ท่านประธานที่เคารพ กระผม พลเดช ปิ่นประทีป สปช. หมายเลข ๑๕๒ ครับ ก่อนที่ผมจะอภิปรายในสาระที่ตั้งใจจะพูดในวันนี้ซึ่งมี ๒ เรื่อง นะครับ ผมจะขอแสดงจุดยืนส่วนตัวในการสนับสนุนคําอภิปรายของเพื่อนสมาชิกก่อนหน้าที่ สัก ๒ เรื่องครับ

เรื่องแรกนั้นผมเห็นด้วยกับหลายท่านที่ได้เสนอขอให้คงองค์กรอิสระ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติและผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยให้แยกองค์กรกันอยู่ แบบเดิม

เรื่องที่ ๒ ผมเห็นด้วยกับหลายท่านที่ได้เสนอขอให้ตัดเรื่องกลไก สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปแห่งชาติตามมาตรา ๒๗๙ (๑) แต่ขอให้คงกลไกคณะกรรมการ ยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติเอาไว้นะครับ ตาม ๒๗๙ (๒)

ท่านประธานครับ ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการ แล้วก็ระบบ การปกครองท้องถิ่นในส่วนตัวผมผมเห็นว่าเป็นปัจจัยสาเหตุสําคัญ ซึ่งนํามาซึ่งความอ่อนแอ ความถดถอย ความไม่สามารถที่จะเรียนรู้แล้วก็ปรับตัวได้ทันกับสถานการณ์การเปลี่ยนแปลง ของโลกและสังคมที่นับวันจะมีแต่ความไม่แน่นอนนะครับ ดังนั้นทําให้งานสมรรถนะของการ จัดการปัญหาของทั้งประเทศ ระหว่างประเทศแล้วก็ภายในสังคมชุมชนท้องถิ่นต่าง ๆ ทั้งหลายนี่ก็อ่อนด้อยไปด้วยนะครับ ในการปฏิรูปประเทศไทยของเราในเที่ยวนี้จะต้องมี เป้าหมายที่เป็นรูปธรรมครับว่าเราจะปฏิรูปโครงสร้างแล้วก็ระบบใน ๒ เรื่องนี้อย่างไร จากในสภาพการณ์แบบไหนในวันนี้ และจะเปลี่ยนไปสู่สถานการณ์แบบไหนภายในเวลา เมื่อไร ไม่ใช่แค่พูดเพียงหลักการที่ดูดี แต่สุดท้ายก็ไม่มีอะไรเกิดขึ้นอย่างที่เราเรียกกันแบบ เหนื่อยหน่ายว่าเป็นการปฏิรูปแบบไทย ๆ ผมจึงต้องขออนุญาตท่านประธานบอกผ่านไปยัง เพื่อนสมาชิก แล้วก็ท่านผู้ชมทางบ้านนะครับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อนข้าราชการและเพื่อน องค์กรปกครองท้องถิ่น ที่ผมจะพูดอย่างตรงไปตรงมาทั้งนี้ก็เพื่อเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม แล้วก็ความอยู่รอดของประเทศเป็นสําคัญ ถ้าหากจะไปขัดความรู้สึกหรือทําให้บางท่าน ไม่สบายใจบ้างก็ต้องขออภัย เพราะเมื่อเราอยากแก้ปัญหาใหญ่ เมื่อเราจําเป็นต้องผ่าตัด ยกเครื่องครั้งใหญ่ ไม่เจ็บปวดบ้างก็คงเป็นไปไม่ได้ หลายครั้งที่เราได้สิ่งใหม่มาก็มักต้องใช้ ความเจ็บปวดเข้าไปแลก อย่างที่เราพูดกันบ่อย ๆ ในสภาปฏิรูปแห่งชาติของเราที่นี่ว่า โน เพน โน เกน (No pain no gain) การปฏิรูปเชิงโครงสร้างประเทศไม่ว่าจะเป็นเรื่องอะไร ก็ล้วนเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยเวลา และต้องมีกลไกในการทํางานต่อเนื่องเป็นขั้นเป็นตอน ซึ่งลําพังการประกาศเป็นนโยบายและการจัดให้มีแผนงาน โครงการเป็นรูปธรรมรองรับ เท่านั้นยังไม่เพียงพอ เพราะสิ่งเหล่านี้อาจเปลี่ยนแปลงไปได้เมื่อผู้บริหารประเทศ เปลี่ยนพรรคเปลี่ยนขั้วไป เราจึงจําเป็นต้องออกกฎหมายขึ้นมารองรับอย่างเป็นเรื่องเป็นราว จําเป็นต้องมีกลไก ระบบและงบประมาณดําเนินการอย่างต่อเนื่องเพียงพอ และถ้าหากว่า สามารถระบุเอาไว้ในเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญก็จะยิ่งเป็นหลักประกันที่มั่นคง ผมจะขอ อภิปรายหลักการในการขับเคลื่อนการปฏิรูปเพียง ๒ เรื่องเท่านั้นครับ คือเรื่องของบริหาร ราชการแผ่นดินตามมาตรา ๒๘๔ และบริหารท้องถิ่นมาตรา ๒๘๕

ในเรื่องแรกการปฏิรูปโครงสร้างระบบบริหารราชการแผ่นดินครับท่านประธาน ผมอยากชี้ให้เห็นสถานการณ์ปัญหาโครงสร้างของระบบริหารราชการแผ่นดินของเรา ในขณะนี้ ผมอยากเรียนให้ทราบจึงจุดวิกฤติที่มีความสําคัญ ซึ่งต้องทําการผ่าตัดยกเครื่อง หรือถอดสลักลูกระเบิดเวลาลูกใหญ่ โดยจะขอให้ดูจากข้อมูลเพียง ๔ ข้อมูลนะครับ

ข้อมูลชิ้นที่ ๑ ในขณะนี้ค่าใช้จ่ายบุคลากรของภาครัฐมีสัดส่วนสูงขึ้นมาก และยังคงเพิ่มขึ้นโดยตลอด จนประเทศแทบจะไม่เหลือเม็ดเงินสําหรับใช้ในการพัฒนาและ การลงทุนในเรื่องใหม่ ๆ ในงบประมาณรายจ่ายประจําปีของเราทุก ๑๐๐ บาทจะเป็น ค่าใช้จ่ายบุคลากรแล้วประมาณ ๔๒ บาท คือคิดเป็น ๔๒ เปอร์เซ็นต์ซึ่งสูงมากครับ ถ้าหากว่า เป็นบริษัทอาจเจ๊ง

มาดูข้อมูลชุดที่ ๒ ครับ เรื่องขนาดกําลังคน ค่าใช้จ่ายบุคลากรที่สูงมากอย่างนั้น สาเหตุก็เป็นเพราะขนาดของกําลังคนภาครัฐใหญ่โต เทอะทะ และมีการขยายตัวเพิ่มขึ้นทุกปี แม้ว่าหลายรัฐบาลจะเคยประกาศนโยบายที่จะลดกําลังคนภาคราชการกันอย่างเนือง ๆ ก็ตาม แต่นี่ละครับเป็นตัวอย่างของสิ่งที่เรียกว่าแบบไทย ๆ ในเชิงลบ ข้อเท็จจริงนี้บ่งบอก อย่างชัดเจนว่าระบบราชการของเราเป็นระบบที่เรียกว่า รัฐใหญ่ สังคมเล็ก เรามีกําลังคน ข้าราชการทุกประเภทรวมกันมากถึง ๒.๗๒ ล้านคน และในทุกปียังมีคําขอเพิ่มอัตรากําลัง จากส่วนราชการต่าง ๆ เฉลี่ยปีละ ๕๐,๐๐๐ อัตรา ลูกโป่งตรงนี้จะไปแตกตรงไหน

มาดูข้อมูลชุดที่ ๓ ครับ ในเรื่องของสัดส่วนของข้าราชการต่อประชากร เรามีข้าราชการ ๒.๗๒ ล้านคน สําหรับการดูแลประเทศและดูแลประชากรไทยจํานวน ๖๕ ล้านคน ซึ่งจะคิดเป็นอัตราส่วนข้าราชการ ๑ คนต่อประชากร ๒๕-๓๐ คน ในขณะเมื่อเปรียบเทียบ กับประเทศที่พัฒนาแล้วเขาจะมีสัดส่วนประมาณ ๑ : ๑๐๐ เท่านั้น ซึ่งก็หมายความว่า ข้าราชการของเขา ๑ คน สามารถทํางานได้เทียบเท่าข้าราชการของเราถึง ๔ คนทีเดียว นักวิชาการได้วิเคราะห์ลักษณะงานทางราชการของเราว่ายังเป็นแบบที่อาศัยปริมาณกําลังคน เป็นหลัก อย่างที่เรียกว่าเลเบอร์ อินเทนซีฟ (Labor Intensive) ในขณะที่ประเทศอื่น เขาก้าวไปสู่การบริการประชาชนด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์กันมานานแล้ว

มาดูข้อมูลชิ้นที่ ๔ ในเรื่องของการรวมศูนย์ของภาครัฐจะเห็นโครงสร้างของ ระบบราชการที่มีความเสี่ยงอย่างยิ่ง ระบบราชการไทยยังคงรวมศูนย์เข้าสู่ส่วนกลาง การบริการประชาชนจึงมีปัญหาทั้งในเรื่องของความล่าช้า ไม่ตรงจุด และไม่ทั่วถึง ปัญหานี้ ดูได้จากสัดส่วนของข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ในขณะนี้จะรวมกันมีมากถึง ร้อยละ ๘๐ ในขณะที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศซึ่งใกล้ชิดกับประชาชนและชุมชน มากกว่า มีเพียงร้อยละ ๒๐ เท่านั้น โครงสร้างกําลังคนของข้าราชการของเราในทุกวันนี้ จึงเป็นเสมือนสามเหลี่ยมหัวกลับ เหมือนลูกข่าง เหมือนพีระมิดหัวทิ่ม มีท้องถิ่นอยู่ฐาน ข้างล่างเล็กนิดเดียว แต่ต้องทําหน้าที่รองรับภารกิจที่ส่วนกลางและภูมิภาคขนาดมหึมา อยู่ข้างบนมอบหมายมา นับเป็นโครงสร้างที่ไม่มีเสถียรภาพอย่างยิ่ง จากสถานการณ์ในเชิง โครงสร้าง เช่นนี้การปฏิรูปจึงต้องมีเป้าหมายการปฏิรูปที่ชัดเจนว่า ถ้าประเทศจะอยู่รอด ในกระแสโลกที่เต็มไปด้วยความผันผวนไม่แน่นอนอย่างยิ่งนี้ เราจะต้องปฏิรูปโดย ปรับเปลี่ยนรูปร่างหรือองคาพยพเสียใหม่ที่เรียกว่ารีเชพ (Reshape) ระบบราชการจะเป็น อย่างนี้ไม่ได้ เพื่อที่จะทําให้โครงสร้างกําลังคนภาครัฐจากสามเหลี่ยมหัวกลับแบบลูกข่างไปสู่ สามเหลี่ยมหัวตั้งแบบพีระมิดให้ได้ การลดกําลังคนภาคราชการก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่จะต้อง ทําให้ได้อย่างน้อยครึ่งหนึ่ง โดยต้องทําให้สําเร็จภายใน ๑๐ ปี ถ้าจะตั้งเป้าหมายมากกว่านั้น เป็น ๒๐ ปี ก็อาจจะช้าเกินไป แต่ถึงอย่างไรการตั้งเป้าหมาย ๒๐ ปีก็ยังดี ก็ยังดีกว่าปล่อยไป เรื่อย ๆ แบบไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจน ถึงก็ช่าง ก็ไม่ถึงก็ช่างแบบนี้ เพราะว่าถ้าเป็นเช่นนั้นแล้ว หายนะคงรอลูกหลานของเราอยู่ข้างหน้าแน่นอนครับ ดังนั้นเมื่อเชื่อมโยงกับมาตรา ๒๐๗ ว่าด้วยเรื่องระบบการแต่งตั้งข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรมเข้ามาด้วย ผมจึงมีข้อเสนอใน มาตรา ๒๘๔ ว่าอย่างนี้ครับ ผมจะขอให้เพิ่ม (๗) ขึ้นมา โดยระบุว่า (๗) ให้มีกฎหมายว่าด้วย การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินที่ครอบคลุมประเด็นการกําหนดกรอบภารกิจและ ความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น โครงสร้างและอัตรากําลัง ภาครัฐ ระบบคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลครับ

ท่านประธานครับ มาถึงอีกเรื่องหนึ่งครับ คือเรื่องประเด็นขนาดและ ศักยภาพขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่มีความเหมาะสมตามที่ระบุไว้แล้วในมาตรา ๒๑๒ และเชื่อมโยงมาถึงมาตรา ๒๘๕ ในหมวดนี้ สถานการณ์ขององค์กรปกครองท้องถิ่น ในปัจจุบันเรามีองค์กรปกครองท้องถิ่นหลากหลายประเภทมาก มีองค์กรปกครองท้องถิ่น ขนาดเล็กจํานวนมากที่พึ่งตนเองไม่ได้หรือพึ่งตนเองได้อย่างจํากัด กล่าวคือเรามี อบจ. ๗๖ แห่ง เทศบาลนคร ๓๐ แห่ง เทศบาลเมือง ๑๗๘ แห่ง เทศบาลตําบล ๒,๒๓๕ แห่ง และ อบต. ๕,๓๓๕ แห่ง รวมกับ กทม. และพัทยาอีกก็เป็น ๗,๘๕๘ แห่ง ตรงนี้เป็น เบสิค ยูนิต (Basic Unit) ในการบริหารจัดการข้างล่าง อันที่จริงการมีองค์กรปกครองท้องถิ่น ที่มีขนาดเล็กจํานวนมาก ๆ ก็ดีไปอย่างครับ คือใกล้ชิดกับชาวบ้านแต่ก็มีข้อจํากัดที่ตามมา ก็คือว่าศักยภาพในการพึ่งตนเองทางด้านรายได้และภาษีท้องถิ่น รวมทั้งมีปัญหาในเรื่องของ การกํากับดูแล การพัฒนาในเชิงคุณภาพจะทําได้ลําบาก บทเรียนของประเทศอังกฤษเขาเคย พบปัญหาเช่นนี้มาก่อนประเทศของเขาก็มีการเรียนรู้สรุปบทเรียนจากประสบการณ์และเขามี การปรับตัวใหญ่ ๆ ในด้านการปกครองท้องถิ่นเกือบจะทุก ๑๐ ปี ผมขออนุญาตอีกสักนิดหนึ่ง จากเดิมที่เขามีองค์กรปกครองท้องถิ่นหลายพันแห่ง เขามีการควบรวมกันมาเป็นระลอก ๆ ปัจจุบันเขาเหลือเพียงไม่กี่ร้อยแห่ง อีกประเทศหนึ่งที่น่าสนใจคือประเทศอินโดนีเซีย เพื่อนบ้านของเราที่กําลังก้าวขึ้นมาเป็นผู้นําอาเซียนหลังจากที่ประเทศอินโดนีเซียพบวิกฤติ เศรษฐกิจพร้อม ๆ กับเราของเขาตามมาด้วยวิกฤติการเมืองและสุดท้ายสังคมเกิดจลาจล ไปทั่วประเทศ ฝูงคนฮือเข้าพังร้านค้า ปล้นชิงทรัพย์สินและเอาของกินของใช้ไปใช้เป็นแบบ บ้านป่าเมืองเถื่อน จนในที่สุดประธานาธิบดีซูฮาร์โตต้องหลุดกระเด็นจากตําแหน่งไป แต่ภายหลังการเปลี่ยนแปลงเขาเปลี่ยนผ่านประเทศโดยการปฏิรูปใหญ่ ๆ อย่างน้อย ๓ เรื่อง ที่สําคัญ

เรื่องที่ ๑ คือการปฏิรูปการเมืองให้มีการเลือกตั้งผู้นําจากประชาชนโดยตรง ในทุกระดับตั้งแต่ประธานาธิบดีลงไป เขาทําได้สําเร็จครับ

เรื่องที่ ๒ เขาปฏิรูประบบงานความมั่นคง เขาสามารถแยกบทบาทกองทัพ ออกจากการเมืองได้สําเร็จ

เรื่องที่ ๓ การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น เขาให้ความสําคัญกับท้องถิ่น ที่ระดับอําเภอครับ ให้ประชาชนเลือกตั้งนายอําเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรง ส่วนใน ตําบลนั้นเขาบอกว่ามีความสําคัญน้อยเพราะเขาเห็นว่ามีขนาดเล็กเกินไป ประเทศอินโดนีเซีย มีพื้นที่กว้างขวางเป็นหมู่เกาะนับหมื่นเกาะ แต่เขาก็มีอําเภอเป็นหน่วยท้องถิ่นพื้นฐาน ขนาดเล็กจํานวนแค่ ๕๐๐-๖๐๐ ยูนิต (Unit) เท่านั้น กลับมาที่ประเทศไทยครับ เพื่อการ ปฏิรูปโครงสร้างระบบการปกครองท้องถิ่นให้มี อปท. ที่มีขนาดและศักยภาพที่พอเหมาะกับ การขับเคลื่อนประเทศ การปฏิรูปจากสถานที่จริงข้างล่างนะครับ และมีความแข็งแกร่ง พอที่จะรับมือกับโลกที่พลิกผันอยู่ตลอดเส้นทางข้างหน้า ผมมีข้อเสนอแนวทางการควบรวม และพัฒนาศักยภาพ อปท. ทั้งระบบ

ประการที่ ๑ ผมเห็นว่าสําหรับเทศบาลเมือง เทศบาลนคร กทม. พัทยา อบจ. รวมทั้งสิ้น ๒๘๖ แห่งให้คงไว้ตามนั้นซึ่งดีอยู่แล้ว ส่วน อบต. และเทศบาลตําบล ขนาดเล็กทั้งหมดที่เหลือควรมีการควบรวมกันโดยใช้กรอบอําเภอเดียวกันเป็นฐาน ยกฐานะ ขึ้นเป็นเทศบาลให้เป็นเทศบาลในระดับเดียวกับเทศบาลเมือง ถ้าหากสามารถทําได้เช่นนั้นจริง ภายในกี่ปีก็ตาม เราจะมีองค์กรปกครองท้องถิ่นลดจํานวนจาก ๗,๘๕๓ แห่ง เหลือเพียง ๑,๑๖๒ แห่ง ซึ่งมันมีขนาดและปริมาณที่พอเหมาะในการที่จะเพิ่มสมรรถนะในการจัดการ ปัญหาของประเทศ ของชุมชน ของท้องถิ่นนะครับ กลับมาในที่นี้นะครับ ผมจึงอยากให้มีการ เพิ่มภารกิจให้กับกลไกคณะกรรมการกระจายอํานาจแห่งชาติที่อาจจะจัดตั้งขึ้นตาม มาตรา ๒๘๕ โดยเพิ่มแทรกเข้าไปในลักษณะอย่างนี้ว่า จัดให้มีกฎหมายว่าด้วยการปรับขนาด และพัฒนาศักยภาพองค์กรบริหารท้องถิ่นให้มีความเหมาะสม จะแทรกไว้ตรงจุดไหน ก็สุดแท้แต่ครับ ในชั้นของการแปรญัตติผมจะพยายามช่วยคิดตรงนี้ต่อ ขอบคุณครับ ท่านประธานครับ