สีลาภรณ์ บัวสาย ค่ะ กราบเรียนท่านประธาน และท่านประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ คำชมนี่ก็คงไม่ต้องพูดนะคะมีคนชมมาตลอด ๒ วันนี้น่าจะเต็มอิ่มแล้ว ดิฉันขอพูดาึงประเด็นที่ด้วยความที่ต้องพยายามอ่านอย่างยิ่ง เป็นเอกสารที่อ่านไปก็ทึ่งไป แต่อย่างไรก็ตามอย่างที่อาจารย์บวรศักดิ์บอกว่ามันโยงกันหมดเลย มันจะต้องอ่านแล้วก็โยง เพราะฉะนั้นก็จะอ่านยากพอสมควร แต่ก็ได้พยายามที่จะมองว่า ตรงจุดไหนบ้าง เจตนาของการอภิปรายนี้คือเพื่อพยายามจะชี้ว่าา้าหากว่ามันมีจุดไหน ที่เรามองข้ามไปเราควรจะต้องปรับปรุงแก้ไข ก็จะได้ทำได้รอบคอบมากยิ่งขึ้น เพราะไม่ว่า อย่างไรก็ตามผลงานชิ้นนี้จะเป็นผลงานที่ต้องทิ้งไว้กับลูกหลานและสังคมไทย ดิฉันคิดว่า ในแง่ของภาพรวมของความรู้สึกที่เมื่ออ่านอันนี้จะมีอยู่ ๓-๔ ประเด็นที่อยากจะชี้ อันนี้ จะไม่เป็นคำชมนะ อันนี้จะเป็นคำวิจารณ์แล้ว แล้วก็จะพยายามมองให้เห็นว่าเราเห็นอะไร ดิฉันคิดว่าดิฉันเห็นกลไกตรวจสอบจำนวนมาก มากทีเดียว แล้วทำให้ดูเหมือนว่าเราเขียน รัฐธรรมนูญนี้ขึ้นมาบนพื้นฐานของประสบการณ์ของคนที่ทำงานเคลื่อนไหวในการตรวจสอบภาครัฐ รวมาึงอาจจะเป็นข้าราชการบางส่วนที่ซัฟเฟอร์ (Suffer) กับการกระทำที่ไม่เหมาะสม ของนักการเมือง การเขียนไปบนฐานนี้ทำให้เราเขียนเสมือนว่าอยู่บนพื้นฐานของความกลัวว่า มันจะเกิดสิ่งนั้นขึ้นอีก สิ่งที่ดิฉันคิดว่าน่าจะต้องระมัดระวังก็คือ มันเป็นอคติประเภทหนึ่ง ที่เรียกว่า ภยาคติ คือลำเอียงด้วยความกลัว ซึ่งก็อาจจะทำให้เราพยายามเหยียบเบรกเยอะมาก เสียจนมองไม่ออกว่าราคันนี้มันจะเคลื่อนไปข้างหน้าได้อย่างไร เราเห็นเบรกเต็มไปหมดเลย แต่เราไม่เห็นคันเร่ง อะไรจะเป็นตัวที่จะทำให้ประเทศขับเคลื่อนไปได้ข้างหน้า แล้วา้า ตรวจสอบกันมาก ๆ ในที่สุดเราอาจจะเห็นอะไรเกิดขึ้นที่จริงการตรวจสอบและการมีส่วนร่วม เป็นสิ่งที่ช่วยทำให้รอบคอบ แต่มันมีต้นทุน ต้นทุนของมันคือประสิทธิภาพทำให้ช้า เทียบกับว่า สมมุติว่าญาติพี่น้องเราป่วยแล้วจำเป็นจะต้องผ่าตัดำ้าไม่ผ่าตัดก็จะตาย ด้วยความรุนแรง ของปัญหานี้า้าเรามัวไปาามญาติทุกคน เผลอ ๆ ไม่ได้ผ่า ญาติพี่น้องเราคนนั้นก็จะตาย บางครั้ง เราต้องเชื่อมือหมอ แต่สังคมไทยวันนี้เป็นสังคมที่ขาดความเชื่อาือไว้วางใจกันอย่างรุนแรง ภาครัฐสูญเสียความไว้วางใจจากภาคประชาชน เกิดการตรวจสอบจำนวนมาก แต่า้าเราเดินไป ด้วยความกลัวนี้ดิฉันเกรงว่าความกลัวนี้ก็ภาวนาว่ามันจะไม่เกิด แต่า้ามันเกิดขึ้นก็คือ ด้วยความกลัวนี้เราวางเบรกเอาไว้เยอะมาก วางลูกระนาดไว้เพื่อไม่ให้มันเคลื่อนไปอีกต่างหาก ในที่สุดข้าราชการดี ๆ ก็จะอยู่เฉย ๆ ดีกว่า เพราะว่าไม่ว่าทำอะไรก็มีโอกาสที่จะาูกตรวจสอบ

ประการที่ ๒ การออกแบบระบบผู้แทนที่ดี ดิฉันคิดว่าต้องเข้าใจสภาพ ความเป็นจริงของสังคมวิทยาทางการเมืองของชนบทไทยในวันนี้นะคะ ดิฉันมีงานวิจัย ที่เพิ่งไปฟังมาเมื่อวันเสาร์ วันอาทิตย์นี้ว่าด้วยเรื่องกระบวนการสร้างประชาธิปไตยในชนบท ๗ ภาค ๒๑ พื้นที่ และสิ่งที่นักวิจัยชี้ให้เห็นก็คือว่าวันนี้สังคมไทยในชนบทที่เราเห็นการเมือง เสื้อสีต่าง ๆ เพราะเราอาจจะไม่เข้าใจว่าชาวบ้านคิดอย่างไร มันเชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจในพื้นที่อย่างไร วันนี้สังคมในชนบทเป็นสังคมผู้ประกอบการ เกษตรกรรายเล็กรายน้อย ก็เป็นผู้ประกอบการหมด และเราก็พบว่าผู้ประกอบการรายเล็กน้อยจริง ๆ ประมาณ ๘๕ เปอร์เซ็นต์ หรือ ๙๐ เปอร์เซ็นต์นี้ไม่เข้าสู่การเมือง คนที่เข้าสู่การเมืองคือคนที่เป็นพ่อค้า คนที่เป็น ผู้ประกอบการที่มีฐานะมากขึ้นและเราก็พบว่าในพื้นที่ที่เศรษฐกิจดีก็ยิ่งมีคนเหล่านี้ เข้ามาเป็นคู่แข่งทางการเมืองมากขึ้น ยิ่งมีคู่แข่งทางการเมืองมากขึ้นแต่ละคนก็จะเริ่มทำตัวดีขึ้น จากระบบอุปาัมภ์นี้มันก็จะลดลงเกิดการพยายามที่จะสร้างความชอบธรรมและความ น่าเชื่อาือ พูดง่าย ๆ อีกอย่างว่านักการเมืองที่เข้ามาเล่นการเมืองนี่ก็คือกลุ่มผู้ประกอบการ ธุรกิจที่เข้ามาแสวงโอกาสในการจัดการกับทรัพยากรหรืออีกอย่างก็คือการเมืองเป็นเรื่องของ ผลประโยชน์ การแสวงหาผลประโยชน์และการต่อรองผลประโยชน์ำ้าหากเรายอมรับสิ่งนี้ ว่านี่คือปรากฏการณ์ที่เป็นจริงโหมด (Mode) ของการทำงานเรื่องนี้มี ๒ โหมด

โหมดที่ ๑ คือโหมดของการเพิ่มอำนาจต่อรองของภาคประชาชน

โหมดที่ ๒ คือโหมดของการพิทักษ์ผลประโยชน์ของประชาชนำามว่ากลไก ที่เรากำลังสร้างขึ้นอยู่ในโหมดไหน วันนี้การเมืองในระดับท้องาิ่นในพื้นที่สามาราจัดการตัวเอง ได้ด้วยการเพิ่มโหมดอำนาจต่อรองของภาคประชาชน ในโหมดของอำนาจต่อรองของประชาชน ดิฉันคิดว่าตรงนี้มันเป็นโจทย์การทำงานของการเพิ่มพื้นที่และโอกาสของการมีอำนาจต่อรอง ของประชาชน พื้นที่ที่ ๑ คือการเลือกตั้ง การเลือกตั้งเป็นพิธีกรรมอันหนึ่งที่นักการเมือง ที่เข้ามาบอกว่าจะต้องการ เขาก็เข้ามาเพื่อา้าไม่แสวงหาโอกาสใหม่ทางเศรษฐกิจของเขา ก็มาปกป้องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ แต่ด้วยการที่เขาจะต้องต่อรองกับประชาชน กระบวนการนี้ก็เกิดการต่อรองขึ้น อันที่ ๑

อันที่ ๒ ที่เราพยายามทำในเรื่องของการปฏิรูประบบงบประมาณก็คือพื้นที่ต่อรอง ในการตัดสินใจใช้งบประมาณ โดยเฉพาะงบประมาณในพื้นที่ ซึ่งก็ต้องขอบคุณที่มีการบรรจุเรื่องนี้ ไว้ในมาตรา ๒๐๑ ในเรื่องของงบประมาณว่าพูดาึงงบประมาณเชิงพื้นที่ อันนี้จะเพิ่มพื้นที่ ต่อรองมหาศาลให้กับชาวบ้าน

อันที่ ๓ ที่ดิฉันคิดว่าน่าจะเป็นพื้นที่ก็คือการทำประชามติ ซึ่งยังไม่ได้พูดาึง การทำประชามติที่พูดเอาไว้ในมาตรา ๖๗ ยังไม่โยงกับเรื่องการเพิ่มอำนาจต่อรองของประชาชน เท่าใดนัก ดิฉันอยากเรียนเสนอว่าา้าพูดาึงการทำประชามติน่าจะคิดว่าในโครงการขนาดใหญ่ ที่มีผลกระทบกับประชาชนจำนวนมากในพื้นที่ที่ระบุไว้ในมาตรา ๖๔ ไม่ใช่แค่ทำอีไอเอ (EIA) ควรจะโยงไปให้าึงเรื่องการทำประชามติในพื้นที่ซึ่งจัดการโดยรัฐบาลส่วนกลาง ไม่ใช่การทำประชามติ โดยรัฐบาลท้องาิ่น เพราะเป็นเรื่องที่มีผลกระทบกับประชาชนจำนวนมาก ๓ พื้นที่นี้ การเลือกตั้ง การตัดสินใจใช้งบประมาณและการทำประชามติในโครงการขนาดใหญ่จะเป็นการเพิ่มพื้นที่ และอำนาจต่อรองของประชาชนโดยตรงจึงจะเป็นเรื่องของการสร้างพื้นที่อำนาจของพลเมือง ส่วนโหมดที่เรียกว่าการพิทักษ์ผลประโยชน์ โหมดที่ ๒ นี้ เรามีการเสนอกลไกตรวจสอบ หลายองค์กร มีกลไกเดิมที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี ๒๕๕๐ ซึ่งอยู่ในภาค ๓ หมวด ๒ นี้นะคะ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ป.ป.ช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน และพิทักษ์สิทธิมนุษยชนแล้วเราก็เพิ่มกลไกใหม่เข้าไปคือสมัชชาคุณธรรมตามมาตรา ๗๔ มีคณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติตามมาตรา ๗๗ ซึ่งดิฉันคิดว่าน่าจะยุบรวมำ้าไม่ไปรวม กับ คตง. หรือ ป.ป.ช. หรือสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ แล้วก็ยังมีสภาตรวจสอบภาคพลเมือง ในระดับจังหวัด ซึ่งโดยเฉพาะอันหลังนี้ดิฉันคิดว่าไม่ควรมี เพราะว่ามันคนละโหมดกันำ้าเราต้องการ เพิ่มอำนาจต่อรองของประชาชนในพื้นที่ การเมืองในพื้นที่ปรับตัวได้เอง จากการที่มีคู่แข่ง ทางการเมือง คู่แข่งทางการเมืองคือคนที่ตรวจสอบและเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารให้ประชาชน ได้รับรู้ว่าคนที่เป็นอยู่ปัจจุบันนั้นไม่ดีอย่างไร พูดง่าย ๆ ว่าอยู่ในโหมดการแข่งขัน อันนี้ก็จะช่วย ดิฉันอาจจะขออนุญาตใช้เวลาเกินเข้าไป แล้วก็ไปทดเวลาให้กับครั้งในการอภิปราย ในคราวต่อไป การมีกลไกตรวจสอบเยอะเหล่านี้มันเป็นต้นทุนมหาศาล ยังไม่นับว่าที่จริง การวางกลไกเพื่อพิทักษ์ผลประโยชน์เหล่านี้จำเป็น แล้วก็ควรจะต้องมี ไม่ใช่ไม่มี แต่ว่า มันเป็นกลไกพิทักษ์ผลประโยชน์ชาติในกรณีที่สมยอมกันระหว่างผู้เลือกตั้งกับผู้าูกเลือกตั้ง หรือผู้แทนเข้ามา เช่น โครงการจำนำข้าว นี่คือตัวอย่างของการสมยอม สมประโยชน์กันทั้ง ๒ ฝ่าย แต่ว่าผลประโยชน์ชาติเสียหาย มันต้องมีกลไกที่ปกป้อง คุ้มครอง ดูแลผลประโยชน์ชาติ เหล่านี้ แต่เรามีกลไกอะไรอยู่บ้างที่ทำหน้าที่คล้าย ๆ อย่างนี้นะคะ ๔ องค์กรที่พูดาึงตอนต้น เรามีสมัชชาคุณธรรม แล้วก็ยังมีวุฒิสภาอีก กลไกเหล่านี้มีต้นทุนค่าใช้จ่ายในการตั้งขึ้น และโอเปอเรต (Operate) เยอะมากนะคะ ต้องคิดให้ลึกซึ้งว่าโหมดแรกเกือบจะไม่มีต้นทุน เลยในการจัดการ แต่โหมดหลังในการพิทักษ์ผลประโยชน์เรามีต้นทุนที่รัฐจะต้องลงทุนด้วย

อีกประการหนึ่งำ้าจะเขียนเรื่องกลไกตรวจสอบนี้ ดิฉันคิดว่าควรจะเขียนรวม ไว้ที่เดียวกันำ้ามันจะไปอยู่ในภาค ๓ หมวด ๒ ก็น่าจะอยู่ที่เดียวกัน ไม่อย่างนั้นคนอ่านหา ไม่เจอ ฉะนั้นต้องอ่านกลับไปกลับมา วางโน้ตเต็มไปหมดนี้นะคะ เพราะอย่าลืมว่าเราต้อง เผยแพร่ให้ประชาชนเข้าใจง่าย แล้วก็สามาราจะซึมซับและรู้ว่ากลไกแต่ละตัวนั้นทำอะไร

ประเด็นาัดไป คือเรื่องสมัชชาพลเมือง ดิฉันคิดว่าการที่เขียนว่าตั้งเป็นองค์กร มีการกำหนดที่มาคุณสมบัติต่าง ๆ เหล่านี้มันจะทำให้กลับไปสู่โหมดของการทำการเมือง ในระบบตัวแทน เพราะนี่ก็คือตัวแทนชนิดหนึ่ง ไม่ว่าจะมาด้วยการเลือกตั้ง หรือมาด้วยการแต่งตั้ง คัดสรรมาอย่างไรก็ตาม ก็เป็นตัวแทน มันไม่ใช่กระบวนการสร้างพลเมือง ไม่ใช่ให้เกิดแอ็คทีฟ ซิติเซน (Active citizen) จำนวนที่เปิดกว้างให้ประชาชนจำนวนมากเข้ามาร่วมบริหารกิจการ ในชุมชนท้องาิ่น กระบวนการทำแบบนี้นักวิชาการบางท่านเขาเรียกว่ามันทำให้ประชาชน กลายเป็นขุนนาง แทนที่ประชาชนจะกลายเป็นพลเมืองนะคะำ้าดูบทเรียนของ สภาเกษตรกร สภาพัฒนาการเมืองที่ต้องมีการตั้งตัวแทนต่าง ๆ เหล่านี้ สุดท้ายเป็นอย่างไร หรือแม้กระทั่งสภาองค์กรชุมชนำ้าตรงกันข้ามสมัชชาพลเมืองที่เน้นกระบวนการ ปรึกษาหารือต้องจัดเป็นเวที รูปแบบของการทำอันนี้คือสมัชชาสุขภาพ ดิฉันคิดว่าน่าจะ ดูตัวอย่าง แล้วก็ลองพิจารณาดูว่าเราจะจัด แล้วจะเขียนอย่างไรกับเรื่องนี้นะคะ

ประเด็นสุดท้าย คือเรื่องการทำให้มันอาจจะเรียกว่าอ่านได้สั้นลง แล้วก็ง่ายขึ้น ไม่ต้องโยงไปโยงมา อาจจะวางหลักโครงใหญ่ ๆ ไว้เป็นกติกาบ้านเมือง ไม่ต้องลงรายละเอียดมาก เพราะยิ่งพูดเท่าไรก็ไม่พอ คนโน้นก็จะเพิ่มนี่ คนนี้ก็จะเพิ่มโน้น ดิฉันเองอยากเสนอเรื่อง มาตรา ๒๑๖ น่าจะไปอยู่ในกฎหมายลำดับรอง เพราะพูดเรื่องการบริหารงานบุคคล ขององค์กรปกครองท้องาิ่น มันไม่รู้จะมาอยู่ในรัฐธรรมนูญทำไม

อีกนิดเดียวคือเรื่องมาตรา ๘๘ วรรคสอง ที่พูดเรื่องการประกอบกิจการต่าง ๆ ของท้องาิ่น การประกอบกิจการที่จะไม่เป็นการแข่งขันกับเอกชนอันนี้จะโยงกับเรื่องพัฒนาการ การเมืองของท้องาิ่นา้าหากเราต้องการให้ท้องาิ่นหารายได้เอง พึ่งตนเองได้มากขึ้นก็ต้องเปิดช่อง ให้หน่วยงานรัฐท้องาิ่นเหล่านี้สามาราจัดบริการสาธารณะและเก็บค่าธรรมเนียมได้ ในกรณี ที่เป็นประโยชน์ของสาธารณะ อันนี้เป็นโน้ตเล็ก ๆ ที่ติ่งเล็ก ๆ นะคะ แต่ประเด็นใหญ่ ๆ ที่ได้กราบเรียนมาตอนต้น ที่ดิฉันเป็นห่วงก็คือเรื่องโทนของการเขียน ที่มันจะมีการกำกับควบคุมดูแลมากจนจะทำให้เกิดภาวะที่ทำให้ประเทศเดินหน้าได้ค่อนข้างยาก ก็กราบเรียนไว้ด้วยความเจตนาดีจริง ๆ ว่าำ้าหากว่าเป็นไปได้า้ามีอะไรจะให้ลองช่วยแก้ ช่วยเสนออะไรพวกนี้ อะไรที่ทำได้ก็จะพยายามช่วยนะคะ แต่ว่าเท่าที่อ่านทันก็เห็นประเด็นเหล่านี้ ขอบพระคุณค่ะ