กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ที่เคารพครับ ผม นายเข็มชัย ชุติวงศ์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ แล้วก็เป็นประธานอนุกรรมาธิการ ปฏิรูปองค์กรและกระบวนการยุติธรรมก่อนชั้นศาล ท่านประธานครับ ในเรื่องของการปฏิรูป องค์กรและกระบวนการยุติธรรมก่อนชั้นศาลนั้นเราพบประเด็นปัญหาในเรื่องนี้อยู่ หลายประการ

ประการแรก เราพบว่าในระบบการสอบสวนของประเทศไทยที่แยกส่วน ระหว่างพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการซึ่งทำกันมาหลายสิบปีแล้ว ในส่วนหนึ่ง ก็อาจจะเป็นการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกันให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ให้ความเป็นธรรมได้ แต่ว่าบางครั้งการแบ่งแยกเช่นนั้นก็ทำให้การสอบสวนไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในคดีที่มีความซับซ้อนยุ่งยาก ซึ่งเมื่อวานนี้กรรมาธิการคณะหนึ่งก็ได้เสนอการบูรณาการ ระหว่างหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม เพราะฉะนั้นปัญหาการจัดการกับคดี หรืออาชญากรรมที่เกิดขึ้นและระบบการสอบสวนก็อาจจะต้องมีรูปแบบวิธีที่ไม่เหมือนกัน ในรูปคดีที่ต่างกัน

ประการที่ ๒ เราพบประเด็นปัญหาว่าในแนวความคิดที่จะให้มีกระบวนการ ยุติธรรมที่ไม่ต้องไปศาล ในชั้นก่อนถึงศาลก็จำเป็นต้องเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้พนักงานสอบสวน และตำรวจในกระบวนการที่เรียกว่า การไกล่เกลี่ยคดี ความจริงแนวคิดเรื่องนี้ มีมานานแล้ว เรียกว่าเป็นกระบวนการยุติธรรมทางเลือกที่พยายามเบี่ยงเบนคดีออกไป จากการพิจารณาในศาลเพื่อไม่ให้คดีไปค้างอยู่ในศาลมากเกินไป แล้วก็เป็นภาระกับ ท่านผู้พิพากษา แนวความคิดเรื่องนี้ผมอยากกราบเรียนว่า ในครั้งแรกเลยเรานำมาใช้กับ เรื่องของผู้กระทำความผิดที่เป็นเด็กเยาวชน เรามีการตั้งศาลเด็กเยาวชนมานานหลายสิบปีแล้ว แล้วก็มีกระบวนการที่ไม่ต้องเอาเด็กเข้าไปสู่การพิจารณา แล้วก็ไม่ต้องไปติดคุกติดตะราง เรียกว่าเป็นการฟื้นฟู ต่อมาเรามีการใช้กระบวนการนี้กับคดียาเสพติดโดยมองผู้เสพยา เป็นคนป่วย แล้วก็นำไปบำบัดรักษาแทนที่จะเอาไปติดคุกติดตะราง กระบวนการอันนี้ก็มี กฎหมายรองรับ แล้วก็บังคับใช้ไปแล้ว แต่ตอนนี้เรากำลังนึกถึงการที่จะเบี่ยงเบนคดี ให้มากกว่านั้น ก็จำเป็นที่จะต้องจัดสรรอำนาจหน้าที่ระหว่างเจ้าพนักงานตำรวจกับพนักงานอัยการ ให้มีบทบาทตรงนี้มากยิ่งขึ้น

อันที่ ๓ เราพบว่ายังมีปัญหาความเหลื่อมล้ำของผู้ต้องหาที่เป็นคนยากจน หรือด้อยโอกาส อันนี้เข้าใจว่าเป็นประเด็นหลักหนึ่งในการปฏิรูปครั้งนี้ ก็คือเรื่องของ การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมของผู้ด้อยโอกาส แล้วก็คนยากคนจน ในกระบวนการ ยุติธรรมของคดีอาญาที่คนยากคนจน คนด้อยโอกาสมาตกเป็นผู้ต้องหา ท่านต้องเข้าใจว่า การเป็นผู้ต้องหายังไม่ได้หมายความว่าเขากระทำผิด เพียงแต่ว่ามันมีอาชญากรรมเกิดขึ้น แล้วก็มีพยานหลักฐานบางส่วนที่บ่งชี้ไปที่ตัวเขาทำให้เขาถูกนำมาดำเนินคดีคนยากคนจน คนด้อยโอกาสจะมีปัญหา ๒ ประการในชั้นนี้ ก็คือว่าเขาจะไม่ได้รับการปล่อยตัวชั่วคราว แต่จะต้องถูกควบคุมตัวเพราะว่าไม่มีเงินมาเป็นหลักประกัน ซึ่งอันนี้เป็นระบบที่เราใช้อยู่ ก็คือว่าเมื่อเจ้าพนักงานตำรวจจับผู้ต้องหามาได้โดยปกติก็จะต้องเรียกหลักทรัพย์ เป็นหลักประกัน มิฉะนั้นก็จะต้องถูกควบคุม การที่เขาจะต่อสู้คดี พิสูจน์ความบริสุทธิ์ โดยการถูกควบคุมเป็นไปได้ยากลำบากมาก แล้วเราสงสัยว่าอาจจะมีคนบริสุทธิ์ที่อาจจะต้อง พลั้งพลาดถูกลงโทษไป เพราะว่าไม่มีโอกาสในการต่อสู้คดี อีกส่วนหนึ่งเราเห็นว่าการดำเนินคดี ในชั้นศาลเป็นสิ่งที่ต้องใช้ค่าใช้จ่ายแล้วก็เงินพอสมควร เพราะฉะนั้นคนยากคนจนบางครั้ง ก็ไม่มีเงินที่จะมาจ้างทนายความ แม้จะมีกฎหมายรองรับว่าให้ศาลจัดหาให้แต่บางครั้ง การต่อสู้คดีในชั้นศาลของเขาก็ยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ก็อาจจะเป็นเหตุทำให้เขา ไม่ได้รับความยุติธรรมมากนัก

อันที่ ๔ เราพบว่ามีการฟ้องคดีอาญาต่อศาลมากเกินไป ทำให้คดีค้าง พิจารณาจำนวนมาก และใช้เวลานานกว่าคดีจะถึงที่สุด อันนี้ก็จะเกี่ยวโยงกับปัญหาข้อที่ ๒ เมื่อครู่นี้ก็คือว่าระบบที่กำลังใช้อยู่ตอนนี้ก็คือการเบี่ยงเบนคดีออกไปจากศาล

อันที่ ๕ องค์กรสำคัญในกระบวนการยุติธรรมยังมีการบริหารจัดการ ที่ไม่เหมาะสมและไม่มีการบูรณาการทำงานร่วมกัน ทำให้การทำงานของกระบวนการ ยุติธรรมไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร แล้วบางครั้งก็เป็นอุปสรรคต่อการอำนวยการ ความยุติธรรม อันนี้อยากจะกราบเรียนว่าความจริงแล้วในเรื่องของกระบวนการยุติธรรม เรามีการปฏิรูปมาตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ มีการปฏิรูปไปหลายประการ และต่อมาปี ๒๕๕๐ ที่มี การเปลี่ยนรัฐธรรมนูญ ก็มีการปฏิรูปอีกส่วนหนึ่ง เพราะฉะนั้นในครั้งนี้ก็จะเหลือปัญหา ในการที่จะต้องมีการปฏิรูปอยู่อีกบางประการ ซึ่งเราก็กำลังจะพยายามทำต่อไปให้ครบถ้วน

วัตถุประสงค์ของการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมก่อนชั้นศาล เราก็ต้องการ ให้เกิดการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารงานบุคคล อันนี้เรามองไปที่องค์กรหลัก ความจริงแล้ว ๓ องค์กร แต่ว่าอีกองค์กรหนึ่งแยกออกไปต่างหากแล้ว ก็คือตำรวจ อัยการ แล้วก็ ทนายความ

อันที่ ๒ เพื่อให้มีการปฏิรูปกระบวนการสอบสวนและสั่งคดีซึ่งเป็น กระบวนการก่อนชั้นศาลให้มีการบูรณาการและสามารถอำนวยความยุติธรรมได้อย่างมี ประสิทธิภาพ

อันที่ ๓ ปฏิรูปมาตรการทดแทนการฟ้องคดีเพื่อลดปริมาณคดีขึ้นสู่ศาล ต้องกราบเรียนว่าตอนนี้ความจริงแล้วมีร่างกฎหมายอยู่หลายฉบับ บางฉบับอยู่ที่รัฐบาล บางฉบับอยู่ที่ สนช. แล้ว ซึ่งพูดถึงการชะลอการฟ้องการไกล่เกลี่ยคดีก่อนถึงศาล อันนี้ทางอนุกรรมาธิการชุดผมก็จะนำมาศึกษาแล้วก็พยายามทำให้มันเป็นอันเดียวกัน

ส่วนประเด็นของการปฏิรูปหลังจากที่เราศึกษาปัญหา แล้วก็ตั้งเป้าหมายกันไว้ แล้ว ก็มีประเด็นของการปฏิรูปในส่วนนี้ที่ตอนนี้คิดกันไว้ประมาณ ๖-๗ เรื่องด้วยกัน

อันแรกเลย ปฏิรูปกระบวนการสอบสวนคดีสำคัญโดยให้พนักงานอัยการเข้าร่วม ในการสอบสวนกับพนักงานสอบสวน และการสอบสวนคดีตามที่กฎหมายให้อำนาจ พนักงานอัยการ อันนี้จะสอดคล้องกับร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้ยกร่างในรอบแรกผ่านไปแล้ว โดยเราเห็นว่าในคดีสำคัญซึ่งคงต้องมีการกำหนดต่อไป ก็คือคดีที่มีความยุ่งยากซับซ้อน การให้พนักงานอัยการมีส่วนร่วมตั้งแต่แรกในการสอบสวน วางรูปคดี รวบรวมพยานหลักฐาน แล้วก็ดูแลการใช้อำนาจในการสอบสวน น่าจะเป็นประโยชน์ แล้วก็เพิ่มประสิทธิภาพของการสอบสวนได้มากขึ้น

อันที่ ๒ ปฏิรูปกระบวนการปล่อยตัวชั่วคราวในชั้นสอบสวนและพนักงานอัยการ รวมไปถึงชั้นศาลด้วย ให้สามารถใช้หลักประกันเดียวกันได้ตลอดทั้งคดี อันนี้ในความจริง เราพบว่าโดยบทบัญญัติกฎหมายสามารถที่จะดำเนินการได้ แต่ว่าอาจจะยังมีประเด็น การไม่บูรณาการกันของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมซึ่งทำให้การใช้หลักประกัน ใน ๓ ขั้นตอนบางครั้งเกิดปัญหาอุปสรรคที่จะใช้หลักประกันเดียวกัน อันนี้เราก็จะพยายาม ศึกษาหาทางให้สามารถใช้หลักประกันเดียวกันในทางปฏิบัติสามารถใช้ได้ตลอดทั้ง ๓ ชั้น ตลอดทั้งคดีด้วยซ้ำ ซึ่งอันนี้ก็จะเป็นประโยชน์กับคนด้อยโอกาส แล้วก็คนยากคนจนคงไม่มี โอกาสที่จะหาหลักประกันได้มากนัก

อันที่ ๔ ก็คือปฏิรูปโครงสร้างขององค์กรอัยการและกรมสอบสวนคดีพิเศษ อันนี้เป้าหมายหลักก็คือเพื่อให้ ๒ องค์กรนี้ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง สำหรับ องค์กรอัยการนั้น เมื่อดูตามแนวทางที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญดำเนินการไปแล้ว บางส่วน ก็อาจจะมีส่วนที่ต้องการการปฏิรูปในส่วนของคณะกรรมการอัยการ ซึ่งขณะนี้ เป็นองค์กรที่บริหารทั้งองค์กร แล้วก็บริหารงานบุคคลของสำนักงานอัยการสูงสุดอยู่ ก็ อาจจะมีการปรับปรุงให้มีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น อันนี้จะเป็นแนวทางหรือสอดคล้อง กับคณะกรรมการบริหารงานบุคคลของศาลซึ่งกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้เสนอให้เป็น รูปแบบทำนองเดียวกัน ส่วนกรมสอบสวนคดีพิเศษนั้นเราพบว่าที่ผ่านมายังถูกแทรกแซง จากทางการเมือง ก็จะพยายามหาทางที่จะให้กรมสอบสวนคดีพิเศษปลอดจากการถูกแทรกแซง ทางการเมืองซึ่งอันนี้คงต้องคิดกันต่อไป

อันที่ ๕ ปฏิรูปโครงสร้างสภาทนายความและระบบการควบคุมการปฏิบัติ หน้าที่ของทนายความ อันนี้เป็นข้อเสนอของเพื่อนอนุกรรมาธิการที่เป็นทนายความหลายท่าน อาจจะเป็นผลสืบเนื่องมาจากแนวความคิดของสภาทนายความในอดีต ซึ่งอยากที่จะมี การปรับปรุงระบบของทนายความ อันหนึ่งเพื่อรองรับการที่เราจะขยายไปสู่ประชาคมอาเซียน ก็จะมีนักกฎหมายจากต่างประเทศในอาเซียนจากประเทศสิงคโปร์ ประเทศมาเลเซียอะไร เข้ามาทำงาน ถึงแม้เขายังไม่สามารถมาเป็นทนายความในเมืองไทยได้ แต่งานที่ปรึกษา กฎหมาย แล้วก็งานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องก็อาจจะสามารถเข้ามาทำได้ เราก็คิดว่าน่าจะต้อง มีการกำกับดูแลงานจำพวกนี้

อันที่ ๖ บูรณาการการดำเนินการร่วมกันขององค์กรในกระบวนการยุติธรรม อันนี้ต้องกราบเรียนท่านสมาชิกว่าเป็นสิ่งที่ยากลำบากอันหนึ่งเหมือนกัน เพราะว่า กระบวนการยุติธรรมก่อนชั้นศาลของเรา ถูกออกแบบมาให้มีการแยกส่วน แล้วก็ให้ถ่วงดุล ซึ่งกันและกัน ระหว่างพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการ เพราะฉะนั้นที่ทั้ง ๒ องค์กร มีปฏิบัติกันมาด้วยความเคยชินก็คือการแยกส่วนงานกันทำ แล้วก็มีการถ่วงดุล เพราะฉะนั้น การที่จะบูรณาการให้ปฏิบัติการร่วมกันก็จำเป็นจะต้องเป็นแนวความคิดใหม่ ๆ ซึ่งขณะนี้ ก็ได้มีการริเริ่มในคดีบางลักษณะ เช่น ในกฎหมายของกรมสอบสวนคดีพิเศษ กฎหมาย ต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติอะไรพวกนี้ ก็ได้นำแนวความคิดนี้เข้าไปแล้ว เราก็จะพิจารณา ทำให้มากขึ้น

อันสุดท้ายคือปฏิรูปอำนาจของพนักงานอัยการดำเนินคดีแพ่งที่เกี่ยวกับ ประโยชน์สาธารณะแทนประชาชนผู้ด้อยโอกาส ในกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ท่านสมาชิกอาจจะทราบว่าโดยปกติคนที่จะมีสิทธิหรือว่ามีอำนาจนำคดีไปฟ้องศาลต้องเป็น คนที่มีส่วนได้เสีย เขาเรียกว่า เป็นผู้ถูกโต้แย้งสิทธิ แต่ต่อมาเมื่อเร็ว ๆ นี้ได้มีการแก้ไข ปรับปรุงกฎหมายส่วนนี้ให้มีการฟ้องคดีแบบเป็นกลุ่มหรือที่เรียกว่าคลาส แอคชัน (Class action) ผ่านการพิจารณาของ สนช. ไปแล้ว ในกระบวนการนั้นกฎหมายที่แก้ไปนี้ ก็ให้ทนายความสามารถรับมอบอำนาจจากกลุ่มผู้เสียหายจากการกระทำที่กระทบถึงสิทธิ ของคนส่วนมาก สามารถฟ้องคดีแทนกันได้ แต่สำหรับคดีที่เกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะ บางครั้งก็อาจจะเป็นคดีที่มีความยุ่งยากซับซ้อนมากกว่า เราก็คิดว่าน่าจะให้อำนาจพนักงาน อัยการในการที่จะเข้าไปดำเนินคดีประเภทนี้ ซึ่งขณะนี้ก็จะมีอยู่ในกฎหมายเฉพาะบางฉบับ ผมจำไม่ได้แน่เกี่ยวกับเรื่องมลพิษทางทะเลหรืออะไรลักษณะนี้ เราก็จะพยายามขยาย ขอบเขตตรงนี้ออกไปให้มากขึ้น ผลกระทบเชิงบวกในวงกว้างที่เราคาดหมาย แล้วก็ หวังว่าจะเกิดขึ้นก็คือว่าถ้าทำได้ตามที่เสนอแนะมานี้ ดังที่กล่าวมา เราจะสามารถ ลดปริมาณคดีที่ขึ้นสู่ศาลทำให้ศาลสามารถตัดสินคดีได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น คือถ้าคดีมาก เกินไปแล้วจำนวนผู้พิพากษายังมีน้อยก็จะมีคดีที่ค้างอยู่มาก แล้วก็คดีซึ่งตัดสินแต่ละเรื่อง ท่านก็จะมีเวลาค่อนข้างจำกัด

อันที่ ๒ ซึ่งเราหวังมากเลยก็คือว่า คนยากคนจนจะสามารถเข้าถึง กระบวนการยุติธรรมได้มากขึ้น ขจัดปรากฏการณ์ความยุติธรรม ๒ มาตรฐาน ก็คือคนรวยได้ มาตรฐานหนึ่ง คนจนได้อีกมาตรฐานหนึ่ง แล้วจะพยายามทำให้ฐานะการเงินไม่เป็นอุปสรรค ต่อการแสวงหาความยุติธรรม สิ่งที่จะชี้ให้เห็นว่า ความคาดหวังของเราประสบความสำเร็จก็ คือว่า

ประการแรก การอำนวยความยุติธรรมในชั้นสอบสวนและสั่งคดีนั้นเป็นไป โดยรวดเร็วและให้โอกาสประชาชนที่ได้รับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพโดยเสมอภาค ลดค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี

ประการที่ ๒ ก็คือปริมาณคดีอาญาที่ฟ้องต่อศาลลดลงโดยมีนัยสำคัญ ปัจจุบันนี้เท่าที่เรารับทราบมาคดีในศาลทางอาญาส่วนใหญ่เป็นคดีเกี่ยวกับยาเสพติด มากกว่า ๕๐ เปอร์เซ็นต์ขึ้นไป เพราะฉะนั้นถ้าคดีพวกนี้ได้มีการจัดการให้เสร็จสิ้นไปได้ อย่างรวดเร็ว ไม่ว่าในชั้นศาลก็ดีหรือว่านำไปชำระนอกศาลโดยใช้กระบวนการอื่น ก็จะทำให้คดีในศาลนั้นลดลงอย่างมีนัยสำคัญได้

ประการที่ ๓ ก็คือการบริหารงานบุคคลขององค์กรอัยการและกรมสอบสวน คดีพิเศษ มีหลักประกันความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการ และการสอบสวนคดีพิเศษให้ปลอดจากการถูกแทรกแซงทางการเมือง

ประการที่ ๔ ก็คือการให้บริการทางวิชาชีพของทนายความต่อประชาชน มีคุณภาพที่ดีขึ้น

ขออนุญาตนำเสนอต่อเพื่อนสมาชิกเพียงเท่านี้ครับ ขอบพระคุณครับ