กราบเรียนท่านประธานสภา ปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทุกท่านครับ กระผมนายธีรยุทธ์ หล่อเลิศรัตน์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ในฐานะประธานกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการ แผ่นดิน ขออนุญาตนำเสนอเรื่องการบริหารราชการแผ่นดินในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้าง เชื่อมโยงกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อประกอบการนำเสนอและการพิจารณารายงาน เรื่อง แนวทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น โดยท่านประธานและ ท่านกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นครับ

เหตุผลประการสำคัญที่ท่านประธานกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ได้กรุณาให้เกียรติเชิญผมขึ้นมานำเสนอภาพรวมของการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ในวันนี้ นอกจากเหตุผลที่ท่านประธานกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นได้กรุณา แจ้งต่อท่านประธานและที่ประชุมนี้แล้ว กระผมอยากจะกราบเรียนเสริมว่าเรื่องการปฏิรูป การบริหารราชการแผ่นดินและการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องที่มีความเกี่ยวพันเชื่อมโยง และบางส่วนก็ทับซ้อนกันอยู่จนเกือบจะเป็นเนื้อเดียวกัน ยกตัวอย่างอย่างเช่นเรื่องการปฏิรูป ระบบงบประมาณที่ทางคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินได้นำเสนอต่อ สภาปฏิรูปแห่งชาติไปแล้ว ก็ได้รวมเรื่องการปฏิรูประบบงบประมาณและการคลังของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปด้วย และในเรื่องของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและ ส่วนท้องถิ่น ซึ่งคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินจะเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ ในวันที่ ๖ พฤษภาคม ที่จะถึงนี้ ก็จะต้องพูดถึงส่วนของอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่น ด้วยเช่นกัน ด้วยเหตุนี้ในการทำงานของกรรมาธิการทั้งสองคณะนี้จึงต้องทำงานอย่างใกล้ชิดกัน อย่างเช่นที่ท่านประธานกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นได้กล่าวถึงนะครับ คือเราทำงาน แบบกรรมาธิการพี่ กรรมาธิการน้องจริง ๆ นะครับ ผมกับท่านประธานพงศ์โพยมได้มีการพบปะ พูดคุยปรึกษาหรือ ยกหูโทรศัพท์ถึงกันและบางทีก็ได้เรียนเชิญท่านมาร่วมประชุมเพื่อแลกเปลี่ยน ความคิดเห็นด้วย วันนี้ท่านจึงได้กรุณาให้เกียรติเชิญผมมาพูดถึงภาพรวมของการบริหารราชการ แผ่นดินเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและ ส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะเชื่อมโยงถึงการปกครองท้องถิ่น เพื่อให้ท่านประธานและท่านสมาชิกผู้มีเกียรติ ได้เข้าใจและไม่เกิดความสับสนเมื่อคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นจะนำเสนอ ในรายละเอียดต่อไป กระผมขออนุญาตใช้เพาเวอร์พอยต์ (PowerPoint) ประกอบการนำเสนอ ในครั้งนี้ด้วยนะครับเพียงไม่กี่ภาพครับ ในเรื่องนี้คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการ แผ่นดินได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมาธิการปฏิรูปโครงสร้างองค์กรและบุคลากรภาครัฐโดยมี ท่านผาณิต นิติทัณฑ์ประภาศ นะครับ ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน เป็นประธานอนุกรรมาธิการ ทำหน้าที่ศึกษาพิจารณาและจัดทำรายงานเสนอต่อกรรมาธิการเพื่อพิจารณารับรองเสร็จแล้ว ท่านประธานครับ กระผมได้เคยกราบเรียนต่อที่ประชุมแห่งนี้แล้วว่าเรื่องการบริหารราชการ แผ่นดินเป็นเรื่องใหญ่ เป็นเรื่องที่มีความสำคัญและมีขอบเขตกว้างขวางมาก โครงสร้างใหญ่ ของการบริหารราชการแผ่นดินของไทยตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดินได้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น สำหรับ ในระเบียบบริหารราชการส่วนกลางนั้นนอกจากจะมีกระทรงวง ทบวง กรมแล้ว ยังมีหน่วยงาน ของรัฐที่จัดตั้งขึ้นในรูปแบบอื่นอีกมากมาย เช่น องค์การมหาชน องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ องค์การบริหารแบบพิเศษ เป็นต้น จากการศึกษาทำให้พอสรุปปัญหาเชิงโครงสร้างที่เป็นอุปสรรค ต่อการบริหารราชการให้บรรลุเป้าหมายเพื่อนำพาประเทศไปสู่ความมั่นคง มั่งคั่งและยั่งยืน อยู่หลายประการ

ประการแรก ระบบราชการยังมีขนาดและบทบาทที่ไม่เหมาะสมกับภารกิจของรัฐ ทำหน้าที่หลากหลาย ทั้งเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์ ควบคุมกำกับและทำหน้าที่ปฏิบัติการไปด้วย ทำให้ขนาดของภาครัฐขยายตัวออกไปอย่างไม่มีขอบเขต ส่งผลให้งบประมาณค่าใช้จ่ายประจำ เพิ่มสูงขึ้นเป็นสัดส่วนมากกว่าร้อยละ ๔๖ ของงบประมาณแผ่นดิน ในขณะที่สัดส่วนของงบลงทุน กลับมีจำกัดลงอย่างต่อเนื่อง

ประการที่ ๒ คือโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม มีความเหลื่อมล้ำซ้ำซ้อนกัน ต่างทำงานมุ่งตามภารกิจหลักของตนโดยไม่ประสานสัมพันธ์กับ หน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องเท่าที่ควร รวมกำลังคนอยู่ในส่วนกลาง จัดโครงสร้างขององค์กร อยู่ในแนวดิ่ง มีระเบียบขั้นตอนควบคุมกลั่นกรองงานอย่างมากมาย ขาดความยืดหยุ่น ที่จะสามารถปรับตัวให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงและการให้บริการประชาชนได้อย่างรวดเร็วและ มีประสิทธิภาพ

ประการที่ ๓ มีการรวมศูนย์อำนาจอยู่ในส่วนกลางมากกว่าการกระจายลงสู่พื้นที่ ปฏิบัติการ การมอบหมายงานสู่ส่วนภูมิภาคและการกระจายอำนาจลงสู่ส่วนท้องถิ่น ยังทำได้อย่างจำกัดและขาดระบบความสัมพันธ์ในการทำงานร่วมกันเพื่อลดความซ้ำซ้อน ในทุกระดับ

ประการที่ ๔ โครงสร้างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันยังไม่สามารถบริหารงานในลักษณะ ที่เป็นยุทธศาสตร์เชิงรุกในภารกิจร่วมกันได้ ขาดระบบการทำงานแบบเชื่อมโยงกันเป็นเครือข่าย แบบบูรณาการที่ยึดพื้นที่ หน้าที่และการมีส่วนร่วมโดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง

ประการที่ ๕ ราชการบริหารส่วนภูมิภาคยังทำงานแยกตามสาขาหน้าที่ ของกรมเดิมที่ตนสังกัด ทั้งที่ควรมีบทบาทสำคัญในการทำหน้าที่เป็นตัวแทนราชการบริหาร ส่วนกลางในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติ เช่นการแก้ปัญหาความยากจน การกำกับดูแล ช่วยเหลือราชการบริหารส่วนท้องถิ่นให้มีความเข้มแข็งและบริหารงานโดยยึดหลักธรรมาภิบาล ขาดหน่วยงานที่เป็นตัวแทนกระทรวงอย่างแท้จริง ในขณะเดียวกันก็มีการตั้งหน่วยงานที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางไปตั้งอยู่ในพื้นที่ภูมิภาค เป็นจำนวนมาก และ

ประการที่ ๖ ในระดับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นก็ยังมีปัญหา การทับซ้อน ทั้งในการทำงานระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกัน การถ่ายโอนงาน ให้ท้องถิ่นไม่เป็นไปตามแผนขั้นตอนการกระจายอำนาจ นอกจากนี้แม้จะมีการถ่ายโอนงาน แต่ก็มักจะไม่มีการถ่ายโอนอัตรากำลังจากส่วนกลางให้ท้องถิ่นไปด้วย ทำให้ท้องถิ่นขาดแคลน กำลังคน ทั้งด้านปริมาณและคุณภาพ ในการศึกษาและจัดทำข้อเสนอ ผมขอให้เจ้าหน้าที่เสนอ เพาเวอร์พอยต์ขึ้นมาด้วยนะครับ ในการศึกษาและจัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูป ระบบราชการเพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนนั้น คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการ แผ่นดินได้กำหนดกรอบของการปฏิรูปโดยครอบคลุมทั้งเรื่องการปฏิรูปโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ ของราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซึ่งเกี่ยวข้องกับองค์กรภาครัฐ ที่ทำหน้าที่บริการประชาชนอยู่ใน ๒๐ กระทรวง ๑๗๗ กรม ๗๖ จังหวัด ๙๒๗ อำเภอ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรวมทั้งกรุงเทพมหานครด้วย อีก ๗,๘๕๓ แห่ง ด้วยการ ปรับบทบาทภารกิจและรูปแบบขององค์กรของรัฐให้เหมาะสม วางระบบความสัมพันธ์และ กำหนดหน้าที่ของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น การพัฒนาระบบการบริหาร แบบบูรณาการ การสร้างหุ้นส่วนพันธมิตรด้วยการร่วมลงทุนหรือการให้เอกชนเข้ามาแข่งขัน ในการจัดบริการสาธารณะแทนรัฐตามหลักคอนเทสทาบิลิตี (Contestability) เรื่องการปฏิรูป การบริหารทรัพยากรบุคคลก็ได้มีการพิจารณาศึกษาด้วยการวางระบบการบริหารงานบุคคล ที่มุ่งเน้นให้ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง ให้ความสำคัญ และมีกลไกดูแลเรื่องคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลอย่างจริงจังในทุกระดับ เรื่องการปฏิรูประบบงบประมาณแบบมุ่งเน้น ผลงานให้มีการจัดทำงบประมาณตามยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวและนำระบบการจัดสรร งบประมาณแบบคู่ขนาน ทั้งในเชิงภารกิจ คือฟังก์ชัน เบสด์ (Function based) และเชิงพื้นที่คือ แอเรีย เบสด์ (Area based) โดยให้ท้องถิ่นโดยเฉพาะประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีส่วนร่วมตั้งแต่ การกำหนดความต้องการ การจัดทำคำขอ ไปจนกระทั่งถึงการควบคุมและตรวจสอบการใช้จ่าย อย่างเป็นระบบ นอกจากนี้ยังมีเรื่องการปฏิรูประบบและกระบวนการเพิ่มประสิทธิภาพ การบริการประชาชนด้วยการเน้นการให้ประชาชนได้มีโอกาสเข้าถึงบริการสาธารณะที่รัฐจัดให้ ด้วยความสะดวกรวดเร็ว เป็นธรรม ในขณะเดียวกันก็ให้มีระบบการตรวจสอบ ประเมินผล และรายงานให้ประชาชนทราบด้วย

เรื่องที่สำคัญที่สุดก็คือการเสนอและได้รับความกรุณาพิจารณากำหนดไว้ใน ร่างรัฐธรรมนูญ ให้มีการใช้ยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวเป็นกรอบ ทิศทาง และเป้าหมายในการ บริหารราชการแผ่นดิน และการจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งการพัฒนาประเทศไปสู่ความมั่นคง มั่งคั่งและยั่งยืนอย่างแท้จริง โดยขณะนี้กำลังจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติอยู่

ในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดภารกิจ ขอบเขตความรับผิดชอบระหว่างราชการบริหาร ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นนั้น คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน เห็นว่า ควรมีการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่และความสัมพันธ์ระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน ให้เหมาะสมกับการพัฒนาประเทศอย่างเป็นระบบและ ครบวงจร ดังนี้

ประการแรก ราชการบริหารส่วนกลางนั้นให้มีบทบาทในการกำหนดยุทธศาสตร์ นโยบาย และเป้าหมายการพัฒนาให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติระยะยาว กำหนดกฎเกณฑ์ ระเบียบ มาตรฐานและมาตรการต่าง ๆ ในฐานะที่เป็นเรกกูเลเตอร์ และเป็นโพลีซี เมคเกอร์ รวมทั้งการกำกับ ติดตาม และประเมินผลการดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ชาติที่วางไว้ รับผิดชอบการดำเนินงานเฉพาะภารกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะในระดับชาติที่ไม่อาจมอบ หรือถ่ายโอนให้ส่วนภูมิภาคหรือท้องถิ่นรับไปดำเนินการได้ เช่น การป้องกันประเทศ การรักษา ความมั่นคงภายใน การต่างประเทศ การยุติธรรม ระบบงบประมาณ การเงินการคลังระดับชาติ การป้องกันและปราบปรามยาเสพติด การสื่อสาร การพลังงาน การใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติหรือการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ เป็นต้น

ในราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้นมีหน้าที่เป็นตัวแทนของราชการบริหาร ส่วนกลางในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติ และเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ชาติกับยุทธศาสตร์จังหวัด จัดทำแผนพัฒนาและบริหารการพัฒนาจังหวัด ประสานการบริหารจัดการที่เชื่อมโยงกับองค์กร ทุกภาคส่วนในพื้นที่ ดูแลเรื่องความมั่นคงภายใน ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน รับผิดชอบ ในการบริหารราชการตามที่กฎหมายกำหนด ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน หรือส่วนที่เรียกว่าการปกครองท้องที่ นอกจากนี้ก็มีหน้าที่ในการให้คำปรึกษาสนับสนุน และกำกับดูแลตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะฟาซิลิเตเตอร์ (Facilitator) โดยไม่ลงไปปฏิบัติงานที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขีดความสามารถและ พร้อมที่จะปฏิบัติได้ ทั้งนี้เป็นไปตามแนวคิดในการปรับบทบาท ลดภารกิจ แต่เพิ่มความสำคัญ ให้กับราชการบริหารส่วนภูมิภาค

ในส่วนของราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้น ให้มีหน้าที่เป็นหน่วยปฏิบัติการ หรือเป็นโอเปอเรเตอร์ในภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำบริการสาธารณะที่กฎหมายกำหนดให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ เช่น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในชุมชน การส่งเสริม คุณภาพชีวิต การพัฒนาอาชีพ การจัดระเบียบ การรักษาความสงบเรียบร้อย และการป้องกัน อาชญากรรมในชุมชน การศึกษาและการสาธารณสุขที่มีอยู่แล้ว และที่พร้อมจะรับโอน ศิลปะ วัฒนธรรมและภูมิปัญญาท้องถิ่น รวมทั้งการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องสามารถดำเนินการจัดเก็บภาษี หารายได้ ก่อหนี้ผูกพันและ ดูแลใช้จ่ายเงินงบประมาณอย่างระมัดระวัง โปร่งใส ภายใต้ระเบียบที่กำหนด

ในการออกแบบและพัฒนาการบริหารงานแบบบูรณาการระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นนั้น คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินได้กำหนด แนวทาง ซึ่งจะต้องดำเนินการต่อไป โดยการทบทวนและวิเคราะห์บทบาทและภารกิจที่ภาครัฐ ต้องดำเนินการ เพื่อถ่ายโอนให้ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และภาคส่วนต่าง ๆโดยจะมีการจัด โครงสร้างส่วนราชการให้เหมาะสม อันจะนำไปสู่การลดขนาดของโครงสร้างส่วนราชการ และ การปรับขนาดของกำลังคนให้เหมาะสมต่อไป

วางระบบการถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถิ่น โดยมีการถ่ายโอนงบประมาณและ บุคลากรหรืออัตรากำลังไปด้วย และเมื่อได้รับโอนแล้วก็จะต้องมีการปรับรูปแบบโครงสร้างและ การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหมาะสม ด้วยการจำแนกภารกิจระหว่างองค์การ บริหารส่วนจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต่ำกว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้ชัดเจน โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน นอกจากนี้จะต้องมีการสร้างกลไกและเครื่องมือในการ เสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พร้อมไปกับการปฏิรูประบบ งบประมาณ การเงินการคลัง และการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น ซึ่งในส่วนนี้เป็นส่วนที่อยู่ใน ความรับผิดชอบและการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นโดยตรง ตามที่ท่านสมาชิกจะได้รับฟังจากการเสนอรายงานของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครอง ท้องถิ่นต่อไป

ในส่วนสุดท้ายครับ ที่กระผมจะขออนุญาตเรียนต่อท่านประธานและ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติได้รับทราบก็คือ ในเรื่องของการจัดตั้งหน่วยงานที่เป็นราชการ บริหารส่วนกลางไปอยู่ในภูมิภาค ซึ่งในปัจจุบันมีอยู่เป็นจำนวนมาก มากกว่าจำนวนส่วนราชการ ในภูมิภาคที่ขึ้นตรงต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ยกตัวอย่างเพียงจังหวัดเดียวคือจังหวัด พระนครศรีอยุธยา ซึ่งท่านรองประธานกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน และ กรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ท่านไพโรจน์ พรหมสาส์น ขออนุญาตเอ่ยนามท่าน ได้กรุณาแจ้งให้ทราบว่าเฉพาะจังหวัดพระนครศรีอยุธยาจังหวัดเดียวมีหน่วยงานที่ขึ้นตรงต่อ ราชการบริหารส่วนกลาง แต่ไปตั้งอยู่ในจังหวัดถึง ๘๕ หน่วยงาน ในขณะที่มีส่วนราชการ ในภูมิภาคที่ขึ้นตรงต่อผู้ว่าราชการจังหวัดเพียงประมาณ ๓๕ หน่วยงานเท่านั้น ซึ่งเรื่องนี้ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติที่เป็นอดีตผู้ว่าราชการจังหวัดทุกท่านรู้ดีและได้หยิบยกขึ้นมา อภิปรายแล้วหลายครั้ง หน่วยงานเหล่านี้จำเป็นจะต้องได้รับการทบทวนถึงความซ้ำซ้อนและ ความคุ้มค่าในการปฏิบัติหน้าที่ แต่ในเบื้องต้นจะต้องมีมาตรการที่ไม่ให้มีการจัดตั้งเพิ่มขึ้น เว้นแต่เป็นกรณีที่มีความจำเป็นและ เป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการพัฒนาพื้นที่กลุ่มจังหวัดตามยุทธศาสตร์ชาติเท่านั้น ท่านประธาน ที่เคารพ ทั้งหมดนี้เป็นข้อมูลเบื้องต้นบางส่วนของการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ซึ่งกระผมขออนุญาตนำเสนอเพื่อประกอบการ พิจารณา สำหรับการพิจารณาการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินทั้งระบบคณะกรรมาธิการ ปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินจะได้นำเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง ขอบพระคุณครับ