กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาตินะครับ ผมเป็นกรรมาธิการที่อยากจะขอให้ข้อมูลเพิ่มเติมนะครับ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมาย การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น ซึ่งในเวลานี้กรรมาธิการของเรานั้นได้มีความเห็นว่า น่าจะมีกฎหมายอยู่ด้วยกัน ๔ ฉบับนะครับ ฉบับแรกเป็นเรื่องของพระราชบัญญัติการกระจาย อำนาจแห่งชาติ ฉบับที่ ๒ เป็นพระราชบัญญัติองค์กรบริหารท้องถิ่น ฉบับที่ ๓ เป็นพระราชบัญญัติ การบริหารงานบุคคลขององค์กรบริหารท้องถิ่น และฉบับที่ ๔ เป็นพระราชบัญญัติการเงินการคลัง และงบประมาณองค์กรบริหารท้องถิ่น ซึ่งในพระราชบัญญัติ ๔ ฉบับนี้ก็คงจะได้มีการนำเสนอ ยกร่างในชั้นต่อไปนะครับ แต่ในชั้นนี้อยากจะเรียนเสริมจากท่านประธานพงศ์โพยม ในเรื่องของ ความคิดรวบยอดที่อยู่รองรับพระราชบัญญัติทั้ง ๔ ฉบับนี้โดยย่อนะครับ

ในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการโดยเฉพาะมองทั้งเรื่องการกระจายอำนาจ กับการปกครองท้องถิ่นของเราในแง่การปฏิรูปได้จับประเด็นว่า เวลานี้บริบทของโลกและ ของประเทศนั้นมันเปลี่ยนเคลื่อนไปมากนะครับ รูปแบบของการปกครองท้องถิ่นที่มีอยู่เดิม แนวความคิดการกระจายอำนาจที่เราใช้เมื่อตอนร่างกฎหมายกระจายอำนาจที่ประกาศใช้ ในปี ๒๕๔๒ พระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น ชุดความคิดเมื่อปี ๒๕๔๐ กับปีนี้ มันต่างกันไปร่วม ๑๗-๑๘ ปีแล้ว นะครับ โลกเปลี่ยนไปมาก ผู้คนตื่นรู้ คาดหวังสูง ภาคเอกชนเองก็มีความพร้อมมากขึ้น สังคม มีความแตกต่างหลากหลาย มีพหุวัฒนธรรม ทรัพยากรธรรมชาติของเราก็มีเรื่องป่าเรื่องน้ำ ก็มีความขัดแย้งกัน แก่งแย่งกันนะครับ ประชากรของเราก็มีการลดลงในเชิงของวัยทำงาน ทั้งในเชิงปริมาณและในเชิงคุณภาพ แล้วก็ประเด็นที่เรากำลังต้องปฏิรูปก็เพราะสังคม มีความเหลื่อมล้ำและที่สำคัญที่สุดก็คือความสามารถของหน่วยงานภาครัฐที่จะตอบสนองต่อ ปัญหาต่าง ๆ นั้น มันลดลง ไม่ได้เป็นสัดส่วนกับความยากของปัญหาที่เพิ่มขึ้น จากบริบทนี้ ก็นำมาสู่การคิดว่าการกระจายอำนาจกับการปกครองท้องถิ่นควรจะมองในรูปแบบใดก็เลยได้ พิจารณาร่วมกันแล้วก็เห็นว่าการกระจายอำนาจคงจะต้องเข้าใจเสียใหม่ว่ามีความสำคัญ ใน ๓ ประเด็นด้วยกัน

อันแรก การกระจายอำนาจนั้นจะต้องเป็นนโยบายการพัฒนาประเทศชุดหนึ่ง ที่รัฐใช้นโยบายการกระจายอำนาจไปเสริมสร้างความสามารถ ความเข้มแข็งของคนและชุมชน ท้องถิ่นที่จะให้เขาจัดการชีวิตของเขาเองให้ประสบความสำเร็จและให้เขามีส่วนสร้างสรรค์ ความเจริญให้แก่บ้านเมืองนะครับ

ประการที่ ๒ การกระจายอำนาจนั้นจะต้องเป็นกลไกในการสร้างความสมดุล ในความสัมพันธ์ทางอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบระหว่างภาครัฐ ชุมชนท้องถิ่นและ ภาคเอกชน และระหว่างการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นและระหว่าง องค์กรบริหารท้องถิ่นด้วยกัน และโดยเฉพาะประการสุดท้ายระหว่างองค์กรบริหารท้องถิ่นกับ ชุมชนท้องถิ่นและภาคเอกชนและภาคประชาสังคมในท้องถิ่นนะครับ

และประการที่ ๓ การกระจายอำนาจนั้นจะต้องเป็นการกระจายความรับผิดชอบ ไม่ใช่การกระจายอำนาจในความหมายเดิม ๆ แต่เป็นการกระจายความรับผิดชอบในการจัดการ ทรัพยากรของรัฐอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อตอบสนองความต้องการและเสริมสร้าง ความสามารถของชุมชนท้องถิ่นนะครับ อันนี้เป็นมุมมองที่นำเสนอขึ้นมาที่อยู่เบื้องหลังการปฏิรูป การกระจายอำนาจและการปกครองในที่เรากำลังหารืออยู่ ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจแบบเดิม ที่เป็นวิธีคิดในรัฐสมัยเก่าที่เป็นเพียงแต่ประดิษฐ์องค์กรท้องถิ่นขึ้นมา รูปแบบต่าง ๆ เรียกว่า เทศบาล สุขาภิบาล บ้าง อบต. บ้าง แล้วก็แบ่งหน้าที่ของรัฐที่คิดว่าชาวบ้านน่าจะทำเองได้ให้ทำ นะครับ อะไรที่ยังไม่อยากแบ่งให้ก็ยังไม่ให้ แล้วก็มองเป็นแค่ส่วนขยายงานบริการเท่านั้นเอง ไม่ได้มองท้องถิ่นเป็นแกนกลางที่จะทำให้ผู้คนในแต่ละท้องถิ่นนั้นสามารถปรับตัวอยู่กับโลกต่อไป ในวันข้างหน้านะครับดังนั้นจากวิธีคิดมุมมองแนวคิดอย่างนี้ การกระจายอำนาจจึงมีความหมาย ๒-๓ ประการสำคัญนะครับ ซึ่งต่างไปจากเดิม แล้วก็ควรจะกำหนดให้ชัดในกฎหมายต่อไปด้วยว่า การกระจายอำนาจ ประการแรก หมายถึงการกระจายโอกาสให้องค์กรบริหารท้องถิ่น ได้ริเริ่มทำอะไรของเขาเอง ตอบสนองความต้องการที่เฉพาะถิ่นของเขาได้

อันที่ ๒ การกระจายอำนาจ หมายถึง การมอบความรับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ ให้กับองค์กรบริหารท้องถิ่นปฏิบัติในสิ่งที่เป็นสิ่งที่รัฐจำเป็นต้องจัดให้แก่ประชาชน

อันที่ ๓ การกระจายอำนาจ หมายถึง การคืนหน้าที่ของรัฐบางเรื่องให้แก่ชุมชน ท้องถิ่น ให้เขาไปจัดการตนเองได้ในพื้นที่ของเขา โดยคำนึงถึงความสามารถและความรวดเร็ว ของเขานะครับ ดังนั้นเมื่อความหมายกระจายอำนาจเป็นอย่างนี้ หลักการของการจัดตั้งองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นหรือเรียกชื่อใหม่ว่า องค์กรบริหารท้องถิ่น นั้น จะอยู่ใน ๒ หลักด้วยกัน ก็คือว่าต้องกำหนดให้ชัดว่า องค์กรบริหารท้องถิ่นนั้นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการ สาธารณะในท้องถิ่น และเป็นองค์กรนวัตกรรม มีการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงที่เร็ว และมีความรับผิด รับชอบ ในการได้รับการตรวจสอบตามหลักธรรมาภิบาลโดยมีส่วนร่วมของประชาชนนะครับ อันนี้ ก็จะเป็นหลักการซึ่งในกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กร บริหารส่วนท้องถิ่นก็จะนำเอาไปเขียนให้มันสอดคล้องกับหลักนี้นะครับ

หลักอันที่ ๒ ก็คือว่าหลักความร่วมมือและเป็นพันธมิตรในการทำงานประเทศ ไทยเรานั้นใช้วิธีการกระจายอำนาจตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยหลักที่เรียกว่าแบ่งแยก เด็ดขาด อะไรที่ถ่ายโอนไปแล้ว ห้ามหน่วยงานส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคดำเนินการซึ่งการ แบ่งแยกแบบเด็ดขาดนั้นเป็นการแบ่งแยกในวิธีคิดเดิม แต่เวลานี้ปัญหาเรื่องต่าง ๆ ประเด็น นโยบายทั้งหลายเป็นเรื่องซับซ้อนและเชื่อมโยงเกี่ยวพันหลายส่วน การคิดแบบแบ่งแยกเด็ดขาดนั้น ไม่เหมาะกับรูปแบบในปัจจุบัน ดังนั้นควรจะทำงานในลักษณะแบบความเชื่อมโยงคือสัมพันธ์ ร่วมมือกันระหว่างองค์กรบริหารท้องถิ่นด้วยกันเองในระดับเดียวกันกับต่างระดับกัน เน้นให้เกิด ความร่วมมือกันเพื่อจะใช้ทรัพยากรได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น และให้หน่วยงานของภาครัฐที่อยู่ใน ส่วนกลางก็ดี ภูมิภาคก็ดี เอกชนต่าง ๆ รวมทั้งชุมชนท้องถิ่นได้สามารถมาทำกิจการหรือว่า มาปฏิบัติงานร่วมกับองค์กรบริหารท้องถิ่น โดยแบ่งหน้าที่กันให้ชัดและกระจายความรับผิดชอบ รวมทั้งมีตัวชี้วัดความสำเร็จของผลงานร่วมกัน อย่างนี้เป็นต้นนะครับ ซึ่งเป็นวิธีการที่ประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะในประเทศอย่างประเทศญี่ปุ่นที่เป็นรัฐเดี่ยวเหมือนกับเราหรือในประเทศอังกฤษ ได้ใช้วิธีนี้ ไม่ได้เป็นการแบ่งขาด แล้วก็ความรับผิดชอบ อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่จะจัดตั้งหรือปรับรูปแบบขึ้นมาทั้งที่เต็มพื้นที่หรือไม่เต็มพื้นที่ ก็จะมีอยู่ด้วยกัน ๓ ส่วน

ส่วนแรกเป็นภารกิจที่องค์กรบริหารท้องถิ่นต้องทำตามที่รัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่จะกำหนดนะครับ

ส่วนที่ ๒ เป็นภารกิจของท้องถิ่นเป็นไปตามที่กฎหมาย พระราชบัญญัติอื่น ๆ หรือพระราชกฤษฎีกาที่มีอยู่ได้กำหนดไว้แล้ว

ส่วนที่ ๓ ซึ่งสำคัญมากเป็นภารกิจที่องค์กรบริหารท้องถิ่นสามารถที่จะเลือกทำ ได้เอง อาจจะเลือกจากบัญชีที่มีการถ่ายโอนภารกิจแล้ว หรืออาจจะริเริ่มเองใหม่ขึ้นก็ได้ โดยจะมีกลไกที่จะรับรอง หรือรับทราบ รับรู้ การทำภารกิจของแต่ละองค์กรบริหารท้องถิ่นที่จะ แตกต่างกันไป โดยจะมีกลไกของประชาชนเข้ามาเป็นประชามติให้เห็นชอบแล้วก็มีการ ปรับทุก ๆ ๕ ปี อย่างนี้เป็นต้น เพื่อจะให้ท้องถิ่นนั้นสามารถที่จะปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลง แล้วก็สามารถที่จะคล่องตัวในการบริหารงานของเขาที่จะกำหนดขึ้นมาได้ ซึ่งอันนี้ก็จะไปโยง เกี่ยวกับกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งการเงินการคลัง งบประมาณของท้องถิ่นต่อไปนะครับ

แล้วที่สำคัญที่สุดที่เราเป็นข้อบกพร่องที่ผ่านมาไม่ว่ากฎหมายอะไรก็ตาม ที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นนั้น ก็คือไม่ได้แยกแยะ กำหนดให้ชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ๓ เรื่อง ก็คือเรื่องอำนาจ เรื่องหน้าที่ และเรื่องความรับผิดชอบดังนั้น อนุกรรมาธิการที่เกี่ยวพันเรื่องนี้จึงเสนอว่าควรจะต้องกำหนดในกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ การปกครองท้องถิ่นทุกฉบับให้เหมือนกันว่าต้องกำหนด

๑. ให้กำหนดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจ อำนาจนั้นก็คือ การให้อำนาจเพื่อทำภารกิจให้ประสบผลสำเร็จ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในเรื่องการจ่ายเงินบริหาร การเงิน อำนาจปฏิบัติงาน และอำนาจควบคุมบังคับบัญชาผู้ปฏิบัติงาน

๒. ส่วนหน้าที่ก็ต้องระบุให้ชัดว่าคือสิ่งที่ต้องปฏิบัติหรือเลือกปฏิบัติ

แล้วก็สุดท้ายเรื่องความรับผิดชอบก็ต้องกำหนดให้มีการแสดงออกซึ่งความ รับผิดชอบต่อหน้าที่และแสดงออกซึ่งการรับผิดต่อผลของการกระทำที่มีต่อประชาชนและชุมชน ท้องถิ่น นี่เป็นหลักที่เสนอขึ้นเพิ่มเติมจากข้อบกพร่องในกฎหมายที่มีอยู่ที่ผ่านมาและทำให้เกิด เป็นข้อขัดแย้ง เกิดเป็นช่องว่าง เกิดเป็นความไม่มีประสิทธิภาพ เร็ว ๆ อีกนิดเดียวเรื่องรายได้ ซึ่งก็จะมีหลักสำคัญ ๓ ประการ

อันที่ ๑ ก็คือจะมีการประกันรายได้ให้แก่องค์กรบริหารท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นนั้น สามารถทำหน้าที่ขั้นต่ำตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

อันที่ ๒ ก็จะมีการทบทวนกำหนดให้มีการปรับเกณฑ์ในการจัดสรรเงินอุดหนุน ให้องค์กรบริหารท้องถิ่นเสียใหม่ โดยใช้หลักทั้งความสามารถ หลักการพึ่งตัวเองหลักอิสระ ทางการคลัง และหลักความเสมอภาคทางการคลัง

อันที่ ๓ ก็จะมีการกำหนดกรอบวินัยในเรื่องของนโยบายการเงินการคลังและ งบประมาณของท้องถิ่น ซึ่งอันนี้ก็หมายรวมถึงฐานภาษีของท้องถิ่นที่จะขยายมากขึ้น หรือแหล่งรายได้ที่จะเก็บมากขึ้น ก็จะไปอยู่ในหมวดที่ว่าด้วยกฎหมายที่เกี่ยวกับเรื่องของการเงิน การคลัง และการงบประมาณท้องถิ่นนะครับที่จะขาดไม่ได้ก็คือมาตรฐานการบริการสาธารณะ ทั้งในเชิงปริมาณของบริการและคุณภาพของการบริการ กฎหมายก็จะเขียนให้มีการกำหนด แล้วก็มีองค์กรอิสระมาเป็นผู้ประเมินร่วมกับประชาชนในพื้นที่ ส่วนการกำกับติดตามผลนั้น ทางท่านประธานพงศ์โพยมได้กล่าวไปแล้วนะครับ แต่ว่าก็จะไปเน้นในเรื่องของการกำกับติดตาม ในลักษณะที่แยกว่าถ้าเป็นภารกิจพื้นฐานแล้วกำกับแบบหนึ่ง ส่วนภารกิจที่เขาริเริ่มเองนั้นก็จะมี การกำกับตรวจสอบอีกแบบหนึ่งก็คือมีทั้งกำกับก่อนและกำกับหลังการปฏิบัติงานนะครับ การมีส่วนร่วมของประชาชนนั้นก็ได้มีการพูดถึงว่าร่วมทุกขั้นตอน แล้วที่สำคัญที่สุดก็คือจะต้อง ให้องค์กรบริหารท้องถิ่นนั้นมีหน้าที่ในการส่งเสริมการเรียนรู้และพัฒนาความเป็นพลเมือง ของประชาชนในท้องถิ่นนะครับ ซึ่งจะสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ผมคงจะมีแค่นี้ ที่จะนำเสนอเพิ่มเติม เพื่อท่านสมาชิกจะได้เห็นเข้าใจภาพเพิ่มมากขึ้นว่าที่เป็นกลไกต่าง ๆ ที่ท่านประธานพงศ์โพยมได้นำเสนอว่าปรับเปลี่ยนอย่างโน้นอย่างนี้นั้น มันมีแนวคิดพื้นฐานที่เป็น ทั้งระดับตั้งแต่มุมมองทางความคิด ตลอดจนกลไกต่าง ๆ ที่จะเพิ่มเข้ามาเป็นอย่างไรกราบ ขอบพระคุณครับ