กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ท่านกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและสมาชิกทุกท่าน ผม นายศานิตย์ นาคสุขศรี สมาชิก สภาปฏิรูปแห่งชาติจากจังหวัดสระแก้ว ขออภิปรายเสนอแนะและให้ความเห็น ร่างรัฐธรรมนูญในหมวดนี้รวม ๒ เรื่อง ประกอบไปด้วยมาตรา ๒๘๔ (๒) (๕) เกี่ยวกับ การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินและมาตรา ๒๘๕ (๑) การปฏิรูปด้านการบริหารท้องถิ่น

เรื่องแรกเกี่ยวกับมาตรา ๒๘๔ ที่ได้บัญญัติให้มีการปฏิรูปด้านบริหารราชการแผ่นดิน รวม ๖ วงเล็บ สําหรับ (๑) (๓) (๔) และ (๖) ผมอ่านแล้วไม่ติดใจ แต่มาติดใจและสงสัย ถึงความจําเป็นและความเหมาะสมในการกําหนดให้มีตาม (๒) และ (๕) ที่กําหนดไว้ว่า

(๒) กําหนดขอบเขตภารกิจอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในการ บริหารราชการแผ่นดินในลักษณะของกลุ่มภารกิจ การบริหารราชการภาคและพื้นที่อื่นให้ชัดเจน และสัมพันธ์แบบบูรณาการ โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมและประโยชน์สูงสุดของประชาชน เป็นหลัก และ

(๕) ให้มีองค์กรบริหารการพัฒนาภาคทําหน้าที่สนับสนุนการพัฒนาต่าง ๆ ที่ตั้งขึ้นอยู่ในภาคและกํากับดูแลหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ จัดทําแผนและบริหารงบประมาณ แบบพื้นที่ และมีอีกหลาย ๆ ประการใน (๕) นี้ครับ

เมื่ออ่านทั้ง ๒ วงเล็บนี้ก็เข้าใจได้ว่าให้มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินใหม่ และจัดตั้งภาคขึ้นมาเพื่อเป็นองค์กรใหญ่กว่าจังหวัด ตั้งในภูมิภาค ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหา มากมายตามมา ทั้งด้านการบริหาร ด้านองค์การ ด้านบุคลากร ด้านงบประมาณ และแรงกระเพื่อม ของความขัดแย้ง ซึ่งผมเห็นว่ามันไม่คุ้มค่ากับการเสนอให้มีการจัดตั้งขึ้นใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสวนทางกับการกระจายอํานาจแก่ประชาชน ชุมชน ท้องถิ่น และการสร้างความเข้มแข็ง ให้ภูมิภาคระดับจังหวัด จากประสบการณ์ที่ผมทํางานทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่นมาเป็นเวลา ๓๐ กว่าปี ผมจึงมีคําถามและข้อสงสัยหลายประการ กล่าวคือ

ประการแรกเกี่ยวกับที่มาของข้อเสนอการจัดตั้งภาค ซึ่งไม่มีความชัดเจน เนื่องจากคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีหน้าที่โดยตรงไม่ได้เป็นผู้เสนอ และสรุปผลการทํางานเตรียมการปฏิรูปเพื่อคืนอํานาจให้คนในชาติ ซึ่งจัดตั้งโดย คสช. ก็มิได้ มีการนําเสนอเรื่องนี้ไว้

ประการที่ ๒ เรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรบริหารภาค ได้นํามาพิจารณา ในการประชุมร่วมกันระหว่างกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินของ สปช. และ สนช. เมื่อวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ ที่ประชุมมีข้อสรุปว่าไม่เห็นด้วยกับการตั้ง องค์กรบริหารระดับภาค พร้อมกับยืนยันการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่มีอยู่ คือบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น

ประการที่ ๓ ความสับสนในการจัดระเบียบตาม (๒) ให้ใช้ชื่อว่า การบริหารราชการภาค ส่วน (๕) กําหนดให้มีองค์กรบริหารการพัฒนาภาค ทําให้เกิดความสับสน เพราะคําว่า ภาค จะหมายถึงนัยอย่างไร ประกอบด้วยกี่ภาค แต่ละภาคประกอบด้วยกี่จังหวัด และที่สําคัญเมื่อมองทางด้านการปกครองประเทศแล้วน่าจะขัดแย้งกันจนคนทุกคนในพื้นที่ ยอมรับได้หรือไม่ เพราะว่าจะเป็นการทําลายความเป็นปึกแผ่นและอัตลักษณ์ ของแต่ละจังหวัดโดยปริยาย

ประการที่ ๔ เมื่อพิจารณาถึงวัตถุประสงค์และอํานาจหน้าที่แล้วเท่ากับ เป็นการสร้างระบบบริหารที่ซับซ้อนกว่าเดิม ประชาชนเข้าใจเข้าถึงได้ยาก สวนทางกับการ ลดขนาดขององค์กรส่วนกลาง ซึ่งกระจายลงสู่พื้นที่อย่างชัดเจน เช่น การที่อ้างว่าแล้วให้ ประชาชนมีส่วนร่วมและมีประโยชน์สุขเพิ่มขึ้น หรือการบริหารงานไม่ซ้ําซ้อนกับจังหวัด และท้องถิ่นเป็นต้น ผมไม่เข้าใจว่าประชาชนจะมีส่วนร่วมและมีประโยชน์เพิ่มขึ้นได้อย่างไร และยังเห็นว่าระดับจังหวัดและท้องถิ่นมีความใกล้ชิดและเข้าถึงประชาชนได้ง่ายกว่า

ประการที่ ๕ เหตุผลที่เสนอมานั้นสามารถแก้ไขและปฏิรูปได้ โดยการบริหารงาน จัดการและกระบวนการพัฒนาและการจัดการกลุ่มจังหวัดที่มีอยู่เดิมให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ในการขับเคลื่อนประเทศไม่ว่าเรื่องใด ผมว่าส่วนภูมิภาคที่สําคัญเป้าหมายสําคัญในการ บริหารราชการแผ่นดินครั้งนี้ คือการลดขนาดของส่วนกลางให้เล็กลง การลดการจัดตั้งหน่วยงาน ที่ไม่จําเป็น การเสริมสร้างส่วนภูมิภาคคือจังหวัดให้เข้มแข็งมากขึ้นและกระจายอํานาจ การบริหารในขั้นพื้นฐานแก่ท้องถิ่นและชุมชนเป็นสําคัญ ไม่ใช่ส่วนกลางมากําหนดขั้นตอนคุม ทั้งการบริหารเพิ่มมากขึ้น การเข้าแทรกแซง การจัดทําแผนพัฒนาจังหวัดและท้องถิ่น รวมตลอดถึงการครอบงําการตั้งงบประมาณมากกว่าเดิมจากกระบวนการที่ให้มีองค์กรระดับภาค และการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินใหม่ จึงไม่มีที่มาที่ไปเหมือนประเด็นการปฏิรูปอื่น ๆ ประกอบกับการกําหนดให้รัฐธรรมนูญค่อนข้างสับสน ไม่ชัดเจนว่าได้ปรับปรุงให้ การบริหารราชการแผ่นดินที่มีอยู่เดิมสอดคล้องกับการกระจายอํานาจเพื่อสร้างความเข้มแข็ง ของท้องถิ่น และสร้างประโยชน์สุขแก่ประชาชนอย่างไร แต่น่าจะกระทบต่อรูปแบบเดิม ที่มั่นคงอยู่แล้ว ไม่ว่าจังหวัด อําเภอ ตําบล หมู่บ้าน ท้องถิ่นและชุมชน การเขียนรัฐธรรมนูญ จึงตรงไปตรงมาให้ประชาชนเข้าใจง่าย ๆ จะดีกว่า

สําหรับเรื่องที่ ๒ ในมาตรา ๒๘๕ (๑) สําหรับการปฏิรูปการบริหารราชการท้องถิ่น มีที่มาจากมาตรา ๖๑ ของสิทธิและเสรีภาพของบุคคล และจากมาตรา ๘๓ แนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งกําหนดว่ามาตรา ๘๓ รัฐต้องส่งเสริมความเข้มแข็งของชุมชน ท้องถิ่น ดังต่อไปนี้

(๑) การมีส่วนร่วมในการกําหนดนโยบายแผนและงบประมาณในการพัฒนา ท้องถิ่นร่วมกับส่วนราชการและองค์กรบริหารท้องถิ่น จากแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ดังกล่าวทางกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนํามาเป็นที่มาของการยกร่างมาตรา ๒๘๕ ที่ให้มี การตรากฎหมายและจัดตั้งองค์กรบริหารท้องถิ่นเต็มพื้นที่ในจังหวัด เลยมีข้อสงสัยว่า จะมีความถูกต้องหรือเป็นเหตุเป็นผลแท้จริงหรือไม่

ประการแรก คําว่า ชุมชนท้องถิ่น มีความหมายเดียวกันกับองค์กรบริหารท้องถิ่น หรือไม่ สําหรับผมคิดว่าไม่เป็นเหตุเป็นผลต่อกัน และไม่ใช่สิ่งเดียวกันที่จะนํามาอ้างได้

ประการที่ ๒ องค์กรบริหารท้องถิ่นเต็มพื้นที่จังหวัด หมายความถึงการร่าง การจัดให้มีจังหวัดจัดการตนเองตามที่ท่านกรรมาธิการ ขออนุญาตเอ่ยนาม ท่านนายแพทย์ชูชัย กล่าวเมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน หรือไม่ เนื่องจากปัจจุบันท้องถิ่นก็มีการบริหารเต็มพื้นที่จังหวัด อยู่แล้ว ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัดและข้อเสนอการปฏิรูปตามมาตรา ๒๘๕ (๑) ไม่เป็นไปตามมาตรา ๘๒ (๓) ที่ระบุแต่เพียงว่าเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่ไม่ใช่จังหวัด ผมไม่ติดใจ ว่าจะจัดตั้งองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจะมีขนาดใหญ่แค่ไหน แต่ถ้าหากไม่นําจังหวัด ซึ่งเป็นเขตพื้นที่การปกครองประเทศมาใช้ก็จะไม่ทําให้เข้าใจสับสนอาจจะกระทบต่อมาตรา ๑ ซึ่งเราคงทราบกันอยู่แล้วว่าหมายความว่าอย่างไร ในเรื่องการปกครองท้องถิ่นผมขอยกย่อง และขอบคุณคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ดวงตาเห็นธรรม ที่ได้มีการปรับเปลี่ยน ชื่อองค์กรปกครองท้องถิ่นมาเป็นองค์กรบริหารท้องถิ่น ซึ่งจะช่วยลดแรงเสียดทานระหว่าง ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับส่วนท้องถิ่นได้มาก สุดท้ายนี้ผมย้ําว่าผมไม่เห็นด้วยกับการจัด บริหารราชการแผ่นดินใหม่เป็นภาค เมื่อแนวคิดยังไม่ตกผลึกว่าควรมีองค์กรบริหารภาค ก็ควรถอนออกไปดีกว่ามัดมือชกโดยกําหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ และควรปรับข้อความเกี่ยวกับ มาตรา ๒๘๕ (๑) เสียใหม่ดังกล่าว จึงขอฝากทั้ง ๒ เรื่องกับท่านประธานเสนอผ่านไปยัง คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อโปรดพิจารณาด้วยครับ ขอกราบขอบพระคุณครับ