้ราชการเสียหาย เหตุที่ข้าราชการ บางส่วนสามารถที่จะอ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญ ไม่ยอมร่วมมือกับราชการนี้ได้ก็เพราะว่า มาจากรัฐธรรมนูญเมื่อปี ๒๕๕๐ มาตรา ๓๑ บัญญัติข้อจํากัดสิทธิเสรีภาพของข้าราชการ ไว้เฉพาะ ๔ เรื่องเท่านั้น ก็คือเรื่องการเมือง เรื่องสมรรถภาพ เรื่องวินัยแล้วก็เรื่องจริยธรรมเท่านั้น ไม่ได้เขียนจํากัดสิทธิข้าราชการให้ครอบคลุมไปถึงเรื่องของการเกลี่ยอัตรากําลังเพื่อประโยชน์ ของราชการในด้านประสิทธิภาพของราชการ อันนี้ก็เป็นปัญหาข้อที่ ๓

ปัญหาทั้ง ๓ ข้อนี้เป็นประเด็นหลักสําคัญที่เป็นที่มาของข้อเสนอที่เป็น หลักการในด้านการบริหารงานบุคคล ๖ ข้อที่สมควรที่จะนํามาบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ และในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการต่าง ๆ โดยเฉพาะ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดการยั่งยืน ในการบังคับใช้กฎหมาย

หลักการข้อแรกก็คือหลักเกณฑ์การสรรหา กลั่นกรอง หรือแต่งตั้งบุคคล เข้าสู่ตําแหน่งต้องมีความเป็นธรรมและมีตัวชี้วัดความเหมาะสมในเชิงปรนัยและสามารถ นํามาใช้อธิบายความเหมาะสมของผู้ได้รับการแต่งตั้งได้อย่างสมเหตุสมผล อันนี้เป็นสาระ ของหลักการที่สมควรที่จะใส่ลงไปในรัฐธรรมนูญด้วยเพื่อที่จะเป็นการบังคับให้องค์กรกลาง บริหารงานบุคคลนั้นจะต้องทําหลักเกณฑ์ที่ชี้วัดและสามารถอธิบายความเหมาะสม ของบุคคลได้ เพื่อที่จะเป็นการแก้ปัญหาข้อที่ ๑ ที่กล่าวมาในตอนแรก

ส่วนหลักการข้อที่ ๒ ก็คือการกําหนดให้มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม ในรัฐธรรมนูญขึ้นมาเพื่อที่จะเป็นกลไกในการตรวจสอบการใช้อํานาจการลงโทษทางวินัย ของข้าราชการและการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการที่ไม่เป็นธรรม ซึ่งถ้ากําหนดหลักการนี้ ลงไปในรัฐธรรมนูญก็จะเป็นการประกันความเป็นอิสระ แล้วก็เป็นการป้องกันไม่ให้ ฝ่ายการเมืองนั้นมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงนะครับ

การกําหนดให้มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมในรัฐธรรมนูญนั้นไม่ใช่ของใหม่ เพราะว่าหลักการนี้ได้เคยถูกกําหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับเก่า คือเมื่อ พ.ศ. ๒๕๕๐ ในมาตรา ๒๘๘ ซึ่งเป็นเรื่องการบริหารงานส่วนท้องถิ่น เหตุที่ต้องกําหนดลงไปในรัฐธรรมนูญ ในตอนนั้นก็เพื่อเป็นหลักประกันในความมั่นคงและความเป็นอิสระของกรรมการดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายการเมืองอาศัยเสียงข้างมากในสภาแก้กฎหมาย ยุบ เลิกหรือ เปลี่ยนแปลงอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ได้ง่าย ๆ ซึ่งตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น กลับไม่มีหลักการอันนี้อยู่ จึงเห็นสมควรที่จะนําหลักการเช่นนี้ใส่ลงไปในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ด้วยนะครับ

ส่วนในข้อที่ ๓ เป็นหลักการที่จะต้องคํานึงควบคู่ไปกับระบบคุณธรรม ก็คือเป็นหลักการที่แต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการที่นอกจากจะต้องคํานึงถึงระบบคุณธรรม แล้วหลักการตั้งคนให้ตรงกับงาน หลักการตั้งคนเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์หรือประสิทธิภาพ แก่องค์กรนั้นก็จําเป็นจะต้องนํามาคํานึงเพื่อให้เกิดสภาพบังคับ แล้วก็ประโยชน์สูงสุดด้วยนะครับ อันนี้เป็นหลักการข้อที่ ๓

และหลักการข้อที่ ๔ นั้นก็คือให้มีคณะกรรมการประจํากระทรวงดําเนินการ แต่งตั้งข้าราชการระดับอธิบดี ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเทียบเท่าโดยระบบคุณธรรม หลักการ ข้อที่ ๔ นั้นเมื่อมีการกําหนดให้มีคณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการตามระบบ คุณธรรมในระดับปลัดกระทรวงในร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ควรที่จะให้ข้าราชการระดับอื่นที่ถูก แต่งตั้งโดยฝ่ายการเมืองได้มีโอกาสที่จะมีคณะกรรมการดําเนินการแต่งตั้งตามระบบ คุณธรรมเช่นนี้บ้าง โดยตามหลักการนี้ได้เสนอให้มีคณะกรรมการประจํากระทรวงต่าง ๆ ทั้ง ๒๐ กระทรวง ที่จะมีอํานาจในการดําเนินการแต่งตั้งข้าราชการในระดับอธิบดี ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเทียบเท่า โดยใช้ระบบคุณธรรม โดยกลไกเหล่านี้อาจจะไม่จําเป็น ต้องใส่ในรัฐธรรมนูญ เพียงแต่ว่าขอให้กําหนดลงไปในกฎหมายระเบียบข้าราชการต่าง ๆ นะครับ

หลักการข้อที่ ๕ เป็นหลักการที่ห้ามผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองทุกระดับ แทรกแซงการปฏิบัติราชการและการบริหารงานบุคคล พร้อมกําหนดบทลงโทษกรณีฝ่าฝืนด้วย หลักการข้อที่ ๕ นี้เป็นไปตามหลักการเดิมที่บัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับที่แล้ว ในมาตรา ๒๖๖ และมาตรา ๒๖๘ ที่ห้ามผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองทุกระดับเข้ามาแทรกแซงการปฏิบัติราชการ และการบริหารงานบุคคล พร้อมกับมีบทลงโทษกรณีฝ่าฝืนไว้ด้วย ซึ่งตามร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่นั้นกลับไม่มีข้อความดังกล่าว ไม่ทราบว่าเพราะเหตุผลใด ซึ่งคณะกรรมาธิการ การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเห็นว่าหลักการเช่นนี้สมควรที่จะนําใส่ลงไปใน ร่างรัฐธรรมนูญเช่นเดิมเพื่อเป็นการประกันความเป็นกลางทางการเมืองของข้าราชการ

และหลักการข้อสุดท้ายเป็นข้อที่ ๖ ซึ่งเป็นหลักการที่เพิ่มเติมเข้ามา เพื่อป้องกันมิให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหยิบยกสิทธิตามรัฐธรรมนูญส่วนตัวขึ้นมาอ้าง เพื่อไม่ให้ความร่วมมือกับราชการ หลักการนี้รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ นั้นได้กําหนดเอาไว้ ในมาตรา ๓๑ แต่จํากัดสิทธิของข้าราชการไว้เพียง ๔ เรื่อง ก็คือเรื่องการเมือง เรื่องสมรรถภาพ เรื่องวินัย และเรื่องจริยธรรมเท่านั้น คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน จึงเห็นว่าสมควรที่จะบัญญัติเพิ่มโดยกําหนดในเรื่องของการเกลี่ยอัตรากําลังเพื่อปรับบทบาท และปรับภารกิจของรัฐ เป็นข้อจํากัดเพิ่มเติมขึ้นมาอีกข้อหนึ่ง ทั้งหมดนี้เป็นข้อเสนอหลักการ ในการบริหารงานบุคคลที่คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเสนอนะครับ