มานะ สิมมา ระบุปัญหาช่องว่างในระบบการสอบสวนไทยที่ขาดกลไกตรวจสอบถ่วงดุล

กราบเรียนประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ที่เคารพ กระผม นายมานะ สิมมา อนุกรรมาธิการ ได้รับมอบหมายให้นำเสนอในเรื่อง การสร้างกลไกตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานตำรวจ โดยเฉพาะอำนาจ ถ่วงดุลการสอบสวน โดยไม่กระทบต่อความรวดเร็วในกระบวนการยุติธรรม ให้พนักงานอัยการ ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ มีอำนาจตรวจสอบและถ่วงดุลการสอบสวนได้ ในกรณี ที่ประชาชนร้องขอความเป็นธรรม ความสำคัญของการสอบสวน เนื่องจากการสอบสวนเป็นต้น ทางของกระบวนการยุติธรรม เป็นขั้นตอนที่ต้องรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์ให้ได้ ความจริงว่า ผู้ที่ถูกกล่าวหาเป็นผู้กระทำความผิดจริงหรือไม่ มีพยานหลักฐานพิสูจน์ความผิด ของผู้ต้องหาหรือไม่ หรือผู้ต้องหาเป็นผู้บริสุทธิ์หรือไม่ ถูกใส่ร้ายหรือไม่ นี่คือต้นทางของ กระบวนการยุติธรรมก่อนที่จะรวบรวมพยานหลักฐานเข้าไว้ในสำนวน ไม่ว่าจะเป็นพยาน บุคคลที่ให้ถ้อยคำไว้ในบันทึกถ้อยคำ พยานวัตถุที่มีการตรวจพิสูจน์ทางนิติวิทยาศาสตร์ หรือที่ยึดได้ในที่เกิดเหตุ พยานบุคคล พยานวัตถุ พยานเอกสารที่จะบ่งชี้ข้อเท็จจริงออกมาว่า ผู้ที่ถูกกล่าวหาเป็นผู้กระทำความผิดหรือผู้บริสุทธิ์ ขั้นตอนในการสอบสวนเป็นขั้นตอนที่จะ เข้าถึงความจริงและเป็นขั้นตอนที่จะสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้ที่ถูกกล่าวหารวมถึง ผู้เสียหายด้วย เพราะถ้าผู้ที่ถูกกล่าวหากระทำความผิดจริง เมื่อเป็นผู้ต้องหา พนักงานอัยการ ในฐานะทนายของแผ่นดินก็จะนำคดีขึ้นฟ้องต่อศาลเพื่อให้ศาลลงโทษผู้กระทำความผิด ก็ถือว่าเป็นความเป็นธรรมต่อผู้เสียหาย และในขณะเดียวกันที่ผู้ต้องหาถูกกล่าวหาว่ากระทำ ความผิด การพิสูจน์ข้อเท็จจริงโดยการรวบรวมพยานหลักฐานที่ถูกต้องและเป็นธรรม ก็จะทำให้ผู้ต้องหานั้นได้รับความเป็นธรรม อำนาจสอบสวนเป็นอำนาจเดียวกับอำนาจฟ้อง ของพนักงานอัยการตามกฎหมายของไทยนะครับ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งใช้ระบบกล่าวหา แต่แบ่งออกเป็น ๒ ขั้นตอน

ขั้นตอนที่ ๑ กระผมกราบเรียนไปแล้วนะครับว่าเป็นขั้นตอนของพนักงาน สอบสวนที่จะมีดุลยพินิจอย่างกว้างขวาง ที่จะรวบรวมพยานหลักฐานที่ปรากฏตามข้อกล่าวหา ให้ได้ข้อเท็จจริง

หลังจากสอบสวนเสร็จแล้วก็เป็นขั้นตอนที่ ๒ พนักงานสอบสวนต้องส่ง สำนวนการสอบสวนให้พนักงานอัยการพิจารณา ซึ่งพนักงานอัยการก็จะไปใช้ดุลยพินิจ ในการพิจารณาว่า การกระทำของผู้ต้องหาเป็นความผิดอาญาหรือไม่ตามกฎหมายฉบับใด ครบองค์ประกอบความผิดหรือไม่ มีพยานหลักฐานพิสูจน์ความผิดของผู้ต้องหาหรือไม่ ผู้ต้องหาเป็นผู้กระทำความผิดหรือไม่ มีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะฟ้องหรือไม่ ถ้ามี พยานหลักฐานเพียงพอที่จะฟ้อง พนักงานอัยการก็จะฟ้องต่อศาล ถ้าหลักฐานไม่เพียงพอ พนักงานอัยการก็จะสั่งไม่ฟ้องต่อศาล นี่คือความยึดโยงอำนาจสอบสวนกับอำนาจฟ้องของ พนักงานอัยการ ทีนี้ปัญหาที่เกิดขึ้น หลักกฎหมายคือถ้าไม่มีการสอบสวนมาก่อน พนักงาน อัยการไม่มีอำนาจฟ้อง หรือถ้าการสอบสวนนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย พนักงานอัยการก็ไม่มี อำนาจฟ้อง นี่คือความสำคัญของอำนาจสอบสวนซึ่งเป็นต้นทางของพนักงานอัยการ

ทีนี้ปัญหาการสอบสวนที่มีผลกระทบต่อประชาชนคนไทย ไม่ใช่แต่คนไทย ประชาชนที่มีการถูกกล่าวหาในการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นในราชอาณาจักรไทย ก็คือว่า ระบบการสอบสวนของประเทศไทยยังไม่มีระบบการตรวจสอบ ถ่วงดุลในชั้นสอบสวน เนื่องจากว่า พนักงานสอบสวนเมื่อรับคำร้องทุกข์แล้ว รับหรือกล่าวโทษก็จะทำสำนวนการสอบสวนก็จะมี ดุลยพินิจสอบสวนพยานฝ่ายผู้กล่าวหา ฝ่ายผู้ต้องหาและรวบรวมพยานหลักฐานที่พนักงาน สอบสวน สอบสวนได้เอง แล้วก็จะทำความเห็นว่าบัดนี้การสอบสวนเสร็จแล้วเห็นควรสั่งฟ้อง หรือสั่งไม่ฟ้องเพียงลำพัง พนักงานสอบสวนตามดุลยพินิจของพนักงานสอบสวนในรูปคดีนั้น ๆ แต่ว่าระบบการถ่วงดุลว่าพนักงานสอบสวนนี้มีช่องว่างว่าพนักงานสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐาน เป็นธรรมกับคู่กรณีหรือไม่ พยานหลักฐานในส่วนที่จะเป็นประโยชน์ต่อผู้ต้องหาพนักงาน สอบสวนได้ใส่เข้าไปในสำนวนไหม หรือเอาแต่เฉพาะที่จะเป็นโทษต่อผู้ต้องหา ในทางกลับกัน ผู้เสียหายเช่นกันว่ามีการที่สอบสวนเพื่อบิดเบือนข้อเท็จจริงเพื่อที่จะช่วยผู้ต้องหา แล้วทำให้ ผู้เสียหายเสียหายหรือไม่ นี่คือสาระสำคัญว่าข้อเท็จจริงจะปรากฏ ข้อจำกัดของพนักงาน อัยการก็คือขั้นตอนต่อไป พนักงานอัยการจะมีโอกาสดูแต่เฉพาะในสำนวนการสอบสวน ที่พนักงานสอบสวนส่งมา พนักงานอัยการจะไม่มีโอกาสได้เห็นหน้าขณะที่พยานให้การ หรือคู่กรณี ผู้เสียหาย ผู้ต้องหาให้การว่าตีหน้าเศร้าเล่าความเท็จหรือไม่ นี่คือข้อจำกัด เพราะฉะนั้นข้อเท็จจริงจึงขึ้นอยู่กับพนักงานสอบสวนที่จะรวบรวมพยานหลักฐานอะไรเข้าไป นี่คือปัญหาของประเทศไทยที่ยังไม่มีระบบการตรวจสอบถ่วงดุลในชั้นสอบสวน ดังนั้นเพื่อ ประโยชน์ต่อประชาชนและสร้างหลักประกันในการเข้าถึงความยุติธรรมให้กับประชาชน จึงเห็นควรดำเนินการดังนี้นะครับ คือ

๑. กรณีที่ประชาชนร้องขอความเป็นธรรมต่อพนักงานอัยการ ซึ่งโดยปกติ แล้วพนักงานอัยการจะต้องรอให้การสอบสวนเสร็จแล้ว พนักงานสอบสวนจึงจะส่งสำนวน ไปให้พนักงานอัยการ พนักงานจึงจะพิจารณาสำนวนแล้วอาจจะสั่งสอบเพิ่มตรงนี้ ยังไม่ชัดเจน สอบพยานหลักฐานยังไม่ชัดเจนจะมีอำนาจสั่งสอบเพิ่มได้ แต่ในฐานะ ที่พนักงานอัยการเป็นทนายของแผ่นดินและมีหน้าที่จะต้องดูแลคุ้มครองสิทธิเสรีภาพให้กับ ประชาชนด้วย จึงเห็นควรที่จะให้พนักงานอัยการสามารถที่จะมีอำนาจเข้ามาดูแล การสอบสวนได้ตั้งแต่เริ่มต้นเลยนะครับว่าประเด็นที่ร้องขอความเป็นธรรมเป็นอย่างไร ข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร แล้วสามารถที่จะสั่งการเกี่ยวกับคดีได้ตั้งแต่เริ่มต้นถือว่าเป็น การสอบสวนกรณีพิเศษจากกรณีปกติ เพราะว่าเราไม่สามารถที่จะให้ทุกกรณีพนักงานอัยการ ลงมาดูได้เองหมด เพราะว่าก็จะเกี่ยวข้องกับการที่ว่าต้องไม่ช้าด้วยกระบวนการยุติธรรม ต้องรวดเร็วด้วย

ข้อ ๒ ก็คือบทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ในกรณีที่ ประชาชนร้องขอความเป็นธรรมต่อผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ ก็ควรให้ผู้ว่าราชการ จังหวัด นายอำเภอมีอำนาจที่จะเข้ามาใช้อำนาจสอบสวนร่วมกับหน่วยงานที่มีอำนาจ สอบสวน เพื่อที่จะตรวจสอบ กลั่นกรองและค้นหาความจริงว่าความจริงเป็นเช่นไร เพื่อที่จะ อำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชนต่อไปได้ในคดีนั้น หลักการนี้ผมขออนุญาตกราบเรียน ว่าหลักการของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศไทยตามประมวลกฎหมายวิธี พิจารณาความอาญา ยึดโยงกับความเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศไทย ซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐเดี่ยว และมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข จากกฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญาในต่างจังหวัดให้พนักงานฝ่ายปกครองชั้นผู้ใหญ่ ปลัดอำเภอ และ ข้าราชการตำรวจ ร้อยตำรวจตรีขึ้นไปมีอำนาจสอบสวนความผิดอาญาได้ ซึ่งมีอำนาจ สอบสวนด้วยกัน ๒ ฝ่าย และหลังจากที่มีการสอบสวนเสร็จแล้วพนักงานสอบสวนส่งสำนวน ให้พนักงานอัยการ ถ้าพนักงานอัยการมีความเห็นสั่งไม่ฟ้องก็ต้องส่งสำนวนมาให้ผู้ว่าราชการ จังหวัดในฐานะที่เป็นข้าหลวงประจำจังหวัดตรวจสอบ ถ้าผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นควรว่า พยานหลักฐานพอฟ้องก็จะมีความเห็นแย้งส่งให้อัยการสูงสุดชี้ขาดว่า ให้ฟ้องตามความเห็น ของผู้ว่าราชการจังหวัด หรือจะไม่ฟ้องตามความเห็นของพนักงานอัยการ นี่คือกระบวนการ ยุติธรรมของไทยที่ให้ความสำคัญ ทำไมประเทศไทยจึงไม่ใช้แบบของตะวันตกตอนที่ยกร่าง ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาก่อนประกาศใช้เมื่อ ๒๔๗๘ คณะกรรมาธิการยก ร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่ากระบวนการยุติธรรมควรที่จะยึดโยงกับการปกครอง การบริหาร ราชการแผ่นดิน ซึ่งในกรุงเทพมหานครนั้นเป็นส่วนกลางก็ให้อำนาจอธิบดีกรมตำรวจ รองอธิบดี ผู้ช่วยอธิบดีกรมตำรวจเป็นรูปแบบดูแลเรื่องการสอบสวนฝ่ายเดียวและแย้ง ความเห็นคำสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการฝ่ายเดียว ในเขตกรุงเทพมหานคร เพราะเป็นเมืองหลวงของประเทศ ในต่างจังหวัดมีข้าหลวงประจำจังหวัด คือผู้ว่าราชการจังหวัด คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้มีความเห็นว่าการรักษาความสงบ เรียบร้อยในต่างจังหวัดให้เป็นเรื่องของฝ่ายปกครอง ในเขตพระนครเป็นเรื่องของโปลิส (Police) จึงมีตำรวจนครบาล ตำรวจภูธร และมีข้าหลวงประจำจังหวัดควบคุมดูแล การสอบสวน ยึดโยงกับการปกครองการบริหารราชการแผ่นดิน เนื่องจากว่าข้าหลวงประจำจังหวัดนั้น ก็มีหน้าที่ที่ต้องดูแลความสงบเรียบร้อยและความเป็นธรรมให้กับประชาชนในพื้นที่ และต้องรับ เรื่องร้องเรียนแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนทุก ๆ เรื่อง ณ ปัจจุบันนี้ก็มีประกาศคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๙๖/๒๕๕๗ จัดตั้งศูนย์ดำรงธรรมจังหวัด ซึ่งประชาชนสามารถ ที่จะร้องขอความช่วยเหลือแก้ไขปัญหาเรื่องเดือดร้อนทุก ๆ เรื่อง รวมถึงเรื่องความเดือดร้อน ที่เกิดจากความไม่เป็นธรรมในคดีอาญานี้ด้วย ดังนั้นจึงมีความเห็นว่าควรที่จะกำหนด หลักการตรวจสอบถ่วงดุลในชั้นสอบสวนไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน ยกตัวอย่างเช่น เมื่อประชาชนที่อยู่ที่อำเภอมีปัญหาว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมในชั้นสอบสวน ลุงป้าน้าอา พี่ป้าน้าอา คุณตาคุณยาย สามารถที่จะเดินไปหาท่านนายอำเภอบนที่ว่าการอำเภอร้องขอ ความเป็นธรรมได้ โดยที่ไม่ต้องไปร้องขอความเป็นธรรมต่อ ถ้าไม่ได้รับความเป็นธรรมจาก สถานีตำรวจ ต้องนั่งรถเข้าไปในจังหวัดร้องขอความเป็นธรรมกับผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัด หรือต่อไปอาจจะเป็นหน่วยงานทางการสอบสวนในระดับจังหวัด อย่างนี้คือไม่ได้เกิดประโยชน์ ต่อประชาชน ควรที่จะเปิดโอกาส เปิดช่องทางให้ประชาชนได้มีโอกาสได้ร้องขอความเป็นธรรม ได้โดยง่าย สะดวกรวดเร็ว เมื่อได้รับร้องขอความเป็นธรรม นายอำเภอซึ่งเป็นพนักงาน ฝ่ายปกครองชั้นผู้ใหญ่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชน มีเครือข่ายคือกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้นำชุมชนต่าง ๆ สามารถที่จะเข้าถึงข้อเท็จจริงได้ว่าความจริงที่เกิดขึ้น เป็นอย่างไร แล้วสามารถที่จะให้ความเป็นธรรมได้ ถือว่าเป็นการสอบสวนกรณีพิเศษ เมื่อมีการร้องขอความเป็นธรรม ถ้าเป็นเรื่องใหญ่ เรื่องสำคัญ เช่น ประชาชนแบกโลงศพ แห่กันมาที่ศาลากลางจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ควรที่จะมีอำนาจในการสอบสวน ในการ ที่จะเรียกสำนวนการสอบสวนมาดู เข้าตรวจสอบกลั่นกรองค้นหาความจริงในเรื่องนี้เพื่อที่จะให้ ความเป็นธรรมให้กับประชาชน นี่คือประโยชน์ที่ประชาชนจะได้นะครับ

สำหรับหลังจากการสอบสวนเสร็จแล้วที่เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ เดิมประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๔๕ ที่ยึดโยงมาอย่างที่ผมกราบเรียนแล้วว่ายึดโยงมา กับความเป็นประเทศไทยที่ให้ข้าหลวงประจำจังหวัด คือผู้ว่าราชการจังหวัดเข้ามาตรวจสอบ ดุลยพินิจของพนักงานอัยการ เมื่อพนักงานสอบสวนสอบสวนเสร็จส่งสำนวนให้พนักงานอัยการ พนักงานอัยการไม่ฟ้องก็ส่งสำนวนให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณา ผู้ว่าราชการจังหวัด ก็พิจารณาสำนวน เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นแย้งก็ส่งสำนวนให้อัยการสูงสุดพิจารณา นี่คือ เป็นประโยชน์ต่อประชาชนดีอยู่แล้วที่มีระบบตรวจสอบถ่วงดุล คือตำรวจจับ ตำรวจสอบสวน อัยการไม่ฟ้อง ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะเป็นผู้บริหารพื้นที่ ต้องดูแลความเป็นธรรมให้กับ ลูกบ้าน ให้กับประชาชนในพื้นที่ นี่คือหลักการที่ดีอยู่แล้ว แต่ต่อมาก็ได้มีประกาศคณะรักษา ความสงบเรียบร้อยฉบับที่ ๑-๕/๒๕๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๔๕/๑ ให้โอนอำนาจนี้ไปให้ผู้บัญชาการ หรือรองผู้บัญชาการของตำรวจเป็นผู้แย้ง ความเห็นแทนผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นการตัดระบบการตรวจสอบถ่วงดุล ซึ่งเดิมดีอยู่แล้ว เพราะฉะนั้นจึงเห็นควรเพิ่มเติมอำนาจกรณีที่ประชาชนร้องขอความเป็นธรรมเพื่อประโยชน์ ให้กับประชาชน ให้พนักงานอัยการ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ให้นายอำเภอสามารถเข้ามาดู ตรวจสอบกลั่นกรองค้นหาความจริงได้ในคดีนั้น และในกรณีที่หลังสอบสวนเสร็จแล้ว เมื่อพนักงานอัยการสั่งไม่ฟ้องก็เห็นควรที่จะยกเลิก ป. วิ. อาญา มาตรา ๑๔๕/๑ กลับมาใช้ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดได้มีโอกาสดูแลประชาชนในพื้นที่เหมือนเดิมครับ