กราบเรียน ท่านประธานที่ประชุมค่ะ แล้วก็เพื่อนสมาชิกทุกท่านค่ะ ดิฉันขอรบกวนเวลาไม่นานนัก คือดิฉันอยากจะเรียนย้ำในประการแรกว่าเรื่องที่เราเรียกว่าการจัดการประชากรนั้น ในสายงานกฎหมายระหว่างประเทศก็คงมาจากแนวคิดพื้นฐานของการจัดการอำนาจ อธิปไตยของรัฐสมัยใหม่ ซึ่งมีหน้าที่ในการดูแลดินแดนแล้วก็ดูแลประชากร ในส่วนของการดูแล ประชากรนั้น ประเทศไทยเองก็ไม่ได้มีปัญหามากเท่าไรนัก ถ้าว่าไปแล้วถ้าเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน นับตั้งแต่เราเลิกทาสในปี ๒๔๔๘ หรือนับตั้งแต่เราที่ได้ยอมรับปฏิญญาสากลว่าด้วย สิทธิมนุษยชนในปี ๒๔๙๑ ถ้าพูดถึงเรื่องนี้เพื่อนสมาชิกหลายท่านก็อาจจะเคยได้ทำหน้าที่ จัดการประชากรของประเทศไทยมาตั้งแต่ในอดีตด้วยเหมือนกัน วันนี้ถ้าเราจะมาเริ่มต้นพูด ถึงกรอบการปฏิรูปหรือบลูพรินท์ ฟอร์ เชนจ์ (Blueprint for Change) นั้น เราก็อาจจะต้อง เริ่มจับความตั้งแต่ปี ๒๕๓๕ ซึ่งเราเริ่มมีคนต่างด้าวที่เข้ามาทำงานไร้ฝีมือในประเทศไทย ซึ่งทำให้เราเองต้องหยิบกฎหมายไทยขึ้นมาปรับให้สอดคล้องกับมาตรฐานด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งมีความชัดเจนในกรอบของสหประชาชาติ ซึ่งปัจจุบันก็จะมีด้วยกัน ๙ ฉบับ ซึ่งเราก็เป็นภาคี มาแล้ว ๗ ฉบับด้วยกัน จึงอยากจะเรียนสรุปตรงนี้ว่าในแง่ของความที่เราจะมีตัวบทกฎหมาย ในระดับพระราชบัญญัติที่ขัดต่ออนุสัญญานั้นจึงมีน้อยมาก ถ้าจะอธิบายให้ชัดถึงผลการศึกษาที่ทำมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๕ ดิฉันขอเอ่ยนามท่านที่เป็นผู้นำ ในการแก้ปัญหาและวันนี้ท่านก็นั่งอยู่ด้วย ก็คือท่านอาจารย์ขจัดภัย บุรุษพัฒน์ ในแง่ที่ว่า เราจะต้องดูแลสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานนั้น สิ่งที่ประเทศไทยควรจะต้องทำถ้าดิฉันสรุป จากงานวิจัยที่ดูแลมา ๒๐ กว่าปี ก็คือว่าเรามีกฎหมายปัจจุบันที่ขัดต่อพันธกรณีให้เราต้องมา แก้ไขไม่มากนัก แต่เราอาจจะต้องมีความชัดเจนในการปรับกฎหมายปัจจุบันให้เอื้อ ต่อการเติบโตของประชาคมอาเซียนที่กำลังจะเปิดเสรีทางเศรษฐกิจเต็มรูปในเดือนธันวาคมปีนี้ อีกพอสมควรที่จะทำให้ไม่เกิดผลกระทบด้านลบต่อประชากรไทยที่เรามีอยู่ ดิฉันขออนุญาต พูดถึงสิ่งที่รายงานฉบับนี้ได้ค้นพบแล้วก็มีข้อสรุป ก็คือว่าในส่วนที่เราจะต้องปรับกฎหมายไทย ไม่ให้เกิดภาวะที่เขาเรียกว่าคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ ที่เหลืออยู่ก็แค่ ๕ ฉบับเท่านั้นเอง อย่างที่เรียนว่า เราเริ่มต้นปรับมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๕ ในสิ่งที่เราควรจะทำ ซึ่งโดยส่วนใหญ่ก็ต้องเรียนว่า ตัวรากฐานของกฎหมายดีอยู่แล้วตั้งแต่สมัยปลายรัชกาลที่ ๕ ซึ่งทรงวางรากฐานให้ ส่วนใหญ่จะมีปัญหาในเรื่องของกฎหมายระดับเล็ก ระดับระเบียบ ระดับกฎกระทรวง หรือหนังสือสั่งการ ฉะนั้นในหน้า ๑๗ ที่เพาเวอร์พอยท์ ลิสท์ (PowerPoint List) เอาไว้ จะเห็นได้ว่าพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ ที่เรายังมีปัญหาอยู่ ก็คือว่า เราคงจะต้องแก้มาตราที่มันยังรองรับการจดทะเบียนคนเกิด คนอยู่ แล้วก็คนตายที่ออกไป อยู่ในต่างประเทศ อันนี้ที่เราอาจจะต้องปรับให้ดีขึ้นซึ่งตรงนี้เราก็จะเริ่มเห็นร่างกฎหมาย ซึ่งทางกรมการปกครองยกร่างขึ้นมาแล้ว ซึ่งถ้าเรียนในรายละเอียดอาจจะพูดถึง๒ ลักษณะ ก็คือเรื่องของบุตรของคนไทยที่ไปเกิดในต่างประเทศแล้วไม่ได้รับการแจ้งเกิด ซึ่งตรงนี้เราคง ต้องไปเสริมมาตรา ๒๘ พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ กับอีกอันหนึ่งที่ ต้องทำให้ชัดเจนมากขึ้นที่จะตั้งรับกับปัญหาปัจจุบันที่มันยังเกิดปัญหาอยู่ก็คือกรณีของคนไร้ รากเหง้า กล่าวคือคนซึ่งถูกทิ้งไว้ ซึ่งปัจจุบันก็มักจะนิยมกันไปทิ้งไว้ข้างถังขยะบ้าง ป้ายรถเมล์บ้าง ในห้องน้ำต่าง ๆ บ้าง ซึ่งปัจจุบันตัวเลขซึ่งดูแลโดยกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคง ของมนุษย์ก็อยู่ที่ประมาณสัก ๕,๐๐๐ กว่าคน หรือที่อยู่ในชุมชนซึ่งก็ไม่น่าจะมากมายอะไร แต่ถ้ามันมีกฎระเบียบที่ชัดเจนมันก็ทำให้สภาวะของคนที่ไร้สัญชาติเพราะถูกทอดทิ้งจนไม่อาจ กำหนดสิทธิในสัญชาติได้ ก็จะเป็นไปได้ดีมากขึ้นนะคะ

เรื่องของพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ นั้นค่อนข้างเก่ามากกับบริบท ของประชาคมอาเซียนหรือประชาคมระหว่างประเทศที่เข้ามาเชื่อมต่อกับประเทศไทย แล้วก็อาเซียน เราอาจจะต้องเข้าไปเก็บปัญหาเก่าที่เราเรียกว่าปัญหาคนไทยพลัดถิ่น หรือคนเชื้อสายไทย ซึ่งแม้จะมีพระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่ ๕ พ.ศ. ๒๕๕๕ ออกมาทำให้ เรื่องนี้ชัดเจนว่าเราคงจะต้องไปรับรองสิทธิในสัญชาติไทยดั่งบุพการีให้กับคนไทยในอดีต ซึ่งอยู่ในดินแดนที่เราเสียไป หรืออพยพออกไปทำงานในต่างประเทศก่อนการทะเบียนราษฎร ซึ่งกรณีพวกนี้ปัญหาจะไม่อยู่ที่พระราชบัญญัติจะอยู่ที่กฎกระทรวงซึ่งยังมีปัญหา ก็คิดว่า การปฏิรูปตรงนี้ก็คงไม่ยากนัก เพราะทางกรมการปกครองเองก็เห็นปัญหาเรื่องนี้ชัดเจนอยู่

อีกเรื่องหนึ่งซึ่งอาจจะเป็นปัญหาค่อนข้างมาก คือพระราชบัญญัติชื่อบุคคล พ.ศ. ๒๕๐๕ ซึ่งอาจจะทำให้เวลาคนชาติพันธุ์ที่มีชื่อในภาษาชาติพันธุ์ไม่สามารถบริโภคสิทธิ ในชื่อบุคคล ในนามสกุลได้ ซึ่งตรงนี้ก็ทำให้เราทำผิดอนุสัญญาหลายฉบับที่เป็นเหตุ ที่ทำให้เราถูกกล่าวหา ตรงนี้มันคงไม่ใช่ปัญหาที่ระบบกฎหมาย เพราะว่า มาตรา ๑๘ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็รับรองสิทธิชื่อบุคคลว่าเป็นสิทธิตามกฎหมายเอกชน เป็นสิทธิตามธรรมชาติ เพียงแต่ว่าความเข้าใจ สัมพันธภาพระหว่างพระราชบัญญัติชื่อบุคคล พ.ศ. ๒๕๐๕ แล้วก็ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันนี้ยังเป็นปัญหาในพนักงานเจ้าหน้าที่ ดังนั้นที่คิดกันก็คือว่าถ้ามีการปรับ พ.ร.บ. ชื่อบุคคลให้สอดคล้องกับหลักกฎหมาย ระหว่างประเทศในเรื่องนี้ แล้วก็ไปอบรมพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่ให้ละเมิดสิทธิของบุคคล ตามธรรมชาติ อันนี้ก็คงจะจบไป คงไม่ใช่ปัญหาใหญ่ เพียงแต่ว่าเวลาจะแก้พระราชบัญญัติ มันก็จะเป็นเรื่องที่วุ่นวายสักนิดหนึ่ง

เรื่อง พ.ร.บ. ส่งเสริมพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ มันไม่ได้มีปัญหาที่ตัว พระราชบัญญัติ มันมีปัญหาที่ตัวกฎกระทรวงที่จะต้องเข้าไปไม่เลือกปฏิบัติต่อคนพิการ อันนี้ค่ะ ในมาตรา ๑๙ อันนี้ก็คงต้องคุยกับกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ว่า ทำไมถึงจะออกระเบียบที่มันขัดต่ออนุสัญญา ซึ่งตอนนี้เราก็กำลังจะเข้ารอบยูพีอาร์ (UPR) ซึ่งก็เป็นเหตุให้เราถูกบอยคอต (Boycott) นั่นเอง อาจจะด้วยความไม่เข้าใจหรืออะไรก็ตามก็คง ต้องคุยกัน แล้วก็เรื่องของมาตรา ๑๙/๑ ใน พ.ร.บ. ฉบับนี้เช่นกันที่ให้เราดูแลเบื้องต้น สำหรับคนที่ไม่มีเอกสารพิสูจน์ตนและเป็นคนพิการ ซึ่งในงานวิจัยเราก็พบว่ามีการซื้อคน พิการมาเป็นขอทานในประเทศไทย ฉะนั้นในกรณีนี้เราคงจะต้องมีระเบียบในการที่จะดูแล เขาหรือพาเขากลับประเทศต้นทาง หรือถ้าเป็นคนพิการตกหล่นในประเทศไทย อันนี้ก็คง จะต้องเข้ามาดูแลพิสูจน์สัญชาติ ซึ่งถ้าเราจับเคส บาย เคส (Case by Case) ก็ไม่ค่อยยาก แต่ทันทีที่เราเจอความไม่เข้าใจของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่รักษาการตามกฎหมายนี้ บางทีความ ไร้รัฐ ไร้สัญชาติก็เกิดกับลูกของพ่อแม่ไทยในประเทศไทยเช่นกันนะคะ

สุดท้าย เรื่องพระราชบัญญัติการทำงานคนต่างด้าว มันเป็นการรับรองสิทธิ ในการประกอบอาชีพ ซึ่งเรื่องของคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ เป็นปัญหาตรงนี้เนื่องจากว่าพอเวลา ที่บุคคลดังกล่าวแม้ว่าเกิดในประเทศไทย พ่อแม่มีสัญชาติไทย แต่พอไม่มีบัตรอะไรสักใบหนึ่ง ก็ไม่สามารถจะไปขอเวิร์ค เพอร์มิท (Work permit) ได้ จริง ๆ ก็ไม่ควรจะต้องขอเวิร์ค เพอร์มิท แต่ในระหว่างที่ยังพิสูจน์สัญชาติไม่ได้ก็จะต้องขอเวิร์ค เพอร์มิท ซึ่งตรงนี้ถ้าเกิดเราใช้ พระราชบัญญัตินี้อย่างมีประสิทธิภาพมันก็มีทางออกได้หลายทาง จะไม่ขอรบกวน ในรายละเอียด ในเรื่องนี้ค่อนข้างมีงานวิจัยนะคะ ผิดกับเรื่องอื่นในเรื่องสิทธิมนุษยชน ฉะนั้นลองอธิบายไปคร่าว ๆ ดูก่อน เพราะว่าในที่นี้ก็จะมีหลายท่านที่เข้าใจเรื่องนี้ดี อาจจะได้ช่วยเพิ่มเติมเพื่อให้เราเขียนรายงานได้ดีขึ้น อันนี้ดิฉันเรียกว่าเป็นการจัดการให้ กฎหมายปัจจุบันที่น่าจะมีความขัดต่อพันธกรณีระหว่างประเทศนี้ได้เข้าสู่ความสอดคล้อง แล้วก็ชัดเจนไม่นำไปสู่ปัญหาความไร้รัฐ ไร้สัญชาติ ตรงนี้ก็คิดว่าจะทำให้การชี้แจงในเรื่อง ที่ว่าเราถูกลดระดับ ถูกบอยคอตในเทียร์ (Tier) อะไรประมาณนี้ก็จะดีขึ้นนะคะ ยิ่งเป็นท่าที จากสภาปฏิรูปแห่งชาติมันยิ่งมีความหนักแน่นที่จะมีการเจรจาในโต๊ะที่เกี่ยวข้องกับเทียร์นะคะ

ในประการที่ ๒ ที่เราจะต้องมีกฎหมายในอนาคตภายใน ๗ ปี นักวิชาการ ในสายจัดการประชากรประเมินว่าเราคงต้องมีกฎหมายอาเซียน แบบกฎหมายของ ประชาคมยุโรป ซึ่งตรงนี้พวกเราก็คิดว่ามันก็เหมือนเรากลับไปในช่วงปลายรัชกาลที่ ๕ ที่เรา มีการเปลี่ยนแปลงบริบทของระบบกฎหมายให้สอดคล้องกับกฎหมายตะวันตก คราวนี้เราคง ต้องเริ่มมีกฎหมายประชาคม ซึ่งกฎหมายปัจจุบันที่เรามีอยู่ก็คงจะต้องปรับให้มันสอดคล้อง กับพัฒนาการของการเจรจาในโต๊ะประชาคมอาเซียนหรือระหว่างประชาคมอาเซียนกับ ประชาคมอื่น ๆ ซึ่งตรงนี้จากการที่เราตามดูตลอดมาเราก็คิดว่าพอมีองค์ความรู้ในภาค วิชาการ แล้วก็ที่สำคัญมันมีความเชื่อมต่อระหว่างภาควิชาการในสายปฏิบัติของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ดิฉันอยากจะขออนุญาตยกตัวอย่างให้เห็นปัญหาในอนาคตที่จะเกิดมาก ขึ้นคือปัญหาของแรงงานสัญชาติไทยที่ไปตกหล่น ตกเรืออยู่ที่เกาะอัมบนหรือเกาะเบนจินาใน ประเทศอินโดนีเซีย อันนี้เป็นตัวอย่างอันหนึ่งที่ทางพวกเราซึ่งทำงานด้านการจัดการ ประชากรเสนอคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญให้มีกฎหมายรัฐธรรมนูญสักวรรคหนึ่งที่ พูดถึงการคุ้มครองคนสัญชาติไทยที่ประสบวิกฤตการณ์แห่งชีวิตนี้ในต่างประเทศ ซึ่งตรงนี้ถ้าท่านทั้งหลายมีเวลาก็กรุณาดูช่อง ๓ หรืออ่านงานเขียนของคุณฐปณีย์ เอียดศรีไชย ซึ่งตรงนี้ก็จะได้ภาพว่าเท่าที่งานวิจัยเราเห็น ตอนนี้เองก็มีคนสัญชาติไทยซึ่งไปตกเป็นคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติในต่างประเทศจำนวนไม่น้อย ในประเทศสำคัญ ๆ ประเทศญี่ปุ่น ประเทศสิงคโปร์ ประเทศออสเตรเลีย ประเทศเยอรมัน ประเทศฝรั่งเศส แม้กระทั่งประเทศสหรัฐอเมริกาเอง ฉะนั้นการที่มีการปฏิรูปในตัวรัฐธรรมนูญเองนั้นก็จะทำให้เกิดระบบประสิทธิภาพ ในการคุ้มครองคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทย แต่จำเป็นต้องออกไปทำงานในต่างประเทศ ซึ่งการปรับกฎหมายไทยตรงนี้อาจจะทำได้โดยไม่ต้องรอความตกลงระหว่างประเทศ หลายประเทศก็ปรับไป ยังไม่ได้รอการประชุมของโต๊ะอาเซียน แต่ในที่สุดถ้าดู จากประสบการณ์ของประชาคมยุโรป มันก็คงจะต้องมีอนุสัญญาที่สำคัญ ๆ ซึ่งทางยุโรปเอง ก็จะมีเรื่องของอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายสัญชาติที่จะทำให้กฎหมายสัญชาตินั้น มันมีความสอดคล้องกัน มันป้องกันไม่ให้คนตกหล่น หรือถูกบันทึกให้ตกเป็นคนไร้สัญชาติ สำหรับประเทศไทยเองก็คิดว่าเรากำลังเข้าสู่โหมด (Mode) ของคนหลายรัฐ หลายสัญชาติด้วย ดังนั้นเวลาที่เราจะต้องบันทึกชื่อบุคคล บันทึกลักษณะตัวบุคคลต่าง ๆ มันก็จะมีมาตรฐาน ก็คงต้องค่อย ๆ ปรับไปทันทีที่เทคโนโลยีมันถึงระดับที่จะต้องทำนะคะ

อีกอันหนึ่งที่คงหนีไม่พ้นภายใน ๗ ปี ก็คือการประมวลกฎหมายคนเข้าเมือง ตอนนี้ก็เริ่มต้นแล้วโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็คือ กระทรวงมหาดไทย แล้วก็สำนักงานตำรวจ แห่งชาติ ท่านทั้งหลายคงเคยได้ยินเรื่องของความตกลงเชงเกน (Schengen) ซึ่งในทาง เทคนิคมันก็จะครอบทั้งคนยากจน คนร่ำรวย ทุกฝ่าย คนรวยเองก็อาจจะจ้างลอว์ เฟิร์ม (Law firm) ให้ทำหน้าที่ได้ค่อนข้างไม่มีปัญหามากนัก แต่ตอนนี้ปัญหาก็จะเกิดกับคนจนดังกรณี ที่ดิฉันยกให้ฟังเรื่องของแรงงานประมงที่กำลังตกหล่นอยู่ที่เกาะอัมบนและเกาะเบนจินา ประเทศอินโดนีเซีย ฉะนั้นในรายงานฉบับนี้ก็จะพยายามที่จะสรุปให้เห็นบลูพรินท์ ของการจัดการประชากรที่ไม่ยอมให้มีใครสักคนที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศไทยตกอยู่ใน ความยากลำบาก ขอบคุณค่ะ