กราบเรียนท่านประธานและสมาชิก สภาปฏิรูปแห่งชาติ ในส่วนที่ ๒ ที่เป็นเรื่องของการออกแบบระบบงบประมาณภายใต้แนวคิด ซึ่งคณะอนุกรรมาธิการจากการศึกษาทบทวนที่ท่านรองศาสตราจารย์ ดอกเตอร์ทิพวรรณ ได้กล่าวแล้วนะคะ เราจะเห็นว่าการออกแบบระบบงบประมาณที่เน้นเรื่องการมีส่วนร่วมของ ภาคประชาชนให้เพิ่มขึ้นนั้นจะจํากัดอยู่ในเฉพาะเรื่องที่ไปเกี่ยวข้องกับพื้นที่และท้องถิ่น ค่อนข้างมาก ในขณะที่งบประมาณอีกส่วนหนึ่งก็ยังเป็นระบบงบประมาณเชิงภารกิจ เพราะฉะนั้นแนวคิดที่คณะอนุกรรมาธิการปฏิรูประบบงบประมาณและการคลังขอเสนอ คือการจัดระบบงบประมาณแบบคู่ขนาน คือมีทั้งระบบงบประมาณเชิงภารกิจ และระบบงบประมาณเชิงพื้นที่ ทั้ง ๒ ระบบนี้ยึดโยงกันอยู่ภายใต้กรอบของยุทธศาสตร์ชาติ เป็นกรอบในการจัดสรรงบประมาณทั้งหมด ระบบงบประมาณเชิงภารกิจ หมายถึงอะไร ระบบงบประมาณเชิงภารกิจเป็นลักษณะของวิธีการงบประมาณที่เราคุ้นเคยกันอยู่ งบประมาณในส่วนนี้เป็นงบประมาณเพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศตามนโยบาย และแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศระยะกลาง ระยะยาว เป็นงบประมาณที่ส่งผ่านหน่วยราชการส่วนกลาง ได้แก่กระทรวงตามภารกิจที่มีภารกิจ เฉพาะด้าน เช่น ด้านการป้องกันประเทศ การต่างประเทศ การคลัง วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี วิจัย พลังงานต่าง ๆ เหล่านี้เป็นต้น รวมถึงการทํางานของกระทรวง ทบวง กรมส่วนกลาง ที่เป็นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของภูมิภาคหรือกลุ่มจังหวัด และงานด้าน วิชาการ

ส่วนระบบงบประมาณเชิงพื้นที่เป็นงบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน และพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลายในแต่ละพื้นที่ และมักมี สถานการณ์เฉพาะหน้าที่ไม่อาจรอการตั้งคําของบประมาณล่วงหน้า ๑-๓ ปีได้ จึงต้องมี ความยืดหยุ่นสูง และจําเป็นต้องมีกระบวนการพิจารณาและตรวจสอบที่เป็นหลักประกัน ธรรมาภิบาลและการมีส่วนร่วมของประชาชน ระบบงบประมาณเชิงพื้นที่เป็นงบประมาณ ที่ส่งผ่านหน่วยงานราชการตามพื้นที่ ได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภายใต้การกํากับ ดูแลและสนับสนุนของหน่วยราชการส่วนภูมิภาค ทั้งนี้จะต้องออกแบบให้มีกระบวนการ จัดทําคําของบประมาณ ตลอดจนการติดตามตรวจสอบและประเมินผลที่เปิดให้มี กระบวนการปรึกษาหารือ กลุ่มชุมชนและประชาชนในพื้นที่ เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี ส่วนร่วมในการตัดสินใจการใช้งบประมาณที่จะมีผลต่อการพัฒนาที่ใกล้ตัวเขาได้มากขึ้น

อีกส่วนหนึ่งคือหน่วยราชการส่วนกลางและภูมิภาคที่มีภารกิจไปลงในพื้นที่ เช่น ในด้านการพัฒนาการเกษตร อาชีพ การศึกษา บริการสาธารณสุข สวัสดิการต่าง ๆ เป็นต้น ในส่วนของงบประมาณเชิงพื้นที่ซึ่งจะขอเน้นเป็นพิเศษ เนื่องจากเป็นรูปแบบใหม่ ที่ต้องสร้างความเข้าใจกันค่อนข้างมาก และเป็นกระบวนการงบประมาณที่จะเปิดพื้นที่ให้กับ การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนให้มากขึ้น หากลองจิตนาการว่าในพื้นที่จังหวัดหนึ่ง ๆ เรารู้ กําหนดวงเงินงบประมาณที่ชัดเจนว่าจะได้รับงบประมาณเท่าไร โดยคํานึงถึงเกณฑ์ตัวแปร ต่าง ๆ ในการจัดสรรงบประมาณแล้ว และมีการประกาศให้ประชาชนรับรู้อย่างโปร่งใส เช่น จังหวัดเพชรบุรีขนาดของประชากรประมาณ ๔๐๐,๐๐๐-๕๐๐,๐๐๐ คน จะมีงบประมาณ ที่ไหลเข้าไปที่จังหวัดประมาณ ๑๐,๐๐๐ ล้านกว่าบาท ถ้าหากว่ามีการเปิดเผยตัวเลขข้อมูล เหล่านี้ประชาชนย่อมจะตื่นตัวและรู้สึกเป็นเจ้าของงบประมาณได้มากขึ้น สามารถคิด วางแผนล่วงหน้าได้ว่าภายใน ๑๐ ปี จะมีเงินถึงแสนล้านบาทสําหรับการพัฒนาจังหวัด ควรจะทําอะไร เพราะฉะนั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนน่าจะเพิ่มสูงขึ้นได้เป็นอย่างมาก นําไปสู่การมีส่วนร่วมในกระบวนการทําแผนงานโครงการเพื่อพัฒนาพื้นที่ การติดตามการทํางาน ของนักการเมืองท้องถิ่นว่าได้ผลักดันโครงการที่ประชาชนต้องการหรือไม่ และการตรวจสอบ การใช้งบประมาณ ตลอดจนการติดตามผลการใช้งบประมาณ ซึ่งทั้งหมดย่อมหมายถึง การทําให้กระบวนการจัดสรรงบประมาณมีธรรมาภิบาลสูงขึ้น

สําหรับวงเงินที่จะจัดสรรลงไปสู่พื้นที่อาจแบ่งได้เป็น ๒ ระดับ ซึ่งเกี่ยวข้อง กับหน่วยงานหลักที่แตกต่างกัน คือระดับจังหวัดและระดับต่ํากว่าจังหวัด จากระดับล่างสุด ขึ้นมาคือระดับต่ํากว่าจังหวัด กระบวนการจะเริ่มจากการจัดทําแผนชุมชนที่ใช้ข้อมูล และการมีส่วนร่วมของประชาชน เมื่อสักครู่อาจารย์ทิพวรรณได้เสนอแล้วว่าตัวอย่างของ กระบวนการจะต้องเริ่มจากการทําให้ภาคประชาชนได้มามีส่วนรวมในการเสนอแผนงาน โครงการได้พิจารณาร่วมกัน จนเกิดเป็นข้อเสนอแผนงานโครงการที่ชุมชนต้องการ จากนั้น ควรจะมีการเปิดเวทีสมัชชาพลเมืองระดับตําบล เรื่องของสมัชชาพลเมืองนี้เป็นข้อเสนอของ คณะกรรมาธิการปฏิรูปการเมือง ซึ่งเราได้นําข้อเสนอนี้มาพิจารณาเทียบเคียงแล้วก็สาน อินทิเกรท (Integrate) เข้าไปเพื่อทําให้โครงสร้างรองรับกัน หากว่ามีการเปิดเวทีสมัชชา พลเมืองระดับตําบลและอาจจะเชื่อมโครงสร้างเดิมที่มีอยู่ เช่น คณะกรรมการหมู่บ้านทํางาน ในระดับหมู่บ้าน สภาองค์กรชุมชนทํางานในระดับตําบล เข้ามาเป็นกลไกปรึกษาหารือตั้งแต่ ระดับหมู่บ้านขึ้นมาจนถึงตําบล ก็จะได้ข้อสรุปเป็นแผนพัฒนาตําบล จากนั้นจึงเข้าสู่ กระบวนการพิจารณาอนุมัติโดยสภาท้องถิ่นระดับตําบล เพื่อจัดทําเป็นข้อบัญญัติงบประมาณของท้องถิ่น ทั้งนี้การอนุมัติโดยสภาท้องถิ่นยังเป็น ไปตามหลักประชาธิปไตย เนื่องจากว่าสภาท้องถิ่นคือตัวแทนของประชาชนที่ได้รับ การเลือกตั้ง ส่วนสภาพลเมืองมีลักษณะเป็นสภาที่ปรึกษาหารือและสามารถจะมีส่วนร่วม ในการเสนอข้อคิดเห็นว่าควรทําอะไร อย่างไรได้นะคะ

ในระดับถัดขึ้นมาคือระดับจังหวัด กระบวนการจัดทํางบประมาณจะมีความ ซับซ้อนขึ้น เนื่องจากมีส่วนราชการหลายประเภทอยู่ในระดับจังหวัด กระบวนการจัดทํา งบประมาณระดับจังหวัดนี้จะต้องพิจารณาอินพุทจากหลายส่วน ได้แก่ ส่วนหนึ่งคือข้อเสนอ แผนงานโครงการที่เป็นความต้องการของประชาชนในพื้นที่ แต่เกินขีดความสามารถของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระดับต่ํากว่าจังหวัด

อีกส่วนหนึ่งคือข้อเสนอโครงการที่ส่วนราชการในพื้นที่เสนอว่าควรจะทํา

และอีกส่วนหนึ่งคือยุทธศาสตร์จังหวัดที่ถอดมาจากยุทธศาสตร์ชาติ และนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วง

ข้อเสนอแผนงาน โครงการเหล่านี้ควรจะนําเข้าสู่เวทีสมัชชาพลเมืองระดับ จังหวัด มีกระบวนการปรึกษาหารือ วิเคราะห์เพื่อทําแมทชิง (Matching) ระหว่างสิ่งที่ ประชาชนต้องการกับสิ่งที่ส่วนราชการเสนอจะทํา ตลอดจนจัดลําดับความสําคัญ แล้วในที่สุด กําหนดเป็นแผนพัฒนาจังหวัด แผนพัฒนาจังหวัดจะเป็นจุดนัดพบของความต้องการ และข้อเสนอของหลาย ๆ จุด จากนั้นจึงเข้าสู่กระบวนการพิจารณาอนุมัติโดยสภาท้องถิ่น ระดับจังหวัด เพื่อจัดทําเป็นข้อบัญญัติงบประมาณของท้องถิ่นที่ระดับจังหวัดต่อไป การออกแบบกระบวนการจัดทํางบประมาณเชิงพื้นที่เช่นนี้จะเห็นได้ว่าเป็นกระบวนการแบบ บอททอมอัพ (Bottom up) จากล่างขึ้นบน ที่สามารถตอบสนองความต้องการแก้ปัญหา ของประชาชนได้ตรงเป้ามากขึ้น เปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมของประชาชนที่กว้างขวางขึ้น พร้อม ๆ ไปกับการสร้างระบบการตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นโดยภาคประชาชน ยิ่งไปกว่านั้นผลพลอยได้อีกประการหนึ่งของกระบวนการจัดทํางบประมาณเชิงพื้นที่ยังจะ มีผลต่อการพัฒนาคุณภาพของการเมืองของประเทศ เพราะเป็นการทําให้การเลือก ผู้แทนราษฎรทั้ง ๒ ระดับ คือระดับชาติและระดับท้องถิ่นมีความหมายที่แตกต่างกันไป อย่างชัดเจน เพราะคุมการจัดสรรงบประมาณคนละก้อนเพื่อประโยชน์ของชาติ และประชาชนคนละระดับ ข้อมูลจากงานวิจัยได้สะท้อนว่าการเลือกผู้แทนราษฎร ของประชาชนส่วนใหญ่เป็นการเลือกโดยคาดหวังให้ผู้แทนราษฎรมาจัดทําโครงการ เพื่อแก้ปัญหาที่ตนประสบอยู่เฉพาะหน้า มากกว่าการคาดหวังให้ไปออกกฎหมายกําหนด กติกาของบ้านเมือง ซึ่งเดิมแม้จะมีการเลือกตั้งผู้แทนท้องถิ่นแต่ผู้แทนระดับท้องถิ่นก็ไม่ได้มี อํานาจมากในการแก้ปัญหาของพื้นที่ เนื่องจากทรัพยากรของพื้นที่ถูกจํากัดโดยการจัดสรร จากส่วนกลาง ดังนั้นการแบ่งกระบวนการจัดทํางบประมาณออกเป็น ๒ ระบบคู่ขนาน จึงจะเป็นการเพิ่มน้ําหนักความสําคัญให้ประชาชนตื่นตัวและเข้ามาร่วมในกระบวนการ เลือกตั้งตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นมากขึ้น เนื่องจากจะมีผลกระทบต่อตนโดยตรง และตรวจสอบได้ง่าย นําไปสู่การเติบโตของประชาธิปไตยพื้นฐานในระดับรากหญ้า ในขณะที่ การเลือกผู้แทนราษฎรในระดับชาติซึ่งประชาชนตรวจสอบได้ยากกว่าก็น่าจะปรับบทบาท ไปสู่การดูแลปกป้องผลประโยชน์ระดับประเทศซึ่งต้องมีการวางกลไกตรวจสอบคนละแบบ

สําหรับกระบวนการงบประมาณเชิงภารกิจหรือที่เรียกว่าฟังก์ชัน เบสด์ บัดเจตติง (Function Based Budgeting) นั้น จะเป็นกระบวนการที่มีลักษณะท็อปดาวน์ คือเน้นการกํากับควบคุมด้วยทิศทางยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คือเส้นที่มาทางด้านขวาเป็นงบประมาณเชิงภารกิจ

การกําหนดเป้าหมายการพัฒนาประเทศในแต่ละด้านจากส่วนบนก็จะมี กระทรวงที่รับผิดชอบภารกิจในแต่ละด้านเป็นหน่วยงานที่บริหารงบประมาณ งบประมาณนี้ บางส่วนอาจจะส่งผ่านกระทรวงตามภารกิจที่มีภารกิจเฉพาะด้านและบางส่วนก็เข้ามา ในพื้นที่ด้วย หากว่ามีภารกิจตามนโยบายที่ต้องไปดําเนินงานในพื้นที่ เช่น กระทรวงการคลัง มีภารกิจต้องจัดเก็บภาษีอากร กระทรวงสาธารณสุขมีภารกิจต้องจัดบริการสาธารณสุขให้แก่ ประชาชน ซึ่งต้องมีการดําเนินงานในพื้นที่เหล่านี้จะต้องมีการพิจารณาแยกแยะว่าส่วนใด ควรเป็นส่วนที่ให้ท้องถิ่นดําเนินการ ส่วนใดควรเป็นงานของส่วนกลาง หากเป็นงานของส่วนกลาง เช่น การเก็บภาษีบางตัวก็ต้อง ใช้งบประมาณเชิงภารกิจที่จัดสรรให้กระทรวงในส่วนกลาง แต่หากเป็นงานที่ควรมอบให้ ท้องถิ่นดําเนินการ ทั้งงานและเงินก็จะต้องถูกนําไปเป็นวงเงินรวมที่จัดสรรให้กับท้องถิ่น และมีกระบวนการพิจารณาที่เป็นไปตามวิธีการงบประมาณแบบเชิงพื้นที่

ในส่วนของกระบวนการงบประมาณเชิงภารกิจ การกําหนดลําดับความสําคัญ ของแผนงานโครงการที่จะได้รับจัดสรรงบประมาณ จะเน้นเป้าหมายตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติ เป็นกรอบคลุมทิศทาง ในการนี้กระทรวงต่าง ๆ อาจเสนอแผนงานโครงการทั้งที่เป็น งานประจํา และโครงการใหม่ตามนโยบายรัฐบาล แต่ทั้งหมดจะต้องถูกวิเคราะห์ โดยพิจารณาว่าแผนงานโครงการที่มีการประสานหรือบูรณาการภารกิจระหว่างกระทรวง เพื่อไปสู่เป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติร่วมกัน จะเป็นแผนงานโครงการที่ได้ลําดับความสําคัญ สูงสุด

ในส่วนของความเชื่อมโยงระหว่างเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติ ระดับชาติไปสู่ ยุทธศาสตร์ระดับกระทรวงไปจนถึงกลยุทธ์ ผลผลิต กิจกรรม ที่ดําเนินการโดยกระทรวง ตามภารกิจ จะมีการวิเคราะห์เชิงล็อกเฟรม (Log frame) เชิงตรรกเหตุผล ซึ่งในปัจจุบัน สํานักงบประมาณก็ดําเนินงานในแนวทางนี้อยู่แล้ว สิ่งที่จะต้องเน้นมากขึ้นคือการพิจารณา ถึงผลลัพธ์หรือผลสัมฤทธิ์มากกว่าการตรวจสอบปัจจัยป้อน ตามหลักแนวคิดในการจัดสรร งบประมาณที่เน้นผลผลิต ผลลัพธ์นี้จะต้องมีการกําหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดที่ชัดเจน และวัดได้เป็นรูปธรรม ซึ่งเป็นเครื่องมือสําคัญในการติดตามประเมินผลสําเร็จของการใช้ งบประมาณแล้วจะมีผลต่อการพิจารณาอนุมัติงบประมาณในปีถัดไป นอกจากนี้ ในกระบวนการจัดทํางบประมาณแบบที่มุ่งเน้นผลสําเร็จนี้จะต้องมีการทําข้อมูลต้นทุน ต่อหน่วยที่แม่นยําเพื่อช่วยให้การจัดสรรงบประมาณไม่ต้องลงไปพิจารณาในรายละเอียด ของกิจกรรมด้วย โดยสรุปในการปฏิรูประบบงบประมาณจะยึดกรอบยุทธศาสตร์ชาติ เป็นกรอบกํากับการจัดสรรงบประมาณ มีการออกแบบระบบงบประมาณเชิงพื้นที่ขึ้นมาใหม่ ให้ดําเนินคู่ขนานไปกับระบบงบประมาณเชิงภารกิจ ภายใต้หลักการของการสร้างการมีส่วนร่วม ของประชาชนที่กว้างขวางยิ่งขึ้น การสร้างความรับผิดชอบตรวจสอบได้ การสร้างความสมดุล ลดความเหลื่อมล้ําและการเพิ่มประสิทธิภาพมุ่งผลสัมฤทธิ์ ทั้งนี้ในขั้นตอนต่อไปหลังจากนี้ จะเป็นการศึกษาลงไปในประเด็นย่อยถึงกลไกและกระบวนการจัดทํางบประมาณเชิงพื้นที่ รวมถึงการเปิดเผยข้อมูลเพื่อเพิ่มความสามารถของประชาชนในการตรวจสอบการใช้ งบประมาณ หลังจากนั้นจะนําไปสู่การยกร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณขึ้นมาใหม่ ด้วย ท่านประธานที่เคารพ การออกแบบระบบงบประมาณใหม่นี้มีความมุ่งหมายเพื่อให้ งบประมาณเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพและส่งผลต่อ การพัฒนาความตื่นตัวทางการเมืองของประชาชน ในการเข้ามาดูแลการจัดสรรงบประมาณ มากขึ้น อย่างไรก็ตามการออกแบบระบบใหม่นี้เป็นเรื่องที่ไม่ง่าย และควรจะมีการพิจารณา อย่างรอบคอบ การได้มีโอกาสรับฟังข้อคิดเห็นจากสภาปฏิรูปแห่งชาติในโอกาสนี้จึงจะเป็น ประโยชน์อย่างยิ่งต่อการออกแบบระบบงบประมาณให้สมบูรณ์

ในลําดับต่อไปเป็นส่วนของการปฏิรูประบบการคลังท้องถิ่นซึ่งจะมีความสัมพันธ์ และเกี่ยวข้องโดยตรงกับการออกแบบระบบงบประมาณในเชิงพื้นที่ การคลังท้องถิ่นเป็นส่วนหนึ่ง ของระบบบริหารราชการแผ่นดินและการบริหารงบประมาณ เนื่องจากงบประมาณที่จัดสรร ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปัจจุบันมีสัดส่วนประมาณถึงร้อยละ ๒๗ ของงบประมาณ แผ่นดิน จึงถือเป็นระบบการขับเคลื่อนการพัฒนาพื้นที่และชุมชนท้องถิ่นที่สําคัญที่สุด โดยเฉพาะในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ําและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน อย่างไรก็ตาม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีอยู่ทั้งหมด ๗,๘๕๓ แห่ง ประสบปัญหารายได้ไม่สัมพันธ์กับ รายจ่าย อันเนื่องมาจากการถ่ายโอนภารกิจหลายประการไม่สมบูรณ์ บางเรื่องมีการถ่ายโอนงาน แต่เงินไม่ได้มาด้วย รวมถึงศักยภาพทางเศรษฐกิจของพื้นที่ที่ไม่เท่ากัน ทําให้มีปัญหา ความเหลื่อมล้ําในด้านการคลังระหว่างท้องถิ่น บางท้องถิ่นไม่สามารถจัดเก็บภาษี หรือหา รายได้เพื่อนํามาจัดบริการสาธารณะได้ ส่งผลให้ท้องถิ่นจําเป็นต้องพึ่งเงินอุดหนุน จากส่วนกลาง ในขณะที่รัฐบาลที่ผ่านมาก็มีแนวโน้มในการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพิ่มขึ้น ทําให้ ความเป็นอิสระในการตัดสินใจใช้งบประมาณเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนใน พื้นที่จํากัดลงไปด้วย การปฏิรูปการคลังท้องถิ่นมีแนวคิดที่สําคัญคือการเพิ่มความเป็นอิสระ ทางการคลังในการจัดหารายได้ควบคู่กับการเพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสในการ ใช้จ่ายเงินของท้องถิ่น การรักษาดุลการคลัง และการจัดทํางบประมาณท้องถิ่น ซึ่งเป็นประเด็นที่เชื่อมโยงกับเรื่องการจัดทํางบประมาณเชิงพื้นที่

สําหรับปัญหาในด้านการใช้จ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เราพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีปัญหาในเรื่องของประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ในการใช้จ่าย งบประมาณ การใช้จ่ายมีความไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน บางส่วน มีความล่าช้าไม่เป็นไปตามแผน มีปัญหาความไม่คุ้มค่าหรือเกินความจําเป็น ความไม่ถูกต้อง ตามระเบียบกฎเกณฑ์ นอกจากนี้ยังมีปัญหาในเรื่องของการทุจริต เช่น มีการเก็บรายได้ แล้วไม่นําส่งคลัง การปกปิดข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้าง การเอื้อประโยชน์ต่อพวกพ้อง รวมถึง ปัญหาความเป็นอิสระ เช่น หลักเกณฑ์ ระเบียบ หนังสือสั่งการ ไม่คล่องตัวและไม่ทันสมัย กฎระเบียบไม่ชัดเจนมีปัญหาในการตีความ เหล่านี้เป็นปัญหาในด้านการใช้จ่ายขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น

การปฏิรูปด้านการเงินการคลังท้องถิ่นมีองค์ประกอบของกลุ่มประเด็น ที่สําคัญ ๔ ด้าน คือ ด้านรายได้ ด้านการจัดทํางบประมาณของท้องถิ่น และด้านการใช้จ่าย งบประมาณ

ในด้านรายได้ หลักการที่สําคัญของการปฏิรูปด้านรายได้คือการสร้าง ความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น โดยเน้นให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้เองได้มากขึ้น อันจะเป็นการทําให้ท้องถิ่นต้องเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารการคลัง พร้อมกับการกระตุ้น ให้ประชาชนผู้เสียภาษีมีความตื่นตัวและมีส่วนร่วมมากขึ้นในการเสนอแนะและตรวจสอบว่า ท้องถิ่นได้นําเงินภาษีที่จัดเก็บไปใช้ตอบสนองความต้องการและตรงกับปัญหาในพื้นที่ มากน้อยเพียงใด นอกจากนี้การส่งเสริมสนับสนุนจากส่วนกลางจะต้องปรับปรุงกฎหมาย กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อเพิ่มส่วนแบ่งรายได้จากภาษีที่ควรจัดสรรให้ท้องถิ่น ตลอดจน สนับสนุนการเพิ่มขีดความสามารถของท้องถิ่นในการจัดเก็บรายได้และบริหารการคลังทุกมิติด้วย ในเรื่องของการเพิ่มความเป็นอิสระทางการคลังให้กับท้องถิ่นนั้น คณะอนุกรรมาธิการการเงิน การคลังท้องถิ่นภายใต้คณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ได้พิจารณาว่าควรให้ ท้องถิ่นดําเนินการจัดเก็บภาษีเองมากขึ้น ปัจจุบันการจัดเก็บภาษีขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีเพียง ๙ เปอร์เซ็นต์เท่านั้น การจัดเก็บภาษีเองเพิ่มขึ้นจะเป็นการทําให้ท้องถิ่น จะต้องรับผิดชอบต่อประชาชนในพื้นที่มากขึ้น ได้พิสูจน์ความสามารถว่ามีขีดความสามารถ ที่จะดูแลประชาชนได้มากขึ้น

ทั้งนี้ในการดําเนินงานในเรื่องของการเพิ่มรายได้จะมีเรื่องของการเพิ่มภาษีใหม่ อาทิ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และภาษีเงินได้นิติบุคคลในพื้นที่ ได้มีตัวเลขประมาณการว่า หากมีการดําเนินการในเรื่องของการเพิ่มภาษีใหม่ เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไปแทน ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบํารุงท้องที่ คาดว่าจะทําให้ประมาณการรายได้เพิ่มขึ้นถึง ๒ เท่า อันเป็นการทําให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นนอกเหนือจากที่มีอยู่แล้ว นอกจากนี้ภาษีบางส่วน คือภาษีเงินได้นิติบุคคลที่มีที่ตั้งในพื้นที่ ปัจจุบันรายได้ส่วนนี้ท้องถิ่นไม่ได้รับ แต่ได้รับ ผ่านการจัดสรรมาในรูปของเงินอุดหนุนทั้ง ๆ ที่นิติบุคคลที่ไปตั้งอยู่ในพื้นที่มีส่วนที่ใช้ ถนนหนทาง มีส่วนที่ทิ้งขยะ มีส่วนที่ใช้สาธารณูปโภคในพื้นที่ มีข้อเสนอของการขอแบ่ง ส่วนแบ่งจากภาษีเงินได้นิติบุคคลที่มีที่ตั้งในพื้นที่เพียงประมาณร้อยละ ๒๐ ก็จะทําให้ท้องถิ่น มีรายได้ที่เป็นเงินอุดหนุนเพิ่มขึ้นถึงประมาณ ๑๑๘,๐๐๐ ล้านบาทอย่างนี้เป็นต้น

ในส่วนของรายได้นอกจากประเด็นการเพิ่มรายได้จะเป็นเรื่องของการถ่ายโอน ภารกิจพร้อมงบประมาณ การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้และการปรับปรุงกฎหมาย ได้แก่การทบทวนประเภทและอัตราภาษีรวมถึงการเพิ่มส่วนแบ่งรายได้

ในส่วนของการจัดทํางบประมาณของท้องถิ่นหลักการสําคัญของการปฏิรูป ด้านการจัดทํางบประมาณของท้องถิ่นคือการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ จัดทํางบประมาณ ดังได้กล่าวไปแล้วในผังก่อนหน้าที่อธิบายเรื่องของแอเรีย เบสด์ บัดเจตติง (Area Based Budgeting) เพราะฉะนั้นจะขอข้ามตรงนี้ไปนะคะ กระบวนการดังกล่าว จะเป็นกระบวนการที่เปิดให้มีความโปร่งใสมากยิ่งขึ้น และทําให้การตรวจสอบเพื่อแก้ปัญหา หรือป้องกันปัญหาการทุจริตต่าง ๆ รวมถึงความที่ยังขาดประสิทธิภาพอยู่ขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นปรับไปในทิศทางที่ดีขึ้น

ในด้านของการใช้จ่ายงบประมาณ หลักการสําคัญของการปฏิรูปด้านการ ใช้จ่ายงบประมาณคือการเพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใส โดยจะมีการเปิดเผยข้อมูล การจัดซื้อจัดจ้าง การก่อหนี้ และผลการดําเนินงาน อันจะเป็นการทําให้ลดโอกาสของการ ทุจริต มีข้อเสนอให้จัดทําแผนป้องกันการทุจริต การสนับสนุนการทํางานของกลไกตรวจสอบ ของภาคประชาชน การพัฒนาระบบการตรวจสอบภายใน การให้ชุมชนสามารถเสนอ ทําโครงการต่อท้องถิ่นได้ภายใต้หลักคอนเทสทาบิลิตี (Contestability) และการปรับปรุง กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อเร่งรัดการเบิกจ่ายและกําหนดมาตรฐานการทํางานที่โปร่งใส

ในด้านของดุลการคลังหลักการสําคัญของการปฏิรูปด้านดุลการคลัง คือการรักษาวินัยทางการคลังและธรรมาภิบาล โดยการกําหนดกรอบวินัยทางการคลัง ในการจัดทํางบประมาณรายจ่าย ควบคู่กับการประมาณการรายได้ รวมตลอดถึงการจัด การเงินคงคลัง ทุนสํารอง และการพัฒนาระบบฐานข้อมูลการคลังท้องถิ่นในระดับจังหวัด เพื่อกํากับตรวจสอบการรักษาวินัยทางการคลังท้องถิ่นระดับย่อย ๆ ภายในจังหวัด

ท่านประธานที่เคารพและสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ แนวทางการปฏิรูป ระบบงบประมาณที่นําเสนอนี้ จะเห็นว่าเป็นการพยายามที่จะทําให้ระบบของการใช้ งบประมาณแผ่นดินเกิดผลต่อการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ และโปร่งใสมากยิ่งขึ้น การแยกส่วนของระบบงบประมาณเชิงพื้นที่ออกมา และวางระบบ การกํากับตรวจสอบโดยเฉพาะในส่วนของการปกครองท้องถิ่น จะเป็นการสร้างหลักประกันว่า แม้เมื่อแยกส่วนงบประมาณนี้ออกมาก็จะมีระบบการกํากับที่เข้มข้นและประชาชนมีส่วนร่วม ได้อย่างชัดเจนมากขึ้น พื้นที่ในแต่ละจังหวัดน่าจะสามารถวางแผนระยะยาวของการแก้ปัญหา และพัฒนาตามศักยภาพของพื้นที่ภายใต้กรอบทิศทางของยุทธศาสตร์ชาติร่วมกันได้ ข้อเสนอต่าง ๆ เหล่านี้จึงขอกราบเรียนท่านสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อกรุณาให้คําแนะนํา เพิ่มเติม ที่จะทําให้การจัดทําข้อเสนอต่อไปข้างหน้ามีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น ขอบพระคุณค่ะ