กราบเรียนท่านสภาปฏิรูปแห่งชาติ ท่าน คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กระผมขออภิปรายในส่วนที่ว่าด้วยเรื่องของ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ตอบเจตนาการปฏิรูปประเทศที่มุ่งสร้าง ดุลอํานาจชุดใหม่ ระหว่างอํานาจรัฐ อํานาจทุน และอํานาจสังคม จึงเข้าใจได้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามจะปรับโครงสร้างระบบรัฐไทยจากความเป็นรัฐที่เป็น รัฐประชาธิปไตย ทุนนิยม อุปถัมภ์ไปสู่การเป็นรัฐทุนนิยมประชาการ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เปิดพื้นที่การเมืองให้ภาคประชาชนมากขึ้น ให้ประชาชนแข็งแรงมากขึ้น เพิ่มความเข้มงวด กวดขันในการเข้าสู่อํานาจรัฐ การใช้อํานาจรัฐ การควบคุมตรวจสอบการใช้อํานาจรัฐ โดยภาคประชาชน แล้วก็กําหนดอาณาบริเวณการใช้อํานาจที่ชัดเจนระหว่างนักการเมืองกับ ข้าราชการประจํา ซึ่งนับว่าเป็นสิ่งที่ดี แต่สิ่งหนึ่งที่ผมมีข้อสังเกตก็คือว่ามีเรื่องหนึ่งที่ รัฐธรรมนูญนี้ให้น้ําหนักยังไม่มากพอที่เป็นเรื่องสําคัญที่สุดของบ้านเราเรื่องหนึ่งก็คือ เรื่องของโครงสร้างอํานาจรัฐราชการ ซึ่งในเรื่องนี้รัฐธรรมนูญยังไม่ได้กําหนดที่จะสร้าง สมรรถนะชุดใหม่ให้โครงสร้างอํานาจรัฐราชการที่จะรับมือกับปัญหาใหม่ ๆ ที่ซับซ้อนทั้งของ โลกและของประเทศที่ทวีกําลังมากขึ้นทุกวัน รวมทั้งยังให้น้ําหนักค่อนข้างน้อยกับการทําให้ ชุมชนท้องถิ่นจะสามารถจัดการตนเองได้ พึ่งตนเองได้มากขึ้น กล่าวคือว่าที่ผ่านมาในระบบ ประชาธิปไตยของเราที่ล้มลุกคลุกคลานมาตลอด สาเหตุหนึ่งที่สําคัญมากก็มาจากการที่เรา เป็นรัฐที่รวมศูนย์อํานาจ เรามีพื้นที่อํานาจรัฐที่กว้างใหญ่ โดยเฉพาะอํานาจราชการ แต่ว่าพื้นที่อํานาจของการเมืองของประชาชนนั้นแคบ รัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามจะเปิด กว้างขึ้น แต่อย่างไรก็ตามการที่เราเป็นรัฐรวมศูนย์นั้นในความเป็นจริงเป็นรัฐรวมศูนย์ที่ไม่มี เอกภาพของอํานาจ ไม่มีเอกภาพในการบริหารงาน ดูภายนอกเหมือนจะมีการรวมศูนย์ แต่ในความเป็นจริงแล้วอํานาจภายในนั้นกระจัดกระจายแยกส่วน ภารกิจไม่น้อยทับซ้อน และซ้ําซ้อน รัฐบาลไหนมาจะมาบูรณาการนโยบายและแผนงานแทบจะทําไม่ได้หรือทําได้ ยากยิ่ง และราชการเองก็มีประสิทธิภาพลดน้อยลงเรื่อย ๆ ในขณะเดียวกันราชการภูมิภาค ที่จัดตั้งขึ้นตามหลักการมอบอํานาจนั้นในทางปฏิบัติก็ไม่ได้มีการมอบอํานาจให้เกิดเอกภาพ ในการตัดสินใจ ในการแก้ปัญหา และมีความรับผิดชอบต่อการบริหารงานได้จริง ซึ่งกลไก ทุกวันนี้ในเรื่องของงาน ในเรื่องของงบประมาณ ในเรื่องของคนในระดับภูมิภาคและท้องถิ่น จึงไม่มีหลักประกันว่าผลลัพธ์ที่ต้องการจะเกิดขึ้นได้จริง แต่การกระจายอํานาจที่ผ่านมา ร่วม ๑๓ ปี ก็จะเป็นการกระจายอํานาจที่ค่อนข้างจะมากแต่มีส่วนทําให้ท้องถิ่นมีศักยภาพ ที่จะจัดการปัญหาของตนเองนั้นได้ไม่เท่ากับความคาดหวังหรือจํานวนภารกิจที่ถ่ายไป ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่าในเวลานี้รัฐไทยเรานั้นเรียกว่ารัฐรวมศูนย์เอาเข้าจริงก็รวมศูนย์ไม่จริง มอบอํานาจให้มีภูมิภาคก็ไม่ได้มอบอํานาจจริง กระจายอํานาจให้ท้องถิ่นก็ไม่ได้กระจายจริง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ควรที่จะจับประเด็นนี้ โดยเฉพาะในหมวดนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาจัดการทําให้ชัดเจนเสีย ถือโอกาสในการปฏิรูป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นเข็มมุ่งที่เรา ต้องการจะปรับรัฐของเราจากรัฐราชการให้เป็นรัฐประชาการโดยก็ต้องทํา ๓ เรื่องนั้น ให้ชัดเจน โดยเฉพาะในมาตรา ๘๖ นั่นก็คือ

เรื่องแรกในการลดอํานาจรัฐราชการส่วนกลาง

เรื่องที่ ๒ การทําให้รัฐราชการนั้นรับใช้ประชาชนได้จริง

เรื่องที่ ๓ ทําให้ชุมชน ท้องถิ่น จัดการตัวเองได้มากขึ้น

ผมขออนุญาตเสนอแนะว่าถ้าหากเราควรจะเพิ่มข้อความในมาตรา ๘๖ นี้ ใน (๓) ให้ชัดเจนดังต่อไปนี้

ข้อ ๑ ลดบทบาทหน้าที่รัฐให้ทําภารกิจพื้นฐานของรัฐสมัยใหม่เท่านั้น

๒. ส่วนกลางมีภารกิจในการกําหนดนโยบายและการกํากับดูแลเท่าที่จําเป็น เท่านั้น ถ้าจําต้องมีภารกิจที่ต้องปฏิบัติจะต้องไม่ปฏิบัติเองถ้าไม่จําเป็น

ข้อ ๓ ปรับโครงสร้างการบริหารราชการส่วนกลางให้เป็นโครงสร้าง ของการบูรณาการเครือข่ายนโยบายและมีเอกภาพในการบริหารและการกํากับดูแลภารกิจ ของรัฐได้จริง

ข้อ ๔ กําหนดกลไก สร้างเอกภาพและประสิทธิภาพในการบริหารยุทธศาสตร์ การพัฒนาพื้นที่และการให้บริการสาธารณะร่วมกันของราชการส่วนภูมิภาคและการบริหาร ท้องถิ่น

ข้อ ๕ ให้มีระบบการบริหารยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม วัฒนธรรมในระดับภาคที่เป็นการระดมทรัพยากรและความร่วมมือระหว่างภาคราชการ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม

ข้อ ๖ มีระบบงบประมาณแผ่นดินที่มีทั้งงบประมาณตามภารกิจพื้นฐานของ รัฐและงบประมาณการพัฒนาพื้นที่ โดยให้จังหวัดและภาคเป็นหน่วยจัดตั้งงบประมาณ และบริหารงบประมาณ ในส่วนที่เกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่นจัดการตัวเองนั้น ในมาตรา ๘๓ ได้กําหนดให้รัฐต้องส่งเสริมความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นและมาตรานี้ได้มีข้อความบ่งบอก ใน ๒ ลักษณะของความเข้มแข็งของชุมชน

ประการแรก เป็นความเข้มแข็งของชุมชนในแง่ที่เข้าไปร่วมคิด ร่วมทํา ร่วมควบคุมการทํางานของสถาบันการเมือง หน่วยงานภาครัฐ เพื่อดูแลผลประโยชน์ของ ชุมชนและของประเทศ

ในด้านที่ ๒ เป็นการกําหนดความเข้มแข็งของชุมชนในแง่ของการไปดูแล รักษาและสร้างความเจริญให้แก่ทุนทางกายภาพ ทุนทางชีวภาพ ทุนเศรษฐกิจ ทุนสังคม วัฒนธรรมของชุมชนเอง ซึ่งในประการหลังนั้นเป็นเรื่องสําคัญมากในเวลานี้ต่อความมั่นคง และความอยู่รอดของชุมชนท้องถิ่น โดยเฉพาะในชนบท อย่างไรก็ตามในบริบทของชุมชน ท้องถิ่นทุกวันนี้นั้นท้องถิ่นต่าง ๆ ทั่วไปนั้นอ่อนแอ ผู้คนมีความคิดค่อนข้างจะแตกต่างกัน ความร่วมไม้ร่วมมือ ทุนทางสังคมก็ลดน้อยลง ขณะที่สําคัญคือความสามารถในการผลิต ทักษะในการที่จะสร้างรายได้เพิ่มให้เท่าทันกับกระแสเศรษฐกิจของโลกและของประเทศ ที่เปลี่ยนไปนั้นมิได้เพิ่มขึ้นในสัดส่วนที่ควรจะเป็น หนี้สินครัวเรือนสิ่งต่าง ๆ ที่ทราบกันดี แล้วก็พอกพูน พึ่งพาทุนจากภายนอกมากขึ้นเรื่อย ๆ รวมทั้งเรียกร้องหรือว่าพึ่งพา งบประมาณ ทําให้การเมืองท้องถิ่นเวลานี้เป็นเรื่องของการต่อรองเรียกร้องผลประโยชน์ เป็นเรื่องของคนชั้นกลางรุ่นใหม่ที่เกิดในท้องถิ่นเข้ามาสู่การเมืองเพื่อจะมาแย่งดึงเอา งบประมาณ เอาสิ่งต่าง ๆ ไปจัดการเพื่อจะตอบสนองความต้องการของตนเอง ภายใต้ความอ่อนแอ และความไร้ประสิทธิภาพของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ดังนั้นในแง่นี้เพื่อที่จะให้เรา สามารถหลุดพ้นหรือว่าแก้ไขเพื่อจะให้ท้องถิ่นนั้นสามารถที่จะมีประชาธิปไตยในระดับ ท้องถิ่นอย่างที่เราคาดหวัง ซึ่งเรื่องนี้ก็เป็นที่น่าเสียดายว่าในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เราให้ ความสําคัญแก่การเมืองระดับชาติค่อนข้างจะมาก โดยเรามีการพูดถึงการเมืองระดับท้องถิ่น น้อยมากนะครับ แม้ว่าเลือกตั้งในท้องถิ่นเองจะเลือกแบบไหนเราก็ยังไม่ได้ระบุไว้ชัดเจน ในตรงนี้ แล้วความคิดที่เราอยากจะให้การเมืองในระดับท้องถิ่นมีลักษณะแตกต่างจาก ในระดับชาติก็ยังมิได้มีการเขียนหรือว่านําเสนอในลักษณะที่จะบ่งชี้ถึงทิศทาง อย่างไรก็ตาม ประเด็นสําคัญก็คือเราต้องเร่งฟื้นฟูความแข็งแรงของชุมชนท้องถิ่น ซึ่งในมาตรานี้ก็ได้บัญญัติไว้ กว้าง ๆ แล้วว่าครอบคลุม แต่จริง ๆ แล้วเรื่องเร่งด่วนก็คือทําอย่างไรจะไม่ใช่ให้เข้มแข็ง เฉย ๆ แต่เป็นความเข้มแข็งของท้องถิ่นที่เขาจะสามารถจัดการตนเองได้ พึ่งตนเองได้ มากที่สุด โดยเฉพาะในเรื่องของปากท้อง เรื่องของการผลิต เรื่องของความมั่นคงและ การดํารงอยู่อย่างยั่งยืนของชุมชนท้องถิ่น ซึ่งเวลานี้โดยทั่วไปอ่อนแอเกินไป การที่เราเขียนดูเหมือนจะให้ชุมชนท้องถิ่นต่างคนต่างช่วยตัวเองนั้น เข้าใจว่ามีจํานวนไม่มากนัก ที่จะจัดการตนเองได้หรือว่าช่วยตัวเองได้ตามลําพัง คงจะต้องเขียนในลักษณะที่ให้รัฐส่งเสริม ให้มีการร่วมไม้ร่วมมือช่วยเหลือพึ่งพากันทํางานกันในรูปของเครือข่ายระหว่างท้องถิ่นแล้วก็ ระหว่างองค์กรต่าง ๆ ให้มากขึ้น ดังนั้นจึงใคร่เสนอขอให้พิจารณาเขียนข้อความในวรรคแรก ของมาตรา ๘๓ ให้ชัดเจน เพื่อย้ําให้เห็นความสําคัญของเรื่องความสามารถในการจัดการ ตนเองของชุมชนท้องถิ่นว่าให้รัฐส่งเสริมความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นในการจัดการตัวเอง แต่ควรปรับข้อความในวรรคสุดท้ายของมาตรา ๘๓ เสียใหม่ โดยเขียนว่า รัฐต้องส่งเสริมและ สนับสนุนให้ชุมชนท้องถิ่นมีความสามารถจัดการตนเองและให้องค์กรบริหารท้องถิ่น องค์กรธุรกิจ องค์กรสาธารณะประโยชน์ร่วมมือกันกับชุมชนท้องถิ่นในการดําเนินการเสริมสร้าง ความสามารถในการจัดการตนเองตามเจตนาของมาตรานี้ ขอบคุณมากครับ