กราบเรียนท่านประธาน กราบเรียน ท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติ ผม ธวัชชัย ยงกิตติกุล ประธานอนุกรรมาธิการปฏิรูประบบการเงิน และสถาบันการเงิน ภายใต้คณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ขอกราบเรียน เสนอรายงานผลการศึกษาเรื่องการปฏิรูปสหกรณ์ออมทรัพย์ ดังต่อไปนี้

ประเด็นที่ ๑ เรื่องหลักการ ความจริงแล้วสหกรณ์ก็มีวัตถุประสงค์ที่จะ สนับสนุนให้ประชากรในระดับฐานราก สามารถพึ่งตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันได้ เป็นการเติมเต็มช่องว่างระหว่างประชาชนที่มีรายได้น้อย ขาดความเข้มแข็ง ให้สามารถ ประกอบอาชีพและสามารถแข่งขันได้ในระบบตลาด และสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ ปัจจุบันประเทศไทยมีสหกรณ์ทั้งสิ้น ๗ ประเภทด้วยกัน แล้วก็มีสหกรณ์ทั้งสิ้นทั้งประเทศ ๘,๐๐๐ กว่าแห่ง ในจำนวนนี้เป็นสหกรณ์ออมทรัพย์ประมาณ ๑,๔๐๐ แห่ง ในขณะที่ สหกรณ์ส่วนใหญ่มุ่งส่งเสริมให้สมาชิกร่วมมือกันในด้านการผลิต การตลาดและการจัดหาวัตถุดิบ สหกรณ์ออมทรัพย์มีวัตถุประสงค์ที่แคบกว่านั้นก็คือ มุ่งที่จะส่งเสริมให้สมาชิกรู้จักการออมทรัพย์ และรวบรวมเงินออมมาให้สมาชิกด้วยกันกู้ไปใช้ตามความจำเป็น ดังนั้นจะเห็นว่าสหกรณ์ออมทรัพย์นี้ แตกต่างจากสหกรณ์อื่น ๆ โดยสิ้นเชิง ซึ่งโดยแท้จริงแล้วก็คือสถาบันการเงินประเภทหนึ่ง ที่มีกิจกรรมคล้ายธนาคารพาณิชย์นั่นเอง จากข้อมูลของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์พบว่า ในปัจจุบันมีสหกรณ์ออมทรัพย์ทั้งสิ้นที่ขึ้นทะเบียนไว้ ๑,๔๐๐ กว่าแห่ง แต่ที่กรมสามารถ รวบรวมข้อมูลได้เพียง ๑,๓๐๐ กว่าแห่งเท่านั้นเอง สหกรณ์ออมทรัพย์ส่วนใหญ่ก็อยู่ในเขตเมือง เฉพาะในกรุงเทพมหานครนั้นมีถึงร้อยละ ๔๐ ของสหกรณ์ทั้งประเทศ แล้วก็มีสมาชิกร้อยละ ๔๘.๕ ของสมาชิกสหกรณ์ทั้งประเทศ แต่ข้อมูลทางด้านบัญชีและการเงินนั้นส่วนใหญ่ยังขาดมาตรฐาน และขาดความน่าเชื่อถือ เพราะฉะนั้นการวิเคราะห์ทางด้านการเงินจึงอาจจะต้องทำ ด้วยความระมัดระวัง จากข้อมูลของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ สหกรณ์ออมทรัพย์มีเงินออมทั้งสิ้น ในปัจจุบันรวม ๑.๒๖ ล้านล้านบาท เงินออมส่วนใหญ่ คือประมาณ ๕๘ เปอร์เซ็นต์อยู่ในรูปของ การถือหุ้นในสหกรณ์ออมทรัพย์ อีก ๔๒ เปอร์เซ็นต์ เป็นเงินออมในรูปของเงินฝาก โดยเฉลี่ย สมาชิกมีเงินออมคนละ ๔๒๓,๑๑๔ บาท ส่วนในด้านหนี้สินนั้นก็ปรากฏว่าสมาชิกสหกรณ์ ออมทรัพย์มีหนี้รวมกันทั้งสิ้น ๑.๔๗ ล้านล้านบาท เฉลี่ยแล้วมีหนี้คนละ ๔๙๒,๙๘๔ บาท ในภาพรวมก็จะเห็นว่าสหกรณ์ออมทรัพย์มีเงินออมต่ำกว่าเงินให้กู้ ดังนั้นจึงต้องอาศัยเงิน จากแหล่งภายนอก ปัจจุบันสหกรณ์ออมทรัพย์ต้องใช้เงินจากแหล่งภายนอกถึง ๔๘๐,๐๐๐ ล้านบาท และส่วนใหญ่ก็เป็นเงินภายนอกในรูปเงินกู้ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว สัดส่วนของการพึ่งพา แหล่งภายในและภายนอกในปัจจุบันเท่ากับ ๗๕ ต่อ ๒๕ และเป็นที่น่าสังเกตว่าในช่วง ๒-๓ ปีที่ผ่านมานี้ สัดส่วนของการพึ่งพาแหล่งภายนอกเพิ่มขึ้นเล็กน้อย

ประการต่อไปก็คือว่า เมื่อศึกษาสภาพของสินทรัพย์และหนี้สินของสหกรณ์แล้ว ก็พบว่าจะมีปัญหาสภาพคล่อง กล่าวคือในด้านสินทรัพย์เป็นการนำเงินไปลงทุนระยะยาว และเงินให้กู้ระยะยาวถึง ๘๓ เปอร์เซ็นต์ แต่ทางด้านหนี้สินนั้นเป็นหนี้สินระยะสั้น ๘๖.๗ เปอร์เซ็นต์ พูดง่าย ๆ ก็คือว่าไปกู้มาระยะสั้น ๆ แล้วมาปล่อยกู้หรือลงทุนต่อระยะยาวทั้งสิ้น อันนี้ คือแสดงถึงความง่อนแง่นของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ ถ้าหากว่าเจ้าหนี้เขาทวงหนี้ สหกรณ์ออมทรัพย์ ก็จะมีปัญหาในการติดตามเรียกหนี้คืน ถ้าไม่สามารถทำได้ก็จะมีปัญหาทางการเงิน ในรายงานผลการตรวจสอบของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ สรุปว่าผลการดำเนินงาน ของสหกรณ์ออมทรัพย์โดยรวมอยู่ในเกณฑ์ดีมาก ก็คือมีกำไร ๖.๙ เปอร์เซ็นต์ของทุนเรือนหุ้น ขณะเดียวกันก็มีเอ็นพีแอล (NPL) ต่ำมาก เพียง .๒๑ เปอร์เซ็นต์ของสินทรัพย์เสี่ยง แต่ผม อ่านดูข้อมูลนี้แล้วต้องเรียนตรง ๆ ว่ายังไม่สามารถเชื่อได้อย่างสนิทใจว่าผลประกอบการก็ดี เอ็นพีแอลต่ำก็ดี แต่รายงานการสำรวจภาวะหนี้สินของประชากรทั่วประเทศของสภาพัฒน์ ก็สรุปว่าประชาชน ๘๕ เปอร์เซ็นต์ มีหนี้สินล้นพ้นตัว แล้วก็กลุ่มที่มีหนี้น่าเป็นห่วงที่สุดก็คือ กลุ่มครู ซึ่งก็เป็นส่วนหนึ่งของสหกรณ์ออมทรัพย์ เพราะฉะนั้นการที่ข้อมูลแสดงว่ามีกำไรดี แต่ขณะเดียวกันก็มีเอ็นพีแอลต่ำ ผมก็อยากจะตั้ง ข้อสังเกตว่าเป็นไปได้ที่สหกรณ์ออมทรัพย์บางแห่งเข้มแข็งมาก มีกำไรดี ขณะเดียวกันก็มี สหกรณ์ออมทรัพย์อีกจำนวนไม่น้อยที่อยู่ในฐานะที่น่าเป็นห่วง เพราะฉะนั้นการแสดงตัวเลข รวมจึงต้องพิจารณาด้วยความระมัดระวัง

ประการต่อไป สหกรณ์ออมทรัพย์ปัจจุบันมีการทำธุรกรรมระหว่างกัน เป็นจำนวนมาก มีความเชื่อมโยงสูง ก็คือเนื่องจากว่าการออมภายในไม่เพียงพอก็ไปกู้ระหว่าง สหกรณ์ด้วยกัน แล้วก็มีการกู้กับภายนอกด้วย แล้วก็มีการให้ปล่อยกู้ข้ามสหกรณ์ด้วย การที่สหกรณ์ต่าง ๆ มีความเชื่อมโยงสูงอย่างนี้ ถ้าหากว่ามีสหกรณ์แห่งใดแห่งหนึ่งประสบ ปัญหาทางการเงิน โดยเฉพาะถ้าหากว่าสหกรณ์นั้นมีขนาดใหญ่จะส่งผลกระทบในวงกว้างได้

อันนี้ผมขอรายงานสรุปกรณีของสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น เท่าที่ข้อมูล มีในปัจจุบัน สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น ความจริงก็คือสหกรณ์ออมทรัพย์ประเภทหนึ่ง แต่ต่างกันที่สมาชิก ถ้าเป็นสหกรณ์ออมทรัพย์คนที่เป็นสมาชิกจะต้องเป็นบุคคลซึ่งอยู่ในอาชีพ เดียวกัน หรือทำงานในสถานประกอบการเดียวกัน หรือในบริษัทเดียวกัน แต่สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน คลองจั่นนั้น คนที่เป็นสมาชิกก็คือบุคคลที่อยู่ในชุมชนเดียวกัน อันนี้คงเกิดขึ้นในช่วงที่เรามี หมู่บ้านจัดสรรมาก ก็มีการจัดตั้งสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น แต่พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ระบุว่า คนที่จะเป็นสมาชิกของสหกรณ์ได้จะต้องเป็นบุคคลธรรมดาที่บรรลุ นิติภาวะ มิได้มีการพูดถึงสมาชิกประเภทสมทบเลย เพราะฉะนั้นการที่สหกรณ์ใดจะมีสมาชิก นอกเหนือจากสามัญได้ ก็ขึ้นอยู่กับข้อบังคับของแต่ละสหกรณ์ซึ่งจะสามารถกำหนดได้ แต่ก็จะต้องได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียน จากการตรวจสอบสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน คลองจั่น เมื่อปี ๒๕๕๓ ก็พบว่ามีข้อบกพร่องหลายประการ จากข้อมูลที่พบก็ปรากฏว่าเป็น ความผิดที่ต่อเนื่องกันมาก่อนหน้านี้หลายปีแล้วด้วย เพียงแต่ว่าสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น ไม่ได้ส่งรายงาน ไม่มีการจัดประชุมสามัญประจำปี ก็ปล่อยปละละเลยได้อย่างไรก็ไม่ทราบ เมื่อผู้ตรวจสอบบัญชีพบเช่นนั้นก็รายงานผลการตรวจสอบต่อนายทะเบียนและมีการแต่งตั้ง คณะผู้ตรวจการสหกรณ์ให้ดำเนินการตั้งแต่เดือนเมษายน ๒๕๕๓ หลังจากแต่งตั้งแล้ว เมื่อคณะผู้ตรวจการสหกรณ์ จะเข้าไปตรวจสอบ สหกรณ์ก็ไม่ให้เข้า ซึ่งโดยอำนาจ ตามกฎหมายนายทะเบียนมีอำนาจ ในที่สุดหลังจากต่อรองกันแล้วก็บอกอนุญาตให้เฉพาะ ผู้แทนจากกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ แต่ผู้แทนของหน่วยงานอื่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมส่งเสริมสหกรณ์ เข้าไม่ได้ แล้วนายทะเบียนก็ยินยอม แต่อย่างไรก็ตามจากการตรวจสอบนี้ก็พบ ความผิดพลาดร้ายแรงหลายประการ ผมจะขอยกตัวอย่างมาเรียนรายงานให้ท่านทราบ โดยสังเขป แต่ต้องขอเรียนว่าขณะนี้การตรวจสอบยังไม่จบ

ประการที่ ๑ ก็คือมีการให้กู้แก่สมาชิกสมทบ โดยเฉพาะประเภทนิติบุคคล ซึ่งผิดกฎหมายอย่างชัดเจน และแม้กระทั่งให้สมาชิกสมทบกู้ ก็ปรากฏว่าในที่สุดก็ต้องส่งไป ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ตีความว่า ทำไม่ได้ ก็ต้องเรียกเงินคืน ปัจจุบันก็ยังเรียกไม่ได้ วงเงินเสียหายประมาณ ๑๑,๘๐๐ ล้านบาท

ประการที่ ๒ มีสัญญาเงินกู้หลายฉบับซึ่งมีความไม่ถูกต้องเป็นอย่างยิ่ง ทั้งในเรื่อง ของการลงนาม ผู้ลงนามก็ไม่ครบ แล้วหลักประกันก็ไม่มี บางสัญญามีการกำหนดให้ผ่อนชำระ ๗๒๐ งวด ๖๐ ปี ไม่มีที่ไหนเขาทำกัน การที่ปล่อยเงินกู้โดยไม่มีหลักประกันใด เขาเรียกว่า คลีน โลน (Clean loan) แต่คลีน โลน ในทีนี้ไม่ได้แปลว่าหนี้สะอาด แปลว่าเป็นหนี้เปลือย ไม่มีอะไรเลย

ประการต่อไปคือ ประธานกรรมการเองก็มีการยืมเงินทดรองโดยไม่ได้ ขออนุมัติจากใคร และไม่ระบุวัตถุประสงค์ของการกู้ และไม่มีการค้ำประกันด้วย เป็นจำนวนเงิน สูงมาก ขณะนี้ยังสรุปไม่ได้ว่าเป็นเงินเท่าไร อันนี้ผมคิดว่าไม่ควรจะถือว่าเป็นเงินยืมแล้ว มันเป็นยักยอกแล้ว

ประการต่อไป ประธานกรรมการลงนามสั่งจ่ายเช็คหลายร้อยฉบับ แต่ละฉบับ เป็นวงเงินหลายสิบล้านบาทขึ้นไป เป็นหลายร้อยล้านบาทก็มี แล้วขณะนี้ยังตามเส้นทางเดิน ของเช็คเหล่านี้ยังไม่จบ ก็ลามไปถึงสถาบันสงฆ์อย่างที่คณะกรรมการปฏิรูปศาสนาได้พบนี่ เพราะว่าในที่สุดแล้วมันจะโยงถึงกันหมด ผมขอสรุปว่าประเด็นปัญหาที่พบก็คือ

๑. เป็นที่ชัดเจนว่าระบบการกำกับดูแลมีความอ่อนแอ สหกรณ์ออมทรัพย์ จำนวนมากไม่ส่งรายงานตามกำหนด ไม่มีการจัดประชุมสามัญประจำปี และแม้ในกรณีที่พบ ข้อบกพร่องก็มีความล่าช้าในการแก้ไขปัญหา อย่างกรณีตัวอย่างที่กรมตรวจบัญชีชี้แจงว่า มีสหกรณ์ออมทรัพย์จดทะเบียน ๑,๔๐๐ กว่าแห่ง แต่ว่าปัจจุบันไม่มีใครทราบว่าจริง ๆ แล้วเท่าไร ที่รวบรวมข้อมูลได้ก็เพียง ๑,๓๐๐ กว่าแห่ง ที่รวบรวมไม่ได้ยังจะถือว่าเป็นสหกรณ์อยู่หรือเปล่า

๒. คณะกรรมการและผู้บริหาร โดยเฉพาะในสหกรณ์ออมทรัพย์ขนาดใหญ่ ขาดความเชี่ยวชาญในด้านวิชาชีพ ดำเนินงานที่เบี่ยงเบนจากหลักการของสหกรณ์ออมทรัพย์ และมีการทำธุรกรรมระหว่างกัน รวมทั้งการทำธุรกรรมกับหน่วยงานภายนอกเป็นจำนวนมาก และเป็นธุรกรรมที่มีความเสี่ยงสูง แต่ผู้บริหารไม่มีความสามารถในการบริหารความเสี่ยง อย่างเหมาะสม

๓. สหกรณ์ออมทรัพย์บางแห่งมีการปฏิบัติที่เป็นการฝ่าฝืนกฎหมายอย่างชัดเจน เช่น การรับสมาชิกสมทบโดยมิได้คำนึงถึงคุณสมบัติที่เหมาะสม มีการรับสมาชิกสมทบ ที่เป็นนิติบุคคลซึ่งเป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย และมีการทำธุรกรรมที่กรรมการหรือผู้บริหาร ไม่มีอำนาจในการที่จะทำเช่นนั้นด้วย

ประการสุดท้าย คงขาดไม่ได้ที่จะต้องบอกว่า สมาชิกสหกรณ์เองก็ขาดความรู้ ความเข้าใจในหลักการสหกรณ์ ขาดความรับผิดชอบในการพิทักษ์ผลประโยชน์ของตนเอง เท่าที่ควร จากรายงานที่คณะอนุกรรมาธิการได้รับก็คือว่าสมาชิกเข้าประชุมสนใจอยู่เรื่องเดียวว่า เงินฝากจะได้ผลตอบแทนเท่าไร แล้วคณะกรรมการก็จะอาศัยข้อมูลสัญญาเงินตอบแทนสูง ในการหาเสียง แล้วสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ก็เลือกพวกนี้เข้ามาบริหาร ไม่ได้สนใจเลยว่า เมื่อได้เงินไปแล้วกรรมการบริหารก็ดี ผู้บริหารก็ดีเอาเงินไปทำอะไรบ้าง ไม่สนใจเลย สนใจ แต่เพียงว่าจะได้รับผลตอบแทนเท่าไร ด้วยเหตุนี้จึงขอเสนอแนวทางการปฏิรูปดังต่อไปนี้

ประการที่ ๑ เนื่องจากสหกรณ์ออมทรัพย์ในปัจจุบันมีลักษณะของธุรกิจ ที่เหมือนธนาคาร ต้องยอมรับความจริงว่าผิดจากสหกรณ์อื่น ๆ โดยสิ้นเชิงแล้ว เพราะฉะนั้น ก็จำเป็นจะต้องแยกการกำกับดูแลออกจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จัดตั้งองค์กรอิสระ ขึ้นทำหน้าที่ ๒ ด้านด้วยกัน คือทั้งพัฒนาและทั้งกำกับ ทำนองเดียวกับสถาบันอื่น เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทยที่ทำหน้าที่กำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ คณะกรรมการกำกับธุรกิจ ประกันภัยซึ่งกำกับดูแลธุรกิจประกันภัยต่าง ๆ และ กลต. ซึ่งกำกับดูแลบริษัทหลักทรัพย์ ในการ จัดตั้งองค์กรอิสระนี้ขอให้โอนภารกิจบางส่วนจากกรมส่งเสริมสหกรณ์และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์

ประการที่ ๒ องค์กรอิสระที่จะจัดตั้งขึ้นจะต้องมีโครงสร้างกรรมการ ที่เหมาะสม มีคุณสมบัติเหมาะสมกับภาระหน้าที่ มีพนักงานฝ่ายบริหารที่มีความรู้ ความชำนาญในด้านวิชาชีพ และทั้งหมดนี้จะต้องผ่านหลักสูตรที่องค์กรอิสระจะต้องจัดทำขึ้น

ประการที่ ๓ องค์กรอิสระจะต้องกำหนดหลักเกณฑ์การได้มาของ คณะกรรมการ อำนาจ หน้าที่และความรับผิดชอบของคณะกรรมการและผู้บริหารสหกรณ์ออมทรัพย์ อย่างชัดเจน

ประการที่ ๔ ให้องค์กรอิสระจัดทำหลักสูตร ๒ ระดับ คือ ๑. หลักสูตรความรู้ ทางด้านการเงิน การบัญชี การบริหารและหลักการธรรมาภิบาล ผู้ที่จะได้รับแต่งตั้ง เป็นกรรมการก็ดี หรือผู้บริหารก็ดีจะต้องผ่านหลักสูตรนี้ หลักสูตรที่ ๒ สำหรับสมาชิกเพื่อให้ ได้รับความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการสหกรณ์ที่ถูกต้อง และมีหน้าที่รับผิดชอบ อย่างถูกต้อง

ประการที่ ๕ เนื่องจากสหกรณ์ออมทรัพย์มีจำนวนมากที่ยังมีขนาดเล็ก ขาดประสิทธิภาพจึงควรสนับสนุนให้สหกรณ์เหล่านี้ควบรวมเป็นสหกรณ์เดียวกัน เพื่อเพิ่ม ประสิทธิภาพสูงขึ้นจะได้สามารถหาผู้บริหารที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญทางด้านวิชาชีพเข้า มาจัดการได้

ประการสุดท้าย ในระยะยาวเห็นควรศึกษาความเหมาะสมที่จะจัดตั้งธนาคาร สหกรณ์ขึ้น จากตัวอย่างความสำเร็จในประเทศยุโรปก็คิดว่าก็เป็นสิ่งที่น่าสนใจ แต่ว่าก็มี ผู้เสนอว่าวิธีที่จะง่ายก็คือว่า ให้สหกรณ์ที่มีความเข้มแข็งไปซื้อหุ้นเพิ่มทุนใน ธ.ก.ส. แต่อันนี้ ก็ยังเป็นประเด็นที่ผมคิดว่าเป็นเรื่องระยะยาว

แล้วก็ประการต่อไป ก็ควรจะศึกษาถึงความเหมาะสมที่จะจัดตั้งสถาบัน คุ้มครองเงินฝากของสมาชิกด้วยหรือไม่ เรื่องนี้ก็คงจะต้องพิจารณาหลังจากที่สหกรณ์ออมทรัพย์ มีความเข้มแข็งมากกว่าที่เป็นอยู่ในขณะนี้แล้ว กระผมก็ขอกราบเรียนรายงานเพียงเท่านี้ครับ ท่านประธาน ขอขอบพระคุณครับ