กราบเรียนท่านประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ ท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ดิฉัน สีลาภรณ์ บัวสาย ในนามของประธานคณะอนุกรรมาธิการ ปฏิรูประบบงบประมาณและการคลัง ในคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ในการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน นอกจากจะต้องมียุทธศาสตร์ชาติเพื่อเป็นเครื่อง ชี้ทิศทางแล้ว การปฏิรูปอีกส่วนหนึ่งที่สําคัญมากคือการปฏิรูประบบงบประมาณ ระบบ งบประมาณเป็นหัวใจของการขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน เนื่องจาก องคาพยพทั้งหมดของระบบราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น จะเดินไปได้ ก็ด้วยการมีเงินใช้ในการบริหารจัดการ การปฏิรูประบบงบประมาณจึงมีความสําคัญยิ่ง และถูกกําหนดให้เป็น ๑ ใน ๓๖ วาระการปฏิรูปที่สําคัญของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ในการดําเนินงานเพื่อออกแบบแนวคิดในการปฏิรูประบบงบประมาณ คณะอนุกรรมาธิการ ปฏิรูประบบงบประมาณและการคลังภายใต้คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ได้มีการทบทวนสภาพปัญหา แนวคิด ทฤษฎีและประชุมร่วมกับหน่วยงานที่สําคัญ และเกี่ยวข้องโดยตรง รวมทั้งได้ประสานงานกับคณะอนุกรรมาธิการอื่นที่กําลังจัดทํา ข้อเสนอการปฏิรูปในประเด็นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้แนวคิดที่มีการออกแบบเป็นไปในทิศทาง ที่สอดคล้องกันและแบ่งงานกันทํา คณะอนุกรรมาธิการอื่นที่ได้มีการประสานและทํางาน ร่วมกัน ได้แก่ ๑. คณะอนุกรรมาธิการการเงินการคลังท้องถิ่น ในคณะกรรมาธิการปฏิรูป การปกครองท้องถิ่น ๒. คณะอนุกรรมาธิการปฏิรูปการคลัง การงบประมาณและการภาษีอากร ในคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ๓. คณะอนุกรรมาธิการ คณะที่ ๔ ด้านการคลังและงบประมาณของรัฐ ในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จากการ ประมวลศึกษาถึงเหตุผลความจําเป็นในการปฏิรูประบบงบประมาณ เราพบปัญหาที่สําคัญ ของระบบงบประมาณ ดังนี้

ประการแรก วิธีการงบประมาณ วิธีการงบประมาณที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน มีกระบวนการรูปแบบเดียวที่เน้นให้ส่วนราชการเป็นผู้จัดทําคําของบประมาณ และเสนอผ่าน กระทรวงไปยังสํานักงบประมาณเพื่อกลั่นกรองและเข้าสู่รัฐสภาในฐานะร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจําปี ซึ่งจะต้องมีขั้นตอนการแปรญัตติโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ก่อนที่สภาจะให้ความเห็นชอบและผ่านออกมาเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจําปี วิธีงบประมาณดังกล่าวจึงเปิดพื้นที่น้อยมากสําหรับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนโดยตรง ไม่ว่าจะในขั้นตอนการตั้งคําของบประมาณ การพิจารณาวิเคราะห์เพื่อจัดลําดับความสําคัญ ไปจนถึงการตัดสินใจ กลไกหลักภายใต้วิธีการงบประมาณดังกล่าวมีเพียงส่วนราชการ สํานักงบประมาณและสภาผู้แทนราษฎร โดยสมมุติฐานแนวคิดว่าสภาผู้แทนราษฎร เป็นตัวแทนความต้องการของประชาชนตามหลักประชาธิปไตยแบบตัวแทน ซึ่งในทางปฏิบัติ มีผลให้การพิจารณางบประมาณกลายเป็นเวทีแย่งชิงอํานาจและผลประโยชน์ทางการเมือง ในการจัดสรรงบประมาณระหว่างนักการเมืองและมุ่งตอบสนองนโยบายของพรรคการเมือง มากกว่าตอบสนองการแก้ปัญหาโดยตรงของประชาชน วิธีการงบประมาณดังกล่าว ถูกออกแบบมาตั้งแต่ปีพุทธศักราช ๒๕๐๒ ซึ่งสถานการณ์ความตื่นตัวทางการเมือง ของประชาชนเมื่อกว่า ๕๐ ปีก่อนนั้นแตกต่างจากปัจจุบันเป็นอันมาก ดังจะเห็นว่าปัจจุบัน ประชาชนเรียกร้องการมีส่วนร่วมและการจัดการตนเองสูงขึ้นตามพัฒนาการของสํานึก ประชาธิปไตย กระบวนการและวิธีการงบประมาณจึงควรต้องมีการปฏิรูปเพื่อเปิดให้ ประชาชนได้มีอํานาจที่แท้จริงมากขึ้นในการกําหนดและตัดสินใจการใช้งบประมาณ เพื่อบริหารท้องถิ่นและบริหารประเทศ

ประการที่ ๒ กระบวนการจัดทําคําของบประมาณ กระบวนการจัดทําคําขอ งบประมาณในปัจจุบันมีปฏิทินงบประมาณที่ต้องเริ่มกระบวนการล่วงหน้าประมาณ ๑ ปีครึ่ง ถึง ๒ ปีครึ่ง อย่างไรก็ตามภายใต้พลวัตการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วของสถานการณ์ปัญหาต่าง ๆ ทําให้กว่างบประมาณจะได้รับการอนุมัติผ่านสภา สถานการณ์ปัญหาก็มักจะเปลี่ยนไปแล้ว กระบวนการจัดทําคําของบประมาณที่ใช้เวลายาวนานเช่นนี้จึงขาดความยืดหยุ่นที่จะสนองตอบ ต่อการแก้ปัญหาและพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนเท่าที่ควร นอกจากนี้ยังนําไปสู่ การเปิดช่องให้มีการโยกย้ายเปลี่ยนแปลงงบประมาณได้ โดยมีข้ออ้างรองรับอีกด้วยว่า สถานการณ์ได้เปลี่ยนไปแล้ว ซึ่งโดยที่จริงแล้วกระบวนการจัดทําคําของบประมาณ ดังที่เป็นอยู่ อาจจะเหมาะสมสําหรับการตอบสนองยุทธศาสตร์ชาติและแผนระยะยาว ระยะกลาง เพื่อรักษาผลประโยชน์แห่งชาติหรือเนชันแนล อินเทอเรสต์ (National interest) แต่ไม่เหมาะกับการตอบสนองความต้องการการแก้ปัญหาของประชาชนในพื้นที่ต่าง ๆ หรือที่เรียกว่าโลคอล อินเทอเรสต์ (Local interest) ที่มีความหลากหลายและเปลี่ยนแปลง ไปได้อย่างรวดเร็ว

ประการที่ ๓ การวิเคราะห์งบประมาณเพื่อจัดลําดับความสําคัญของแผนงาน โครงการ โดยหลักการแล้วการจัดทําคําของบประมาณจากระดับกรมควรจะต้องถูกวิเคราะห์ และจัดลําดับความสําคัญของแต่ละกระทรวงโดยสํานักงานปลัดกระทรวง อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติคําของบประมาณทั้งหมดถูกส่งตรงไปยังสํานักงบประมาณโดยแทบไม่มีการตัดทอน จากกระทรวงโดยสํานักงานปลัดกระทรวง ทําให้ภาระหนักไปตกอยู่กับสํานักงบประมาณ ในการวิเคราะห์และตัดทอน เลยกลายเป็นการง่ายที่การเมืองจะเข้าแทรกแซงเพราะสามารถ เข้าแทรกแซงที่สํานักงบประมาณเพียงจุดเดียวก็สามารถครอบงําการจัดสรรงบประมาณ ได้ทุกกระทรวง ทุกกรม ปัจจุบันกระบวนการวิเคราะห์งบประมาณและจัดลําดับความสําคัญ ของแผนงานโครงการระหว่างกระทรวงเป็นหน้าที่หลักของสํานักงบประมาณแต่เพียง หน่วยงานเดียว ทําให้เกิดการวิ่งเต้นและการร้องขอและการยอมให้เป็นพิเศษ ที่แทรกอยู่ ในกลไกที่พิจารณางบประมาณ อีกทั้งตามพระราชบัญญัติงบประมาณ พุทธศักราช ๒๕๐๒ ได้ให้อํานาจผู้อํานวยการสํานักงบประมาณในการอนุญาตการโอนย้ายงบประมาณไปใช้ ในรายการอื่นได้ จึงทําให้อํานาจของผู้อํานวยการสํานักงบประมาณมีสูงมาก จนอาจขัดกับ หลักของการถ่วงดุล

ประการที่ ๔ กระบวนการชี้แจงงบประมาณ การชี้แจงงบประมาณในปัจจุบัน เป็นการให้หัวหน้าส่วนราชการรายกรมต้องมาชี้แจงกับคณะกรรมาธิการงบประมาณซึ่งในแต่ละปี สิ้นเปลืองค่าเสียเวลาและโอกาสมหาศาลในการที่ต้องให้ข้าราชการระดับสูงจํานวนมาก ต้องมารอชี้แจงงบประมาณ ทั้งที่โดยหลักการแล้วเป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวง ที่จะต้องชี้แจงต่อสภาว่ารัฐบาลมีนโยบายและแผนงานอย่างไรในภาพรวมของกระทรวง

ประการที่ ๕ การติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์ของการใช้งบประมาณ และการตรวจสอบ แนวทางการจัดทํางบประมาณที่เป็นอยู่มีลักษณะที่เน้นการเป็นรายกิจกรรม แบบไอเท็ม เบสด์ (Item-based) มากกว่าการเน้นที่ผลลัพธ์หรือที่เรียกว่า รีซัลท์ เบสด์ บัดเจตติง (Result based budgeting) เนื่องจากตั้งอยู่บนพื้นฐานของวิธีคิดในการป้องกัน การรั่วไหล จึงต้องมีการควบคุมอย่างเข้มข้น มีกฎระเบียบกลางกํากับซึ่งในด้านหนึ่งก็เป็น ข้อดี แต่ผลกระทบอีกด้านหนึ่งได้ทําให้เกิดความไม่ยืดหยุ่นที่จะปรับให้เข้ากับบริบท ที่หลากหลายของความเป็นจริง ลดทอนการใช้ดุลยพินิจของข้าราชการที่ดีและรู้ปัญหาจริง แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่สามารถป้องกันคนที่จะหาช่องทางหลบเลี่ยงกฎระเบียบจนได้ นอกจากนี้ในกระบวนการงบประมาณส่วนใหญ่ยังขาดการติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์ของการใช้ งบประมาณในปีก่อนหน้า ก่อนที่จะพิจารณาจัดสรรงบประมาณในปีถัดไป ไม่ได้มีการใช้ ข้อมูลข้อเท็จจริงอย่างจริงจังในการประเมินผลสําเร็จ ทําให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ส่วนใหญ่โดยเฉพาะที่ไปลงในพื้นที่ชนบทเสมือนละลายเกลือลงในแม่น้ําหรือเทน้ําลงใน ทะเลทราย ไม่อาจสร้างความเปลี่ยนแปลงได้อย่างเป็นชิ้นเป็นอัน ท่านประธานและสมาชิก สภาปฏิรูปแห่งชาติที่เคารพ ด้วยสภาพปัญหาสําคัญของระบบและวิธีการงบประมาณ ที่เป็นอยู่ดังที่กล่าวมา จึงทําให้เป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศตามหลัก ธรรมาภิบาล หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนและหลักประสิทธิภาพ จําเป็นต้องมีการ ออกแบบระบบงบประมาณใหม่ที่เปิดพื้นที่ให้กับการมีส่วนร่วมของประชาชนที่กว้างขวาง และเป็นทางตรงมากขึ้น ในการตัดสินใจใช้ทรัพยากรของชาติ สร้างธรรมาภิบาลในการพิจารณา จัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา รวมถึงสร้างหลักประกันของประสิทธิภาพ ประสิทธิผลการใช้งบประมาณแผ่นดิน ในการนําเสนอแนวคิดในการออกแบบระบบ งบประมาณนี้จะขอเสนอเป็น ๓ ส่วน ดังนี้

ส่วนที่ ๑ กรอบแนวคิดในการปฏิรูประบบงบประมาณ

ส่วนที่ ๒ การออกแบบระบบกระบวนการงบประมาณใหม่ และ

ส่วนที่ ๓ การปฏิรูปการเงินการคลังท้องถิ่น

ในลําดับต่อไป ขออนุญาตให้รองศาสตราจารย์ ดอกเตอร์ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ รองประธานอนุกรรมาธิการปฏิรูประบบงบประมาณและการคลัง ได้นําเสนอกรอบแนวคิดในการปฏิรูประบบงบประมาณ