นายอำพล จินดาวัฒนะ

ขอบคุณท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ผม นายแพทย์อำพล จินดาวัฒนะ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ต้องขออภัยเพื่อนสมาชิก ที่ท่านยังเข้าคิวอยู่จำนวนมาก เผอิญมันยังเป็นในส่วนที่จัดคิวของประธานนะครับ ก็เห็นใจ ท่านทั้งหลายที่ได้เตรียมอภิปรายในภาคสำคัญในวันนี้ เมื่อวานนี้ผมได้ทำหน้าที่นำเสนอข้อสังเกต แล้วก็การอภิปรายไปในส่วนที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมาธิการที่กระผมและคณะดูแลอยู่ เป็นหลัก สำหรับวันนี้ขออนุญาตนำเสนอในส่วนเวลาที่ยังเหลืออยู่เล็กน้อยในส่วนอื่นของ ที่อาจจะไม่ได้เกี่ยวโดยตรงกับคณะกรรมาธิการนะครับ ซึ่งจริง ๆ แล้วมีความเห็นที่อยากจะได้ แลกเปลี่ยนแล้วก็เป็นข้อสังเกตอยู่หลายส่วน แต่เวลานั้นไม่อำนวยผมจะขออนุญาต ท่านประธานพูดาึงเพียง ๓ ประเด็น

ประเด็นที่ ๑ ผมอยากจะขออนุญาตเริ่มต้นจากเรื่องของทิศทางการปฏิรูป ประเทศไทยที่มีการศึกษาและเสนอโดยคณะกรรมการปฏิรูป ชุดอาจารย์อานันท์ ปันยารชุน และอาจารย์หมอประเวศ วะสี เราเห็นตรงกันกับทิศทางของสภาปฏิรูปแห่งชาติของเรา คือเรื่องลดความเหลื่อมล้ำเพิ่มความเป็นธรรม ที่สำคัญคือเราต้องปรับดุลอำนาจ ลดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจประชาชน ซึ่งทิศทางรัฐธรรมนูญโดยรวมก็จะไปในทางนี้นะครับ แต่บังเอิญ มีบางจุดที่กระผมจำเป็นที่จะต้องมีข้อสังเกตอยู่ ๓ ส่วน ผมขอไปที่ภาค ๒ หมวด ๖ มาตรา ๒๐๗ ซึ่งมาตรานี้ในเจตนารมณ์และในคำชี้แจงพูดชัดเจนว่าเป็นการบัญญัติขึ้นมาใหม่ คือการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนต้องใช้ระบบคุณธรรม อันนี้ไม่มีใครคัดค้านเรื่องระบบ คุณธรรมแต่สิ่งสำคัญคือเป็นการตั้งองค์กรใหม่ขึ้นมาที่เรียกว่า คณะกรรมการดำเนินการ แต่งตั้งข้าราชการโดยระบบคุณธรรม มีคน ๗ คน จะเป็นกรรมการ และกรรมการเหล่านี้ ไม่ได้ยึดโยงกับการเมืองที่จะมาเป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทนหรือจะมาเป็นรัฐบาลเลย แม้แต่น้อย เป็นกลไกที่มาจากข้าราชการเก่าและข้าราชการปัจจุบันทั้งสิ้น ตรงนี้เป็นคำาาม ที่น่าสนใจ ผมได้ไปอ่านเจตนารมณ์ไม่ได้พูดว่าทำไมาึงต้องมีกลไกนี้เกิดขึ้น กลไกนี้ า้ามองในประเด็นเชิงอำนาจเรื่องนี้สำคัญมากเพราะเป็นเชิงอำนาจ รัฐบาลนั้นมาจาก อำนาจประชาชนแบบตัวแทน ข้าราชการประจำนั้นคือกลไกของรัฐที่จะต้องทำงานสนอง ต่อการบริหารบ้านเมือง แล้วก็ในเชิงอีกมุมหนึ่งที่อยากจะเรียนก็คือในเชิงของการบริหารคนครับ มันเป็นเรื่องแปลกพอสมควรสำหรับกลไกนี้ที่เกิดขึ้น ผมอยากจะพาท่านไปดูว่า ท่านประธานจะดูฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายนิติบัญญัติการแต่งตั้งผู้พิพากษาเขาจะมีระบบที่ชัดเจน ฝ่ายบริหารเข้าไปเกี่ยวไม่ได้ อันนี้ชัดเจนเพราะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ แล้วฝ่ายบริหารล่ะครับ ขนาดข้าราชการทหารมีสภากลาโหม มีกฎหมาย แต่รัฐบาลซึ่งเป็นรัฐมนตรี เป็นนายกรัฐมนตรี จะมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ตรงนี้สำคัญนะครับ จะมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ แม้แต่ชี้เอง ไม่ได้ทั้งหมด แต่มีส่วนร่วมครับ ตำรวจฝ่ายรัฐบาลก็มีหน้าที่และมีส่วนร่วมเข้าไปตัดสินใจ ในการแต่งตั้ง ข้าราชการพลเรือนที่ผ่านมานั้นา้าต่ำกว่าปลัดก็จะมีปลัดเสนอผ่าน อ.ก.พ. แล้วก็เข้าสู่คณะรัฐมนตรีา้าเป็นระดับสูงำ้าระดับต่ำก็เป็นหน้าที่ของปลัด แล้วสำหรับปลัดนั้น ก็เป็นหน้าที่เสนอโดยรัฐมนตรีเข้าคณะรัฐมนตรีก็คือผ่านนายกรัฐมนตรี กลไกที่เสนอใหม่นี้ เป็นเรื่องที่แปลกมาก ก็คือไม่ยึดโยงกับรัฐบาลที่มาเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชนเลย ผมพอจะเข้าใจเจตนารมณ์ เพราะเราไม่ไว้วางใจรัฐบาลเลย เราก็เลยสร้างกลไกที่ให้ ข้าราชการเขาดูแลกันเอง แล้วไปให้วุฒิสภาตรวจสอบคุณสมบัติเท่านั้น เพราะฉะนั้นการแต่งตั้งปลัด ย้ายปลัด ปลดปลัดำ้าหลังจากมีรัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้วอยู่ที่คน ๗ คน รัฐมนตรีไม่มีสัมพันธ์กับปลัดในเชิงบริหารบุคคล คณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี ก็ไม่มีสัมพันธ์ นายกรัฐมนตรีมีหน้าที่นำชื่อทูลเกล้าฯ เท่านั้นเอง สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นได้อย่างไร ที่ผมอยากเรียนาามว่ามีเหตุผลใด รัฐบาลที่ใช้อำนาจแทนประชาชน ไม่มีอำนาจแม้แต่มีส่วนร่วม ในการเสนอที่จะแต่งตั้ง ปลด หรือย้ายปลัดกระทรวง บริษัท ห้างร้าน คณะกรรมการผู้าือหุ้น แทนประชาชน แทนผู้าือหุ้นทั้งหลายเขายังตั้งซีอีโอ (CEO) ได้ อันนี้ตัดสัมพันธ์อย่างเด็ดขาด ปลัดที่ไหนจะฟังรัฐบาลละครับ อธิบดีท่านไหนจะฟังรัฐบาล เพราะจะเป็นปลัดหรือไม่เป็นปลัด อยู่ที่กรรมการ ๗ คนนี้ ผมเทียบเคียงนะครับ ข้าราชการทหารฝ่ายรัฐบาลยังมีส่วนร่วม ในการตัดสินใจ แต่ตรงนี้ตัดขาดแบบไม่มีเยื่อใยไม่มีโยงเลยครับ เป็นการส่งเสริมให้ พรรคราชการนั้นยิ่งใหญ่ขึ้นไปหรือเปล่า มันจะตรงกันข้ามกับลดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจ ประชาชนหรือเปล่า หรือเป็นการลดอำนาจรัฐไปเพิ่มอำนาจพรรคราชการ ตรงนี้อยากจะ กราบเรียนเพื่อเป็นข้อสังเกต

สุดท้ายผมมีความเห็นว่ามาตรานี้ควรตัดทิ้ง หรือา้าไม่ตัดต้องปรับอย่างมาก ต้องให้เกิดการเฉลี่ยอำนาจ ฝ่ายบริหารที่เข้ามาโดยอำนาจประชาชนเลือกเขาเข้ามาเป็นผู้แทน เพื่อมาบริหารราชการแผ่นดิน เขาต้องรับผิดชอบต่อนโยบายต่อการบริหาร เขาต้องมีส่วนร่วม ต่อการแต่งตั้ง ย้าย ปลด ดูแลความดีความชอบต่าง ๆ ของปลัดกระทรวงครับ ไม่เช่นนั้น เป็นเรื่องที่แปลก ผมขออนุญาตนำเสนอเรื่องนี้เป็นเรื่องที่ ๑ ที่ฝากกราบเรียนไว้และจะทำ คำแปรญัตติต่อไปครับ

เรื่องที่ ๒ กราบเรียนเรื่องของกลไก เรื่องของเกี่ยวกับบริหารราชการแผ่นดิน เช่นเดียวกัน มันไปโยงอยู่ในภาค ๔ หมวด ๒ การปฏิรูป หมวด ๒ มาตรา ๒๘๔ (๕) เรื่องของการปฏิรูปเกี่ยวกับระบบบริหารราชการแผ่นดิน มี (๕) ให้ตั้งองค์กรสำคัญขึ้นมา องค์กรหนึ่งเป็นแนวการปฏิรูป องค์กรบริหารการพัฒนาภาค รายละเอียดผมไม่พูดาึง เวลาไม่อำนวยแล้ว องค์กรนี้เกิดขึ้นมา คำาามคือผมพยายามอ่านเจตนารมณ์ ไม่รู้ว่ามาจากไหน ด้วยเหตุใด เรามีราชการแผ่นดิน คือส่วนกลางและภูมิภาค ส่วนกลางเป็นกระทรวง กรมต่าง ๆ ภูมิภาคเป็นผู้ที่รับหน้าที่จากส่วนกลางลงไปยึดพื้นที่ทุกจังหวัดลงไปาึงข้างล่าง เรามีทิศทาง การบริหารคือกระจายอำนาจให้องค์กรบริหารส่วนท้องาิ่นเติบโต ให้ประชาชนพลเมือง ร่วมตัดสินใจตามประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม เติบโตขึ้นชัดเจน เหตุใดาึงจะต้องมีการตั้ง องค์กรระดับของรัฐบาลกลางไปสู่เป็นระดับภาค เป็นการเพิ่มคอขวดขึ้นมาในบริหารหรือเปล่า ทำไมไม่ไปเน้นการส่งเสริมการปฏิรูปรีเอ็นจิเนียร์ (Reengineer) บริหารราชการส่วนภูมิภาค และไปเน้นการออกแบบให้บริหารท้องาิ่นมีความเข้มแข็งและรับหน้าที่ไปให้มากที่สุดเท่าที่ จะทำได้ อันนี้เท่าที่ดูแล้วไม่เห็นเหตุผลในการที่จะตั้ง และสิ่งสำคัญเรื่องนี้บรรจุอยู่ ในแนวทางปฏิรูป เรื่องนี้คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินยังไม่เคยนำเข้ามา คุยกันในสภาปฏิรูปแห่งชาติ แต่ได้เขียนเป็นแนวทางอยู่ในระดับรัฐธรรมนูญ ผมคิดว่าา้ายังมี ความไม่ชัดเจนนะครับ แล้วที่ท่านสรุปมาเป็นชาร์ท (Chart) อยู่ในการเมืองใสสะอาด และสมดุล ได้เอาเรื่องนี้ไปเขียนไว้ในส่วนที่เรียกว่า การกระจายอำนาจและบริหารท้องาิ่น คำาามผมมีกลับไปว่า อันนี้เป็นกระจายอำนาจหรือครับ เป็นการสร้างกลไกส่วนกลางใหม่ ออกไปอีกกี่ภาคซึ่งยังไม่ทราบนะครับ เกิดขึ้น ผมก็กราบเรียนอันนี้ด้วยความห่วงใย เป็นข้อสังเกตว่าฝากท่านพิจารณาทบทวนสักนิดหนึ่งดีไหมครับว่าา้าแนวทางนี้ยังไม่ชัดเจนว่า มันใช่หรือไม่แน่นอน ยังไม่เขียนก็ได้ครับ แล้ววันปฏิรูปข้างหน้าา้าคิดว่าใช่ แล้วเราจะทำก็ไม่ว่า แต่ขณะนี้ผมคิดว่าไม่น่าจะใช่ สิ่งที่ใช่คือไปปฏิรูปบริหารราชการส่วนภูมิภาคไปปรับปรุง ให้มันเหมาะสม แล้วก็ไปเน้นเรื่องการทำบริหารราชการท้องาิ่น คือองค์กรบริหารท้องาิ่น ให้เข้มแข็งน่าจะเป็นทิศทางที่สำคัญ

สุดท้ายประเด็นที่ ๓ ท่านประธานครับ ผมขอกลับมาที่หมวด ๗ ภาค ๒ อีกเช่นเดิม ภาค ๒ มาที่หมวด ๗ และสุดท้ายแล้วนะครับ ผมคงไม่มีโควตาแล้วในคิว ก็ขออนุญาตท่านประธานว่า เรื่องนี้ก็เป็นความห่วงใยอีกเรื่องหนึ่งครับ เรื่องกระจายอำนาจ และบริหารท้องาิ่น ท่านเอาเรื่องสมัชชาพลเมืองมาไว้ที่นี่ครับ เมื่อวานนี้ผมแตะไปนิดหนึ่ง แนวคิดเรื่องสมัชชาพลเมืองมาจากสภาพลเมืองที่มีการทดลองขับเคลื่อนแบบเป็นธรรมชาติ มาหลายปี ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นสมัชชาพลเมืองเพื่อให้หลบคำว่า สภา เพื่อให้เป็น กระบวนการทางภาคประชาชน แนวคิดคือประชาธิปไตยแบบทางตรงครับ แนวคิดเป็น ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมำกแาลง เป็นเรื่องของกระบวนการสร้างเสริมความเป็นพลเมือง ไม่ใช่กลไกที่เป็นรูปแบบตายตัวเป็นองค์กร ไม่ใช่ประชาธิปไตยแบบตัวแทนครับ ทิศทางนั้น คือต้องมีการสนับสนุนหลากหลาย หลายรูปแบบ หลายระดับ อาจจะมีการต่ำกว่าจังหวัด ระดับจังหวัดหรือระดับชาติ แต่สิ่งที่เห็นที่ได้เอามาใส่ไว้ในมาตรา ๒๑๕ ขออภัยท่านประธาน ผมอีกนิดเดียวนะครับ ในมาตรา ๒๑๕ ปรากฏว่าผมได้สังเกตจากการเสนอของ คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ท่านเคยเสนอเรื่องการปฏิรูประบบ งบประมาณไว้แล้วต่อสภาเรา ท่านพูดาึงกลไกสมัชชาพลเมืองเป็นเชิงกระบวนการที่ว่า มีส่วนร่วมทำยุทธศาสตร์แผนและงบประมาณหลายระดับครับ ตั้งแต่ระดับพื้นที่ ระดับจังหวัดและอาจจะมีระดับชาติด้วย เป็นการมองสมัชชาพลเมืองแบบประชาธิปไตย แบบมีส่วนร่วมไม่ใช่ประชาธิปไตยแบบตัวแทนครับ

เรื่องที่ ๒ คือพอมาเห็นในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้มีการลดรูปสมัชชาพลเมือง ซึ่งควรจะเป็นกระบวนการพัฒนาความเป็นพลเมืองและการมีส่วนร่วม ไปอยู่ภายใต้หมวด ที่ว่าด้วยเรื่องกระจายอำนาจและท้องาิ่น และไปจับคู่ให้อยู่กับบริหารท้องาิ่นเท่านั้น และา้าท่านดูในวรรคสี่ของมาตรา ๒๑๕ มีการเขียนไว้ชัดเจนว่ากำลังจะตั้งองค์กรครับ มีองค์ประกอบ คุณสมบัติ คุณลักษณะต้องห้าม ที่มาวาระดำรงตำแหน่งของผู้คนที่กำลังจะมี การออกกฎหมาย อันนี้เป็นองค์กรใหม่แน่นอนครับ ไม่ใช่กระบวนการยกระดับการขับเคลื่อน พลังประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม อันนี้เป็นเรื่องที่มีความกังวลและน่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง ข้อเสนอครับท่านประธานอีกนิดเดียวจริง ๆ ขออภัยครับำ้ากระบวนการสภาพลเมือง แปลงมาเป็นสมัชชาพลเมือง แล้วสุดท้ายแล้วรัฐธรรมนูญได้ยุบไปอยู่ในแค่ส่วนของบริหาร ทำงานร่วมกับองค์กรบริหารส่วนท้องาิ่นมันกลายสภาพไปจนระดับเสียของก็ได้ และที่สำคัญคือไปจัดตั้งเป็นกลไกองค์กรที่มีเจ้าของครับ จะมีสมาชิกเข้ามา มีองค์ประกอบอยู่ วาระกี่ปี กลายเป็นเอสแทบลิชเมนท์ (Establishment) คือกลายเป็นประชาธิปไตย แบบตัวแทน ทั้ง ๆ ที่แต่เดิมเรื่องนี้เกิดขึ้นมาเป็นกระบวนการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ผมขออนุญาตเสนอไว้ตรงนี้ว่าเรื่องนี้ควรยกระดับและย้ายที่อยู่ครับ ควรจะไปสัมพันธ์กับงาน ที่เรียกว่าการสนับสนุนความเข้มแข็งภาคพลเมือง อาจจะต้องอยู่ในหมวดอื่น ภาคอื่น แล้วก็ จะต้องออกแบบให้เหมาะสมกับการที่เป็นกระบวนการทำให้เกิดกระบวนการพัฒนา ประชาธิปไตยทางตรงและประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมที่ไม่ใช่เป็นแบบกลายเป็นองค์กร ทำงานประชาธิปไตยแบบตัวแทน ขอขอบพระคุณท่านประธาน ขออภัยที่เกินเวลาครับ