กราบเรียนท่านประธานที่เคารพ ผม อุดม ทุมโฆสิต ในฐานะประธานอนุกรรมาธิการจัดระบบโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของระบบ การปกครองส่วนท้องถิ่น ผมได้นั่งฟังท่านสมาชิกทั้งหลายได้ให้คำแนะนำ แล้วก็หลาย ๆ ท่าน มองเห็น แล้วก็พยายามส่งเสริมในหลาย ๆ ประเด็นซึ่งเป็นกำลังใจให้กับพวกเรา แต่มี หลาย ๆ ประเด็นที่ผมคิดว่าพวกคณะกระผมในฐานะผู้จะนำไปจัดทำรายละเอียดควรจะ สดับรับฟังแล้วก็นำไปทำงานต่อ และในขณะเดียวกันผมก็อยากจะกราบเรียนชี้แจงในบางเรื่อง ถึงเบื้องหลังการทำงานและชี้แจงข้อข้องใจบางอย่างให้ชัดเจนยิ่งขึ้นนะครับ

เรื่องที่ ๑ ที่ผมรวบรวมได้เกี่ยวกับผมนี้นะครับ คือเรื่องการกระจายอำนาจ นะครับ ซึ่งเป็นแม่บทหลักของการปกครองท้องถิ่น ผมกราบเรียนอย่างนี้ ที่จริงหลักการกระจาย อำนาจทั่วโลก เดี๋ยวนี้เน้นการกระจายอำนาจ หลักการสำคัญของการกระจายอำนาจคือ เราพยายามที่จะนำอำนาจเข้าไปใกล้จุดของปัญหาให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ วัตถุประสงค์ก็คือ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการแก้ปัญหานะครับ ทีนี้การกระจายอำนาจในบ้านเราที่ผ่านมา สมาชิกหลายท่านให้ความเห็นว่าไม่ค่อยประสบความสำเร็จซึ่งเป็นเรื่องจริง คณะอนุกรรมาธิการ ได้ตรวจสอบวิเคราะห์เรื่องนี้เห็นว่าประเด็นที่เป็นเงื่อนปมนำไปสู่ข้อติดขัดนั้นมีอยู่ ๒-๓ ประเด็น หลัก ๆ

ประเด็นที่ ๑ เรื่องคอนเซปต์ (Concept) การกระจายอำนาจในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ นี้นะครับ ทำไว้ไม่ครบถ้วนครับ ที่จริงเรื่องกระจายอำนาจเพื่อให้อิสระ ของท้องถิ่นและประชาชนในพื้นที่สามารถแก้ปัญหาของตัวเองได้ ต้องมี ๕ เรื่องไปพร้อมกัน

เรื่องที่ ๑ ความสามารถในการที่จะกำหนด ข้อกำหนด ข้อบัญญัติ ออกระเบียบ กฎเกณฑ์ เพื่อปกครองตนเองในพื้นที่ก็ต้องทำได้

เรื่องที่ ๒ อำนาจในการตัดสินใจของประชาชนเพื่อแก้ปัญหาของตัวเอง ก็ต้อง ทำได้

เรื่องที่ ๓ อำนาจในการที่จะจัดเก็บหารายได้ของคนในพื้นที่เพื่อมาใช้จ่ายในการ พัฒนาพื้นที่ของตัวเอง ต้องทำได้

เรื่องที่ ๔ ก็คืออำนาจในการบริหารงานบุคคล เขาจะต้องมีอิสระและมีความ คล่องตัวมากพอ อันนี้ต้องทำได้

และเรื่องที่ ๕ อำนาจในการตรวจสอบควบคุมผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชนอันนี้ ต้องเข้มแข็งด้วยครับ ถ้าไม่เข้มแข็งแล้วไปไม่รอด เพราะถ้าหากว่าการตรวจสอบควบคุมของ ประชาชนที่มีต่อผู้บริหารท้องถิ่นทำได้เข้มแข็ง นั่นหมายความว่าเกิดการตรวจสอบทางตรง เพราะว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจและเป็นผู้แต่งตั้งผู้บริหารท้องถิ่น เพราะฉะนั้นผู้บริหาร ท้องถิ่นเขาจะไม่กลัวส่วนกลางหรอกครับ แต่เขาจะกลัวประชาชน เพราะฉะนั้นตรงนี้ที่ผ่านมา เราทำบ้าง แต่ว่าไม่ค่อยชัดเจน ผมคิดว่าในกฎหมายใหม่ควรจะทำให้ชัดเจนะครับ

ทีนี้อันที่ ๒ ปัญหาเรื่องการกระจายอำนาจ เพราะว่าที่ผ่านมาความเข้มแข็ง ของกฎหมายผมว่าน้อยไปหน่อย ผมไปพลิกดูกฎหมายต่างประเทศแล้วไม่เหมือนของเรา ตรงที่ว่า ของเราใช้ระบบสมัครใจ จะโอนก็ต้องสมัครใจ คนที่จะต้องโอนไปเป็นหมื่น ๆ คน ก็ต้องสมัครใจ จึงจะโอนได้ ส่วนกลางจะถ่ายโอนภารกิจไปสักเรื่อง ๒ เรื่องก็ต้องสมัครใจ เพราะฉะนั้น ๑๔ ปี ที่ผ่านมาระบบนี้มันพิสูจน์ว่าใช้ไม่ได้ ความเห็นส่วนตัวของผมอันนี้ไม่ใช่เป็นของอนุกรรมาธิการ กับเพื่อน ๆ นักวิชาการหลายคน เราคิดว่าการใช้ลอว์ เอนฟอร์ซเมนท์ (Law enforcement) จำเป็น ของประเทศญี่ปุ่นใช้ระบบนี้ ประเทศฝรั่งเศสใช้ระบบนี้ ประเทศอังกฤษใช้ระบบนี้ ทุกประเทศที่เขาประสบความสำเร็จในการกระจายอำนาจรวมทั้งประเทศเกาหลีและประเทศ สิงคโปร์ ซึ่งประเทศเล็ก ๆ ก็ใช้ลอว์ เอนฟอร์สเมนท์ ทั้งนั้น อันนี้ก็เป็นข้อจำกัดประการที่ ๒

ข้อจำกัดประการที่ ๓ ในเรื่องการกระจายอำนาจ การเมืองบ้านเราสนใจการ กระจายอำนาจน้อย ท่านนายกรัฐมนตรีแต่ละท่านท่านเป็นนายกรัฐมนตรีที่รวมศูนย์อยู่ส่วนกลาง ถ้ากระจายอำนาจออกไปก็เท่ากับลดอำนาจของท่านด้วย เพราะฉะนั้นที่ผ่านมาเราสังเกตชัดเจนว่า ภาคการเมืองระดับชาติให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจน้อย เพราะฉะนั้นเรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ ซึ่งมันเป็นสาเหตุหลัก ๆ ซึ่งเราศึกษาวิเคราะห์พบและเป็นเหตุสำคัญทำให้การกระจาย อำนาจเราไม่ค่อยประสบความสำเร็จ เพราะฉะนั้นผมคิดว่าเรื่องเหล่านี้เราจะต้องนำมาพิจารณา ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายฉบับใหม่นะครับ

เรื่องที่ ๒ ที่ผมรวบรวมได้มีหลาย ๆ ท่านถามเรื่อง ส.ท.ช. คือสภาการปกครอง ท้องถิ่นแห่งชาติว่ามีความจำเป็นหรือไม่ประการใด ผมกราบเรียนอย่างนี้นะครับโดยส่วนตัว โดยทางวิชาการเราถือว่าจำเป็นมาก ทำไมถึงจำเป็น ปกติการปกครองท้องถิ่นไม่ใช่เป็นการ ปกครองของกระทรวง ทบวง กรม หลักการปกครองท้องถิ่นเราย่อจากการปกครองของรัฐลงมา เราถือว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นครีเอเจอร์ ออฟ สเตท (Creature of state) ไม่ใช่ของกระทรวง นั่นหมายความว่าอย่างไร นั่นหมายความว่าเราแบ่งพื้นที่ออกเป็นพื้นที่ย่อย ๆ ซึ่งเป็นถิ่นฐานที่อยู่ ของประชาชน เพื่อให้ประชาชนในแต่ละถิ่นแก้ปัญหาของตัวเอง โดยใช้อำนาจหน้าที่ของเขา ซึ่งอำนาจหน้าที่อันนี้เป็นอำนาจหน้าที่ที่ขนานไปกับอำนาจหน้าที่ของรัฐ เพราะฉะนั้นการจัด อำนาจที่เหมาะสมไปสู่พื้นที่จึงเป็นเรื่องความจำเป็นมากนะครับ เพราะฉะนั้นโดยเหตุดังกล่าว สปช. ถ้ากำหนดขึ้นมาแล้วก็จะทำให้กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ใช้อำนาจทำงานร่วมกับท้องถิ่น โดยผ่าน ส.ท.ช. นี้ ทีนี้รูปแบบที่ผ่านมาท้องถิ่นของเราปฏิบัติหน้าที่ครบถ้วนทุกกระทรวงครับ แต่ตัวท้องถิ่น จะเชื่อมโยงกับทางกระทรวงมหาดไทยเป็นหลัก การกระจายอำนาจเป็นส่วนที่ ๒ เพราะฉะนั้น กระทรวงอื่นเมื่อเขารู้สึกว่าเขาต้องกระจายอำนาจในท้องถิ่นเขาก็รู้สึกว่าเขาขาดจากท้องถิ่น ไปเลย เพราะฉะนั้นในความเห็นทางวิชาการเรามองเห็นว่าการที่จะสร้างสภาการปกครองท้องถิ่น ขึ้นมา แล้วให้สภาการปกครองท้องถิ่นทำหน้าที่เป็นส่วนเชื่อมทั้งส่วนกลางแล้วก็เพื่อจะให้ การสนับสนุนช่วยเหลือเพื่อสร้างบทบาทร่วมกันระหว่างรัฐกับท้องถิ่นให้เข้มแข็งเป็นกลไก ที่มีความสำคัญนะครับ นี่อันที่ ๒

อันที่ ๓ การควบรวมเป็นเรื่องจำเป็น ที่จริงท้องถิ่นของเราถูกสร้างขึ้นมานาน ก็จริง แต่ว่าการปฏิรูปครั้งใหญ่ที่ผ่านมาก็เมื่อปี ๒๕๔๒ ปี ๒๕๔๓ เกิดกฎหมายจัดตั้ง อบต. ก็ดี เทศบาลซึ่งรื้อฟื้นปรับปรุงใหม่ก็ดี อบจ. ก็ดี ซึ่งปรับปรุงขึ้นมาใหม่ ก็ทำให้เกิดท้องถิ่นเล็ก ๆ กระจายไปทั่วเลย โดยขณะนั้นการจัดตั้งขาดการพิจารณาว่ามีเหมาะสมในเรื่องประสิทธิภาพ ในเรื่องประสิทธิผลเพียงใด ผลบัดนี้เกิดชัดเจนว่าหลาย ๆ ท้องถิ่นเล็กเกินไป หลาย ๆ ท้องถิ่น มีลักษณะโครงสร้างการจัดตั้งที่ไม่เหมาะสมกับสภาพความเป็นท้องถิ่น เพราะฉะนั้นการควบรวม ทางคณะอนุกรรมาธิการมองว่าจำเป็นต้องทำ แล้วต้องทำอย่างเข้มแข็ง แล้วก็เหมาะสมด้วย ทีนี้ หลักที่เราคิดกันว่าอันที่ ๑ การควบรวมนี่ต้องยึดเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นตัวตั้ง ผู้บริหาร ท้องถิ่นหรือบุคลากรท้องถิ่นถ้าจำเป็นต้องควบรวมจำเป็นต้องเสียสละบ้าง อันนี้เราคิดว่าจะต้อง มีความเข้มแข็งในตรงนี้ อันที่ ๒ เรามองว่าการควบรวมจะต้องมีความชัดเจนในเรื่องประสิทธิภาพ และประสิทธิผลของงาน เพราะว่าการควบรวมบางทีมันเจ็บปวด ความคุ้มค่าจะต้องมา ต้องมี ประสิทธิภาพในที่นี้หมายความว่าเมื่อมีการควบรวมแล้วท้องถิ่นนั้นสามารถจะปฏิบัติภารกิจของ เขาเพื่อให้เกิดประโยชน์กับประชาชนได้ เรามีข้อมูลที่ชัดเจนนะครับว่าท้องถิ่นบางแห่งใช้เงิน หมดไปกับค่าจ้างเงินเดือนเป็นส่วนใหญ่ เหลือเพียงส่วนน้อยสำหรับทำงานบริการประชาชน มีข้อมูลประเภทอย่างนี้เยอะ ซึ่งส่วนนี้เราต้องจัดการก่อน แล้วอาจจะต้องจัดการโดยวิธีการ ๑. ใช้กฎหมาย อาจจะต้องใช้กฎหมายว่าพื้นที่อย่างนี้ซึ่งถ้าไม่ควบรวมแล้วจะเกิดความเสียหาย ต่อประชาชนก็น่าจะจำเป็นต้องควบรวม ส่วนการควบรวมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ เช่นการควบรวม ระหว่างเทศบาลนครกับเทศบาลเมืองที่อยู่ติดกัน บัดนี้เป็นชุมชนเดียวกันหมดแล้วควรจะ ควบรวมให้ใหญ่ขึ้น แล้วประสิทธิภาพจะดีขึ้น อันนี้เราจะใช้วิธีจูงใจ เพราะฉะนั้นเราจะใช้วิธีการ หลัก ๆ ๒-๓ วิธีเพื่อจะสนับสนุนการควบรวม

ประการที่ ๔ เรื่องภาระหน้าที่ ทุกวันนี้เรามี อบต. มีเทศบาล มี อบจ. เรามี ภูมิภาค ในระดับพื้นที่ปลายสุดเรามีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แล้วก็มีสภาชุมชน กลไกแต่ละกลไกที่ กระทรวงต่าง ๆ ส่งลงไปยังพื้นที่เหล่านี้คิดคนละครั้งคนละหน เพราะฉะนั้นไม่ประสานกันครับ แล้วก็มีแนวโน้มว่าจะไม่เข้าใจกัน เพราะฉะนั้นต้องมีความจำเป็นอย่างยิ่งเพื่อให้เกิดประโยชน์กับ ประชาชนในพื้นที่อย่างแท้จริงก็จำเป็นจะต้องจัดการเรื่องนี้เพื่อให้เกิดบูรณาการ แล้วก็เกิดภาวะ สมดุล เป็นที่น่ายินดีว่าทางสภา สปช. ของเราหลาย ๆ ท่านเห็นตรงกันในเรื่องนี้ว่าถึงเวลา ที่จะต้องทำ แล้วภารกิจในการทำผมคิดว่าอยู่ที่ท้องถิ่นนี่สำคัญ เพราะฉะนั้นกลไกในระดับปลายสุดของเรา ๑. ท้องถิ่น ๒. ชุมชนท้องถิ่น ๓. ท้องที่คือกำนัน ผู้ใหญ่บ้านต้องหาวิธีการบูรณาการให้ได้ ให้สำเร็จ ถ้าไม่สำเร็จประชาชนจะเสียผลประโยชน์ไปเป็นอันมาก ต้องช่วยกันนะครับ ส่วนในระดับเทศบาลหรือ อบต. กับ อบจ. เราจัดแบ่งขอบเขตหน้าที่ไว้เรียบร้อยแล้วเพื่อไม่ให้เกิด ความสับสนในการทำงาน เรากำหนดเป็นหลักการไว้แล้ว อยู่ในรายละเอียดอันนี้ แล้วก็ระหว่าง จังหวัดกับส่วนกลางและจังหวัดกับจังหวัดใกล้เคียง รวมทั้งการพยายามที่จะบูรณาการในรูปของ สหการ เพื่อให้ท้องถิ่นทั้งระดับใกล้เคียงแล้วก็ระดับในแนวดิ่งทำงานร่วมกันให้ได้ อันนี้ เราคิดแล้วก็คาดว่าในกฎหมายฉบับใหม่เรื่องเหล่านี้จะต้องมีความชัดเจนทั้งหมดนะครับ

ทีนี้ส่วนที่สำคัญอีกส่วนหนึ่งซึ่งสำคัญมาก ๆ แล้วก็เป็นหลักการปกครองท้องถิ่น ก็คือการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่จริงหลักการปกครองท้องถิ่นเราถือว่าเป็นหลักการเบื้องต้น หรือเป็นเสมือนโรงเรียนสอนการปกครองประเทศให้กับประชาชน เราเชื่อว่าถ้าการปกครอง ท้องถิ่นเข้มแข็งเขาสามารถจะรู้จักเลือกนายกฯ ที่ดีขึ้นไปได้ รู้จักวิธีการที่จะควบคุมนายกฯ ให้อยู่ในกฎเกณฑ์กติกาที่เหมาะสม แล้วก็รู้จักการที่จะจ่ายภาษีเพื่ออุดหนุนท้องถิ่นของตัวเอง ถ้าเขารู้จักเรื่องเหล่านี้ดีก็ส่งผลกระทบถึงการปกครองประเทศก็จะดีขึ้นไปด้วย ก็คิดอย่างนี้ เพราะฉะนั้นบทบาทในการมีส่วนร่วมของประชาชนในฐานะเจ้าของก็ดี ในฐานะผู้ดำเนินการ เพื่อให้เกิดการปกครองที่สมบูรณ์แบบที่ดีที่สุดก็ดี หรือในฐานะที่ประชาชนเพื่อผู้ที่จะได้รับ ผลประโยชน์จากการปกครองท้องถิ่นของตนเองก็ดี ทั้ง ๓ เรื่องนี้เราจะกำหนดรายละเอียด นะครับ ซึ่งรายละเอียดมีเยอะมากนะครับ ผมไม่สามารถจะนำมาอธิบายตรงนี้ได้หมด แต่ว่า พวกนี้เราจะดูละเอียด โดยเฉพาะอย่างยิ่งอนุกรรมาธิการกำกับดูแลของท่านอธิบดีวัลลภท่านจะ ดูร่างนี้ละเอียดมากนะครับ

ทีนี้เรื่องสั้น ๆ อีก ๒ เรื่องคือเรื่องประมวลกฎหมายมีความจำเป็นหรือไม่ กราบเรียนว่าท้องถิ่นทุกแห่งในโลกจำเป็นต้องมีกฎหมายลูกนะครับ ซึ่งอย่างน้อย ๓-๔ ฉบับ ทีนี้ กรณีของเราเรื่องประมวลกฎหมายนั้นเนื่องจากว่าพอสร้างเป็นประมวลกฎหมายแล้วมันจะต้อง รวมเอาไปเรื่องรายได้เข้าไปอยู่ด้วยในประมวลกฎหมายนี้ เพราะฉะนั้นมันก็จะดึงทำให้ส่วนอื่น มันจะมีความล่าช้าในขั้นตอนของกฎหมาย เพราะฉะนั้นอนุกรรมาธิการของเรา แล้วก็กรรมาธิการ ของเรามีความเห็นว่าถ้าแยกไปคนละฉบับได้ก็ดี ทั้งนี้ทั้งนั้นก็เพื่อประสิทธิภาพในการบริหาร แล้วก็ใช้กฎหมายนะครับ

อันสุดท้ายก็คือว่าศาลปกครองท้องถิ่น ศาลปกครองว่าด้วยแผนกคดีท้องถิ่น มีความจำเป็นหรือไม่ โดยกลไกโครงสร้างของหลายประเทศในโลกนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอเมริกา กับกลุ่มประเทศยุโรป เขาถือว่าดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ แล้วจะมีฝ่ายอื่น ๆ ตามมาก็ดี เป็นดุลอำนาจที่จะต้องถ่วงดุลกันตามหลักการปกครองที่ดี เพราะฉะนั้นถ้าหากว่า เกิดข้อขัดแย้งในเรื่องดุลอำนาจก็จำเป็นจะต้องให้เธิร์ด ปาร์ตี (Third party) ให้อำนาจที่ ๓ มาใช้ดุลยพินิจ เพราะฉะนั้นเขาใช้หลักกฎหมายในการวินิจฉัยเรื่องนี้ แต่ของเราที่ผ่านมาเราไม่อิง หลักกฎหมาย ผมกราบเรียนว่าในฐานะที่เป็นนักวิชาการที่ทำงานเรื่องนี้มาหลายปี หลักการ ปกครองท้องถิ่นจะสมบูรณ์แบบได้เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างฐานอำนาจหลาย ๆ ฐาน จำเป็นจะต้อง นำขึ้นศาลเพื่อให้ศาลวินิจฉัยนะครับ แล้วระบบนี้จะมีประสิทธิภาพมากกว่า ถ้าเรามีศาลปกครอง แผนกคดีท้องถิ่น ขอบพระคุณท่านสมาชิกทุกท่านที่ให้คำแนะนำเป็นอย่างสูงครับ สวัสดีครับ