ศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานกรรมาธิการ

กราบเรียน ท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพครับ กระผม บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในฐานะประธาน กรรมาธิการ ขออนุญาตท่านประธานใช้เวลาสั้น ๆ ชี้แจงท่านสมาชิกสยุมพรและสมาชิกบาง ท่านที่อภิปรายเมื่อวานนี้ถึงความสัมพันธ์ของบทบัญญัติ ๓ ส่วน ส่วนที่ ๑ ว่าด้วย สิทธิเสรีภาพ ส่วนที่ ๒ ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และส่วนที่ ๓ ว่าด้วยการปฏิรูป ท่านประธานครับ กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้ทําเอกสารชิ้นหนึ่งขึ้นมาเสนอสภาแห่งนี้ เป็นเอกสารประกอบการพิจารณา โดยนําเสนอให้ท่านสมาชิกเห็นภาพความเกี่ยวเนื่อง ของ ๓ ภาค ๓ หมวดด้วยกัน และจะกราบเรียนชี้แจงสภาพบังคับของแต่ละส่วนดังนี้ครับ ท่านประธานครับ เรื่องใดก็ตามที่มีความแน่นอนแล้วว่าเรื่องนั้นเป็นสิทธิหรือเสรีภาพ ของประชาชนหรือของพลเมือง สิทธิตามกฎหมายหมายถึงผลประโยชน์ที่กฎหมายรับรอง และคุ้มครอง ย่อมต้องก่อให้เกิดหน้าที่แก่รัฐ เพราะฉะนั้นบทบัญญัติที่ท่านคณะกรรมาธิการ ๑๘ คณะเสนอมา เรื่องใดที่มีวัตถุแห่งสิทธิ คือว่ารัฐต้องทําอะไร ขอบเขตแห่งสิทธิคือต้องทํา แค่ไหน เรานํามาเขียนไว้ในหมวดสิทธิเสรีภาพครับ เพราะมันก่อให้เกิดหน้าที่แก่รัฐทันที ดังที่ปรากฏในมาตรา ๓๐ ของร่างรัฐธรรมนูญบอกว่าสิทธิของบุคคลที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ ก่อให้เกิดหน้าที่แก่รัฐและหน่วยงานของรัฐในการดําเนินการให้สัมฤทธิผล แต่การดําเนินการดังกล่าวให้รัฐดําเนินเพิ่มขึ้นตามความสามารถทางการคลัง และถ้าท่านประธาน และท่านสมาชิกจะเมตตาเปิดไปมาตรา ๓๒ วรรคสาม ก็จะพูดชัดว่าบุคคลย่อมสามารถ ใช้สิทธิทางศาลเพื่อบังคับให้รัฐต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติในหมวดนี้ได้โดยตรง ก็แปลว่า เรื่องใดก็ตามที่มันชัดเจนแล้ว ทั้งวัตถุแห่งสิทธิว่าต้องทําอะไรโดยรัฐ แล้วก็ขอบเขตแห่งสิทธิ ต้องทําแค่ไหน พอเขียนในหมวดสิทธิเสรีภาพของประชาชนซึ่งจะเป็นสิทธิมนุษยชนก็ดี จะเป็นสิทธิพลเมืองก็ดี รัฐต้องทําครับ ถ้าไม่ทําฟ้องได้เลยครับ ทีนี้อีกหมวดหนึ่งคือ หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ตรงนี้ทําไมเอามาใส่ไว้ในหมวดในภาค ๒ ว่าด้วย ผู้นําการเมืองที่ดีและสถาบันการเมือง เพราะว่าถ้าเราเปิดไปดูมาตรา ๗๘ มาตรา ๗๘ เขียนไว้ชัดครับว่าบทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นเจตจํานงให้รัฐดําเนินการตรากฎหมาย และกําหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน แล้วก็มีสภาพบังคับคณะรัฐมนตรีเอาไว้ ถ้าท่านสมาชิกจะเมตตาเปิดตามไปในมาตรา ๑๗๗ บอกว่าคณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหาร ราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาและต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้ชัดเจนว่า จะดําเนินการใดในเรื่องใด ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตาม แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐโดยไม่มีการลงมติไม่ไว้วางใจ ทั้งนี้ภายใน ๑๕ วันนับแต่วันที่ เข้ารับหน้าที่ แปลว่าคณะรัฐมนตรีต้องแถลงว่าจะทําอะไรบ้าง เพราะฉะนั้นแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐกําหนดไว้ชัดในมาตรา ๗๘ ว่ารัฐบาลทุกรัฐบาลต้องทํา เป็นแนวทางในการ ออกกฎหมายและกําหนดนโยบาย แล้วก็รัฐบาลต้องแถลงว่าจะทําอะไรบ้าง แต่ว่าบทบัญญัติ ในหมวดนี้เนื่องจากจะอยู่คู่รัฐธรรมนูญตลอดไปจนกว่ารัฐธรรมนูญจะถูกเลิกหรือแก้ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจึงเปิดโอกาสให้รัฐเลือกว่าจะทําอย่างไร เฮาว์ (How) หรือจะทํา เมื่อใด เว็น (When) และในทางปฏิบัติที่ผ่านมาท่านประธานครับ ผมมีคําแถลงนโยบาย ของรัฐบาลที่ใช้หลักนี้มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ ถึงปี ๒๕๕๐ นโยบายของคณะรัฐมนตรี พันตํารวจโท ทักษิณ ชินวัตร แถลงต่อสภาเมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๘ นโยบายของ คณะรัฐมนตรีนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ แถลงต่อรัฐสภาวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๑ ถ้าท่านประธานและท่านสมาชิกมีนโยบายนี้อยู่ในมือก็จะพบว่านโยบายนี้มีการแถลง นายกรัฐมนตรีขึ้นมาอ่าน อย่างของคุณอภิสิทธิ์นี่ ๓๖ หน้า อ่านไปเรื่อยนะครับ นโยบาย ในเรื่องความมั่นคง ในเรื่องการต่างประเทศ ในเรื่องเศรษฐกิจ แล้วก็วิธีทําจริง ๆ คือเขาทํา เป็นภาคผนวกเท่านั้น ภาคผนวกตรงนี้เขาก็เอานโยบายที่เขาพูดไว้ข้างหน้ามาใส่ว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๗๗ ในปี ๒๕๕๐ พูดถึงแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐว่ารัฐต้องพิทักษ์ รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช แล้วเขาก็บอกว่านโยบายของคณะรัฐมนตรี ดําเนินการในปีแรกอยู่หน้าไหน หน้า ๕ เพราะฉะนั้นเป็นอย่างนี้ทุกรัฐบาล แปลว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี่ต้องทํา แต่ว่าเอาเข้าจริง นโยบายรัฐบาลมันสอดคล้อง กับแนวนโยบายทั้งนั้น แล้วเขามาทําเป็นตารางแนบท้าย แล้วคนทําจริง ๆ คือ สํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและสภาพัฒน์ ครม. ไม่ได้ทํานะครับ ทีนี้ถ้าอยู่ในหมวดปฏิรูป ท่านประธานครับ ถ้าอยู่ในหมวดปฏิรูปนั้นขอกราบเรียนท่านประธานว่า ความแตกต่างของ การที่กรรมาธิการนําเรื่องสําคัญของคณะกรรมาธิการ ๑๘ คณะไปเขียนไว้ในหมวดปฏิรูป ก็เพราะว่า

ประการที่ ๑ รัฐมีหน้าที่ต้องทํา เขียนไว้ชัดในเรื่องหมวดปฏิรูปว่าบทบัญญัติ ในภาคนี้ก่อให้เกิดความรับผิดชอบแก่รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน และพลเมืองที่จะต้องจัดให้มีการปฏิรูปและการสร้างความปรองดองตามหลักการ และระยะเวลาที่กําหนดในรัฐธรรมนูญนี้ ต้องทํานั้น ไม่ใช่ต้องทําธรรมดาเหมือนแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐที่ต้องทําตลอดเวลา ตลอดไปนะครับ แต่ต้องทําในหมวดปฏิรูปนี้คือต้องทํา ภายในเวลาที่กําหนด ยกตัวอย่างเช่น มาตรา ๒๘๕ (๑) บอกว่า ให้มีการปฏิรูปด้านการบริหาร ท้องถิ่นตามแนวทางดังต่อไปนี้ ๑. ตรากฎหมาย จัดให้มีกลไกที่จําเป็นสําหรับการจัดตั้งองค์กร บริหารท้องถิ่นเต็มพื้นที่ในจังหวัดให้เสร็จสมบูรณ์ภายใน ๑ ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ นี่แปลว่าคณะรัฐมนตรีจะเที่ยวเขียนนโยบายง่าย ๆ แบบนี้ว่าที่ตัวแถลงไปนั้นทําแล้ว ไม่ได้ ต้องทําให้เกิดขึ้นจริงตามมาตรา ๒๘๕ ภายใน ๑ ปี ถ้าไม่เกิดขึ้นจริงมาตรา ๑๐๒ จะมาใช้ บังคับทันทีเลย มาตรา ๑๐๒ เขียนไว้ชัดว่าบุคคลซึ่งมีหน้าที่โดยเฉพาะคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และหัวหน้าหน่วยงานที่มีหน้าที่ ถ้าไม่ทําให้ถือว่าเป็นการละเว้นปฏิบัติหน้าที่ และในกรณีที่ เกิดความเสียหายขึ้นผู้เสียหายย่อมฟ้องรัฐให้รับผิดชดใช้ค่าเสียหายได้ เป็นอันว่าถ้าเขียน ในหมวดปฏิรูปมันเกิดแน่ นอกจากเกิดแน่ที่คณะรัฐมนตรี รัฐสภาต้องทําแล้ว ยังมีกลไก กํากับให้ทําคือสภาการขับเคลื่อนการปฏิรูป ซึ่งเขียนไว้ในมาตรา ๒๗๙ และคณะกรรมการ ยุทธศาสตร์เพื่อการปฏิรูปประเทศ กํากับให้ทําตามที่เขียนไว้ในมาตรา ๒๗๙ แล้วก็มี กระบวนการเสนอกฎหมายด้วยวิธีการพิเศษในมาตรา ๒๘๐ เพราะฉะนั้นความต่างกัน ระหว่างแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐซึ่งเป็นหลักการในการตรากฎหมายและการบริหาร ราชการแผ่นดินที่ฝ่ายบริหารหรือสภาจะเลือกทําอย่างไร เมื่อใดก็ได้ แต่ต้องทําตลอดไปนะ เท่าที่มีรัฐธรรมนูญอยู่ กับการที่เกิดขึ้นในหมวดปฏิรูปก็คือคุณต้องทํา ต้องทําให้เสร็จภายใน เวลาที่กําหนด ถ้าไม่เสร็จจะมีสภาพบังคับตามมาตรา ๑๐๒ ด้วยเหตุดังนี้เรื่องสําคัญที่เสนอ มาจากคณะกรรมาธิการปฏิรูป ๑๘ คณะ คณะกรรมาธิการจึงเห็นว่าจะต้องทํา จึงนําไปใส่ไว้ ในหมวดปฏิรูปครับ นี่คือสภาพบังคับของ ๓ หมวดที่มีความเกี่ยวโยงกัน แต่สถานะบังคับ ไม่เหมือนกัน กรรมาธิการจึงทําเอกสารประกอบมาให้ท่านสมาชิกดูทั้ง ๓ เรื่องนี้ไปด้วยกันครับ กราบขอบพระคุณครับ