กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ กราบเรียนท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทุกท่านครับ กระผม นายธวัชชัย ยงกิตติกุล กรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ใคร่ขอเรียนเสนอผลการศึกษา แนวทางการปฏิรูปสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ความจริงแล้วสถาบันการเงินเฉพาะกิจนี่ก็อยู่ ในกลุ่มของรัฐวิสาหกิจเช่นเดียวกัน เหตุที่ผมได้รับมอบหมายให้แยกเฉพาะกลุ่มนี้ออกมา ศึกษาต่างหาก เพราะว่าในรายละเอียดนั้นมีแตกต่างกันพอสมควร

วัตถุประสงค์หลักของการจัดตั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจ หรือที่เรียกว่า สเปเชียลไลซ์ ไฟแนนเชียล อินสทิทิวชัน (Specialized Financial Institution) เพื่อให้เรียก ง่ายผมขอใช้คําว่า เอสเอฟไอ (SFI) ก็คือเพื่อที่จะเติมเต็มช่องว่างของบริการทางการเงิน ที่ประชาชนมีรายได้น้อยและมีความต้องการบริการทางการเงิน แต่ธนาคารพาณิชย์ ไม่สามารถที่จะให้บริการนั้นได้เพราะไม่คุ้มทุนหรือเป็นเพราะมีความเสี่ยงสูง อันนี้คือ เจตนารมณ์หลักของเอสเอฟไอแต่ละแห่งที่ได้จัดตั้งขึ้น แต่ว่านอกจากวัตถุประสงค์ที่ระบุ ในกฎหมายแล้วรัฐบาลก็ยังถือว่าเอสเอฟไอเป็นเครื่องมือกึ่งการคลังของรัฐด้วย ก็คือในยามที่ เศรษฐกิจชะลอตัวหรือประสพภาวะถดถอยรัฐบาลก็จะนิยมใช้เอสเอฟไอเป็นตัวเร่งการใช้จ่าย ในระบบเศรษฐกิจ หรือให้ความช่วยเหลือประชาชนที่มีรายได้น้อยที่ได้รับผลกระทบจาก ภัยธรรมชาติ อย่างไรก็ตามถ้าเราพิจารณาการดําเนินงานของเอสเอฟไอในปัจจุบันก็จะพบว่า ได้เบี่ยงเบนไปจากวัตถุประสงค์หลักในการจัดตั้งไปเป็นอันมาก แล้วก็ไม่ได้เติมเต็มช่องว่าง ตามที่ได้ระบุไว้ในกฎหมาย ประกอบกับการที่เอสเอฟไอมีข้อได้เปรียบธนาคารต่าง ๆ เป็นจํานวนมาก เช่น การที่ได้รับยกเว้นภาษี การที่เงินฝากได้รับการคุ้มครอง ๑๐๐ เปอร์เซ็นต์จากภาครัฐแล้วก็ไม่ต้องนําส่งเป็นค่าธรรมเนียมให้แก่สถาบันคุ้มครองเงินฝาก รวมทั้งกฎเกณฑ์ในการกํากับดูแลต่าง ๆ ก็ไม่เข้มงวดเท่า ก็ทําให้เอสเอฟไอ มีความได้เปรียบในด้านต้นทุนเหนือธนาคารพาณิชย์เป็นจํานวนมาก จากการประมาณการของธนาคารโลก ข้อได้เปรียบของเอสเอฟไอในเรื่องนี้ตกประมาณ ๑๖-๒๑ เปอร์เซ็นต์ของต้นทุนค่าใช้จ่ายในการดําเนินงาน ซึ่งก็นับว่าเป็นจํานวนมาก ก็ทําให้ เอสเอฟไอสามารถเข้ามาดําเนินการแข่งขันกับธนาคารพาณิชย์ได้ทั้ง ๆ ที่วัตถุประสงค์หลัก ก็มีแต่ไม่ทํา ปัจจุบันธนาคารเอสเอฟไอบางแห่งก็ไปให้สินเชื่อแก่ธุรกิจขนาดใหญ่และบางที ก็ไม่มีความโปร่งใส เมื่อ ๒-๓ ปีก่อนก็ปรากฏว่ามีธนาคารเอสเอฟไอแห่งหนึ่งก็ไปลงทุน แข่งกับธนาคารพาณิชย์ไปได้โครงการผลิตพลังงานไฟฟ้าในประเทศลาว ก็สร้างความงุนงง ให้กับชาวโลกเป็นอันมาก แต่นอกจากการบิดเบือนจากเจตนารมณ์แล้ว การที่รัฐบาลใช้ เอสเอฟไอเป็นเครื่องมือกึ่งการคลังโดยไม่มีความโปร่งใส แล้วก็ไม่ได้ประเมินถึงความเสียหาย ที่จะเกิดขึ้น แล้วก็ไม่มีการตั้งงบประมาณชดเชย อันนี้ก็เป็นการหลีกเลี่ยงกระบวนการ งบประมาณที่เรียกว่า ออฟ บาลานซ์ ชีท (Off Balance Sheet) หรือเป็นการใช้เงินนอกงบ ความเสียหายจะไม่ปรากฏในงบประมาณแผ่นดินจนกว่าจะมีการตั้งเงินชดใช้ แล้วในบางกรณีการกระทําเช่นนี้ก็ทําให้เกิดความเสียหายเป็นจํานวนมาก ธนาคารที่ได้รับ นโยบายเช่นนี้มากที่สุดก็คือ ธ.ก.ส. แต่ความที่ ธ.ก.ส. นั้นมีระบบการบริหารที่ควบคุม สามารถที่จะกํากับดูแลได้ดีมากจึงมักจะตั้งเป็นเงื่อนไขให้รัฐบาลตั้งงบประมาณชดเชยคืน เพราะฉะนั้น ธ.ก.ส. ในช่วงที่ผ่านมาถึงแม้จะเข้าไปช่วยรัฐบาลทําโครงการต่าง ๆ ก็ได้รับเงิน ชดเชยคืน ผลการประกอบการก็ค่อนข้างจะดี แต่สถาบันการเงินอื่นนั้นไม่เป็นเช่นนั้น สถานภาพของเอสเอฟไอปัจจุบันประเทศไทยมีเอสเอฟไออยู่ ๘ แห่ง ผมไม่รวม ธนาคารกรุงไทยเข้ามาด้วย เพราะถือว่าเป็นธนาคารพาณิชย์ ในจํานวน ๘ แห่งเหล่านี้ มีสินทรัพย์รวม ๑๘ เปอร์เซ็นต์ของทั้งระบบ มีเงินฝาก ๒๑ เปอร์เซ็นต์ แล้วก็มีสินเชื่อ ๒๒ เปอร์เซ็นต์ หรือประมาณ ๑ ใน ๕ ของสินเชื่อทั้งหมด เอสเอฟไอมีอัตราการขยายตัว อย่างรวดเร็วตั้งแต่ปี ๒๕๕๒ เป็นต้นมา บางท่านคงจะพอจําได้ว่าเมื่อปี ๒๕๕๐ ได้เกิด วิกฤตการณ์เศรษฐกิจในสหรัฐและในยุโรปก็ทําให้เศรษฐกิจโลกซบเศร้า รัฐบาลจึงได้เร่งให้ เอสเอฟไอขยายสินเชื่อเพื่อเร่งการใช้จ่าย หลังจากนั้นมาปรากฏว่าเอสเอฟไอมีอัตรา การเจริญเติบโตสูงอย่างต่อเนื่องมาโดยตลอด จนทําให้เป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความสําคัญ อย่างยิ่งอีกอันหนึ่ง อย่างไรก็ตามเอสเอฟไอมิได้อยู่ในอํานาจการกํากับดูแลของ ธนาคารแห่งประเทศไทย มาตรการบริหารความเสี่ยงก็ดี ตลอดจนหลักเกณฑ์การปฏิบัติต่าง ๆ ก็ดี ก็ขาดความชัดเจน จึงทําให้การดําเนินงานของเอสเอฟไอบางแห่งสร้างความเสียหายทางการ เงินเป็นจํานวนมาก รัฐบาลปัจจุบันตระหนักในจุดอ่อนเหล่านี้จึงได้เสริมการกํากับดูแล ให้เข้มงวดขึ้นและมีความพยายามที่จะกําหนดให้เอสเอฟไอมีกรอบการดําเนินงาน เพื่อกลับคืนสู่พันธกิจเดิมของแต่ละแห่ง ประเด็นปัญหามีอะไรบ้างครับ

ประการที่ ๑ ก็คือว่ามีการเบี่ยงเบนไปจากพันธกิจของเอสเอฟไอแต่ดั้งเดิม ตัวอย่างเช่น ในกรณีธนาคารออมสินซึ่งมีบทบาทในการให้สินเชื่อระดับฐานราก แต่ปรากฏว่ามีสินเชื่อสําหรับกลุ่มลูกค้าดังกล่าวเพียง ๒.๕ เปอร์เซ็นต์เท่านั้นเอง ในกรณี ของ ธ.ก.ส. ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการให้บริการทางการเงินแก่เกษตรกร ปัจจุบัน ก็สามารถครอบคลุมเกษตรกรได้ถึง ๕.๔ ล้านครัวเรือน จึงนับได้ว่าได้ครอบคลุมภาคเกษตร ได้เกือบทั้งหมด สําหรับธนาคารอาคารสงเคราะห์ซึ่งควรมุ่งเน้นให้บริการสินเชื่อที่อยู่อาศัย แก่ผู้มีรายได้น้อย ก็ปรากฏว่าปัจจุบันมีวงเงินสินเชื่อที่ต่ํากว่า ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพียง ๕๒.๔ เปอร์เซ็นต์ นอกนั้นก็เป็นวงเงินสินเชื่อซื้อบ้านขนาดใหญ่ รวมทั้งในบางกรณี ก็เป็นการให้สินเชื่อแก่ผู้ลงทุนในโครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ด้วย ซึ่งจุดนี้ เป็นจุดที่มีอันตรายมาก มีความเสี่ยงสูง และในอดีตก็ปรากฏว่ามีความเสียหายเกิดขึ้นแล้ว เป็นร้อย ๆ ล้านบาท

ส่วนสินเชื่อสําหรับเอสเอ็มอี (SME) นั้นความจริงแล้วก็เป็นพันธกิจหลักของ ธนาคารเอสเอ็มอี แต่ว่าปัจจุบันก็มีเอสเอฟไอเข้ามาร่วมให้สินเชื่อแข่งขัน ทั้งธนาคารออมสิน ธนาคารเอสเอ็มอี แล้วก็ธนาคารอิสลามด้วยนะครับ ก็ปรากฏว่าทั้งหมดนี้ ทั้ง ๓ แห่งรวมกัน ก็ให้สินเชื่อเอสเอ็มอีเพียง ๑๒ เปอร์เซ็นต์ของธนาคารพาณิชย์ก็ไม่มีความหมายอะไรเลย แต่เฉพาะของ ธพว. เองหรือธนาคารเอสเอ็มอีเองก็เพียง ๒.๓ เปอร์เซ็นต์เท่านั้นเองนะครับ นอกนั้นก็เป็นการให้สินเชื่อแก่ธุรกิจขนาดใหญ่ทั้งสิ้น สําหรับกรณีของธนาคารอิสลาม แห่งประเทศไทยนั้นมีสาขาในภาคใต้เพียง ๓๖ เปอร์เซ็นต์ของสาขาทั้งประเทศ ทั้ง ๆ ที่ในภาคใต้มีมัสยิดถึง ๘๙ เปอร์เซ็นต์ของมัสยิดทั่วประเทศ ทางด้านบัญชีเงินฝาก ก็พบว่าเป็นเงินฝากรายย่อย ๆ ของชาวมุสลิมเพียง ๕๒ เปอร์เซ็นต์ นอกนั้นก็เป็นเงินฝาก ของนิติบุคคลขนาดใหญ่ทั้งสิ้น ในด้านสินเชื่อก็เช่นเดียวกันนะครับ ก็คือเป็นสินเชื่อสําหรับ ธุรกิจขนาดใหญ่ ๔๕ เปอร์เซ็นต์ นอกนั้นจะเห็นได้ว่าการดําเนินงานของเอสเอฟไอ เกือบทั้งหมดในปัจจุบันได้ละทิ้งพันธกิจที่กําหนดไว้เดิม

ปัญหาประการที่ ๒ ก็คือว่าระบบการกํากับดูแลขาดความชัดเจนและความเข้มงวด ในหลักการแล้วกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้น เพราะฉะนั้นก็เป็นทั้งเจ้าของ และในขณะเดียวกันก็เป็นผู้กํากับดูแลด้วยนะครับ กระทรวงการคลังมีหน่วยงานภายใต้ กระทรวงอยู่ ๒ หน่วย ก็คือสํานักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นผู้กําหนดนโยบาย ในระดับมหภาค และมีสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจหรือที่เรียกว่า สคร. เป็นผู้กําหนดและกํากับการดําเนินงานของเอสเอฟไอในระดับจุลภาค หน้าที่ของเอสเอฟไอ ของ สคร. ในที่นี้รวมไปถึงการแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร การกําหนดเคพีไอ (KPI) สําหรับแต่ละปี รวมทั้งการจ่ายค่าตอบแทนของผู้บริหารและกรรมการด้วย ในทางปฏิบัติ อํานาจหน้าที่ของ สศค. ก็ดีหรือ สคร. ก็ดี และรวมไปถึงคณะกรรมการบริหารของเอสเอฟไอ ก็ไม่มีความชัดเจนว่าใครมีอํานาจหน้าที่มากน้อยแค่ไหน และในหลาย ๆ กรณีก็ปรากฏว่า ขัดแย้งกันนะครับ เช่น สศค. มุ่งเน้นการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและพยายามที่จะให้ เอสเอฟไอดําเนินงานภายในกรอบของเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ แต่ สคร. ให้ความสําคัญ แก่ผลการดําเนินงานโดยกําหนดเคพีไอในระยะสั้น ส่วนมากก็จะกําหนดตัวชี้วัด เช่น สินเชื่อ ขยายตัวได้กี่เปอร์เซ็นต์ กําไรได้ปีละเท่าไร แต่ไม่เคยลงไปดูในรายละเอียดว่าสินเชื่อ ที่ขยายตัวนั้นสอดคล้องกับกลุ่มเป้าหมาย กลุ่มลูกค้าที่เป็นพันธกิจหรือไม่ก็ไม่เคยเข้าไปดู

สําหรับทางด้านกรรมการเอสเอฟไอก็ปรากฏว่าในทางปฏิบัติก็รับนโยบาย มาจาก สคร. ไม่ค่อยให้ความสนใจแก่ สศค. เท่าไรนัก แต่ในหลายกรณีก็ดําเนินการตามที่ รัฐมนตรีสั่งมา โดยเฉพาะถ้าเป็นนโยบายและมาตรการในเชิงประชานิยม รวมทั้งการให้ สินเชื่อแก่กลุ่มเป้าหมายที่เป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็มีแล้วก็มีการทุจริตเชิงนโยบายด้วย ดังนั้นการกํากับดูแลที่ขาดความชัดเจนเช่นนี้ก็เป็นเรื่องที่สร้างปัญหา

ปัญหาประการที่ ๓ ก็คือระบบบรรษัทภิบาลขาดความโปร่งใส กล่าวคือ การแต่งตั้งกรรมการก็ดี ผู้บริหารก็ดีขาดความเป็นอิสระและขึ้นอยู่กับดุลพินิจของรัฐมนตรี เป็นส่วนใหญ่ ทําให้เกิดการแทรกแซงทางการเมือง การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร มิได้เน้นความสําคัญของคุณสมบัติที่จําเป็น รวมทั้งไม่มีบทลงโทษที่เหมาะสม ทําให้การบริหารขาดความโปร่งใส ส่งผลให้เกิดความเสียหายเป็นจํานวนมาก แม้ในช่วง ที่ผ่านมากระทรวงการคลังจะขอความร่วมมือจากธนาคารแห่งประเทศไทยในการตรวจสอบ แต่ก็ไม่ได้มอบอํานาจในการลงโทษหรือในการสั่งการแก้ไขแต่อย่างไร ธนาคารแห่งประเทศไทยก็เพียงแต่รายงานผลการตรวจสอบต่อรัฐมนตรี ซึ่งก็มักจะไม่มี การดําเนินการแต่อย่างไรนะครับ

ประการที่ ๔ การประเมินผลและการกําหนดค่าตอบแทนก็ไม่สอดคล้อง กับพันธกิจของเอสเอฟไอ ดังที่ผมได้กราบเรียนแล้วก็คือว่าสืบเนื่องมาจากอํานาจในการ กํากับดูแลมีความสับสนในทางปฏิบัติคณะกรรมการเอสเอฟไอจึงยึดถือเคพีไอ ซึ่ง สคร. เป็นคนกําหนดให้ ก็คือวัดการขยายตัวของสินเชื่อหรือผลกําไรเป็นหลัก นอกจากนี้การที่เอสเอฟไอ บางแห่งได้รับคําสั่งให้ดําเนินงานตามนโยบายของรัฐซึ่งอาจจะ ทําให้ขาดทุน แต่เอสเอฟไอก็ไม่ได้แยกธุรกรรมออกตามนโยบาย ออกเป็นบัญชีต่างหาก ที่เรียกว่า พีเอสเอ หรือพลับลิก เซอร์วิส แอคเคาท์ และรัฐบาลก็ไม่ได้จัดสรรงบประมาณ ชดเชยผลขาดทุนจากธุรกรรมนั้น ๆ การกําหนดตัวชี้วัดที่เหมาะสมจึงไม่สามารถทําได้ มีผลทําให้หลักเกณฑ์การจ่ายค่าตอบแทนบิดเบือนไปจากพันธกิจหลัก ด้วยเหตุผลเหล่านี้ จึงมีความจําเป็นจะต้องดําเนินการปฏิรูป โดยมีมาตรการสําคัญดังต่อไปนี้นะครับ

ประการที่ ๑ ก็คือต้องเร่งแก้ไขและปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้ง เอสเอฟไอทุกแห่งโดยให้ทบทวนวัตถุประสงค์และพันธกิจอย่างชัดเจน และให้หน่วยงาน กํากับออกระเบียบกําหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติเพื่อมิให้เอสเอฟไอแต่ละแห่งเบี่ยงเบน ไปจากพันธกิจเดิม หลีกเลี่ยงการแข่งขันระหว่างเอสเอฟไอด้วยกันเองจนละเลยพันธกิจหลัก นอกจากนี้ก็ควรแก้ไขกฎหมายทางด้านภาษีและค่าธรรมเนียมต่าง ๆ สําหรับธุรกรรม ของธนาคารอิสลามเพื่อให้การปฏิบัติงานของธนาคารเป็นไปตามหลักศาสนา โดยไม่มีอุปสรรค ผมขอเรียนชี้แจงเพิ่มเติมเพื่อความเข้าใจนะครับคือเนื่องจาก ธนาคารอิสลามเป็นธนาคารที่ไม่สามารถคิดดอกเบี้ยได้ เพราะฉะนั้นเวลาลูกค้าที่จะขอกู้เงิน ไปซื้อบ้าน กู้เงินไม่ได้ ธนาคารก็จะใช้วิธีธนาคารไปซื้อมาก่อน แล้วก็ให้ลูกค้าเอามาผ่อนส่ง เหมือนลีสซิ่ง (Leasing) นะครับ และเมื่อลีสซิ่งครบจํานวนแล้วก็โอนคืนให้ลูกค้าไป การกระทําเช่นนี้ทําให้ธนาคารต้องโอนบ้านหลังนั้น ๒ ครั้ง เสียค่าธรรมเนียม ๒ ครั้ง ซึ่งแพงมากนะครับ เพราะฉะนั้นอันนี้ก็เสนอว่าอันนี้เป็นตัวอย่างของกฎหมายอันหนึ่งที่ จําเป็นจะต้องแก้ไขเพื่อให้การปฏิบัติงานของธนาคารเป็นไปตามหลักศาสนา โดยไม่มีอุปสรรค

การปฏิรูปด้านที่ ๒ ก็คือปฏิรูประบบการกํากับดูแล โดยกําหนดให้ ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นหน่วยงานที่มีอํานาจหน้าที่รับผิดชอบ และมีหลักเกณฑ์ การกํากับดูแลที่เท่ากับธนาคารพาณิชย์ รวมทั้งเป็นผู้ที่พิจารณาคุณสมบัติและอนุมัติ การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร กําหนดหลักเกณฑ์การดําเนินงานที่มีความโปร่งใส ปราศจากการทับซ้อนของผลประโยชน์ และกําหนดหลักเกณฑ์การบริหารความเสี่ยง ที่เหมาะสม นอกจากนี้ก็ควรกําหนดให้เอสเอฟไอมีผู้สอบบัญชีตามมาตรฐานของ กลต. หรือมาตรฐานสากล อันนี้ก็เป็นเรื่องที่จําเป็นจะต้องนําให้เอสเอฟไอออกจากการสอบบัญชี ของ สตง. เพราะหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบนั้นแตกต่างกันมาก

ประการสุดท้าย กระทรวงการคลังจะต้องแยกบทบาทในฐานะที่เป็นผู้ถือหุ้น หรือเจ้าของออกจากในฐานะที่เป็นผู้กํากับ เพื่อให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติของการปฏิรูป รัฐวิสาหกิจที่คุณไพบูลย์ได้นําเสนอไปแล้วนะครับ เนื่องจากการกํากับกิจการจะอยู่ภายใต้ ความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงการคลังจึงควรจะเหลือเพียงหน้าที่ ในฐานะเจ้าของเท่านั้น ดังนั้นจึงควรลดจํานวนข้าราชการที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นกรรมการ ให้เหลือน้อยลง และให้ทําหน้าที่ในฐานะตัวแทนผู้ถือหุ้นเท่านั้น ดังนี้แล้วก็จะเป็นการเพิ่ม สัดส่วนของกรรมการที่มีความเชี่ยวชาญด้านการเงิน และมีประสบการณ์ด้านธุรกิจให้มีมากขึ้น โดยสรุปผมก็ขอเรียนเสนอแนวทางการปฏิรูปดังที่ได้รายงานมาตามนี้นะครับ ขอขอบพระคุณครับ