ท่านประธานที่เคารพครับ กระผม จรัส สุวรรณมาลา ครับ สสร. กระผมอยากจะเสนอประเด็นเกี่ยวกับเรื่องสถาบันการเมือง นะครับ ที่ใคร่จะให้คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ได้พิจารณานะครับ ที่ผมจะเสนอต่อไปนี้ จะไม่มีอยู่ในกรอบที่ท่านเคยเขียนไว้นะครับ เพราะว่าเท่าที่เห็นสถาบันการเมืองที่ท่านเขียน ที่มีอยู่ในประด็นหลักนี้นะครับจะเปึนการทบทวนปัญหาที่เกิดจากอดีตและก็เปึนการดู สถาบันในเชิงโครงสร้าง แต่กระผมที่จะกล่าวต่อไปนี้จะเปึนปัญหาที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง ความสัมพันธ์ระหว่างคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และประชาชนนะครับ ในส่วนที่เกี่ยวกับเรื่อง การบริหารงานคลัง การบริหารการเงินของประเทศ ท่านประธานที่เคารพครับในช่วง ห้าสิบกว่าป้ที่ผ่านมา รัฐบาลไทยซึ่งก็ไม่ต่างจากรัฐบาลในประเทศอื่น ๆ ในโลก ได้เข้าไป มีบทบาทในการบริหารเศรษฐกิจมหภาคอย่างกว้างขวาง ในยุคโลกาภิวัตน์วันนี้ก็จะต้อง มีบทบาทมากขึ้น และก็พร้อมกับการเข้าไปมีบทบาทได้มากขึ้น รัฐบาลได้สร้างเครื่องมือ ทางการคลังขึ้นมาเปึนจํานวนมากในการระดมเงินออม เงินฝาก และก็การให้เงินกู้กับ ประชาชน และก็มีอีกหลายมาตรการที่รัฐบาลทํา หลายมาตรการเหล่านี้เราอาจจะ เรียกว่ามีความจําเปึน แต่ว่าเปึนที่น่าสังเกตว่าไม่มีกฎหมายรองรับ เปึนมาตรการทางการคลัง นอกระบบ เราอาจจะเรียกว่า การคลังพันทาง หรือ มาตรการกึ่งการคลัง เปึนต้น มาตรการ การคลังเหล่านี้ได้นําไปสู่การทําลายวินัยทางการคลังของรัฐบาล ของภาครัฐในระยะยาว ป้นี้เปึนป้ที่ ๒ แล้วนะครับที่รัฐบาลปัจจุบันออกมาประกาศว่าภาครัฐของไทยมีหนี้ สาธารณะที่เกิดขึ้นโดยที่รัฐบาลชุดที่แล้วเปึนคนสร้างและไม่ได้รายงานให้กับ ประชาชนทราบ

-๖/๑ ปัญหาเหล่านี้จะเกิดต่อเนื่องไปในอนาคตอย่างแน่นอน เพราะว่าเรามีช่องว่างในเรื่อง กฎหมายการคลังและกฎหมายรัฐธรรมนูญค่อนข้างมากทีเดียว กระผมถึงอยากจะ เสนอมาตรการต่อไปนี้ให้คณะอนุกรรมาธิการยกร่างฯ ได้พิจารณานะครับว่าเราจะ จํากัดบทบาทของฝ์ายบริหารในทางการคลัง และจะเพิ่มบทบาทของฝ์ายรัฐสภาและ ฝ์ายประชาชนในเรื่องการควบคุมทางการคลังของรัฐบาลอย่างไรบ้าง

ประการที่ ๑ ก็คือการจํากัดอํานาจของรัฐบาลในการก่อหนี้สาธารณะ ที่ผ่านมารัฐบาลสามารถที่จะใช้วิธีการก่อหนี้หรือสร้างภาระผูกพันทางการเงิน โดยที่ รัฐสภาไม่ได้มีส่วนหรือไม่มีโอกาสจะได้รับรู้ ไม่ได้ผ่านการอนุมัติของรัฐสภา ที่ผ่านมา ถ้าเปึนการกู้เงินตามปกติเราจะเห็นว่ารัฐสภาจะต้องพิจารณากฎหมาย พรบ. เงินกู้ ต่าง ๆ แต่ถ้ารัฐบาลใช้วิธีการสร้างภาระผูกพันทางการเงินโดยการค้ําประกัน อันนี้ก็จะ ไม่มีกฎหมายไหนมารองรับนะครับ มี พรบ. การบริหารหนี้ฯ ป้ ๒๕๔๘ ที่ออกมา แต่ความจริงแล้ว พรบ. เหล่านี้ก็ไม่สามารถที่จะคุมการก่อหนี้รัฐบาลในระบบได้ จริง ๆ นอกจากนั้นรัฐบาลยังสามารถตั้งกองทุนสาธารณะต่าง ๆ ขึ้นมา แล้วก็ใช้กองทุน สาธารณะเหล่านี้ในการระดมเงินฝาก ระดมเงินออม แล้วก็เอาไปลงทุนรวมทั้งให้กู้ ด้วย อย่างเช่น กองทุนวายุภักษ์ แล้วก็อีกหลาย ๆ อย่าง รัฐบาลสามารถที่จะก่อหนี้โดยผ่าน สถาบันการเงินเฉพาะกิจ อย่างเช่น ธกส. ธนาคารออมสิน เอ็กซิมแบงก์ (Exim bank) หรือใด ๆ ก็ตามนะครับ การก่อหนี้เหล่านี้ทําโดยวิธีการแยบยล ก็คือว่าใช้วิธีการให้สินเชื่อ ไปก่อน เสร็จแล้วในระยะหลังก็เกิดปัญหาเรื่องหนี้สูญ แล้วก็กลายเปึนภาระที่รัฐบาล ต้องใช้คืน กระบวนการทางบัญชีของเราที่เปึนอยู่นี้ไม่รับรู้การก่อหนี้ภาระหนี้เหล่านี้ ในเวลาที่มีการตัดสินใจ แต่ไปรับรู้ทีหลังเมื่อเกิดหนี้สูญขึ้นแล้ว แล้วก็บังคับให้กระทรวง การคลังต้องจ่ายหนี้เหล่านี้โดยใช้เงินภาษี ปัญหาเหล่านี้เปึนปัญหาที่แสดงให้เห็นชัดว่า รัฐบาลมีอํานาจในการบริหาร ในการก่อหนี้ผูกพัน ในการใช้จ่ายเงิน โดยที่รัฐสภาไม่มีสิทธิ ไม่มีอํานาจ และไม่มีโอกาสที่จะได้ตรวจสอบหรือให้การอนุมัติ เปึนการก่อหนี้ที่ผิดหลัก การปกครองแบบประชาธิปไตย จึงอยากจะเสนอให้ลองพิจารณาว่าเราจะมีบทบัญญัติ รัฐธรรมนูญจํากัดการก่อหนี้ การสร้างภาระผูกพันทางการเงิน และการจ่ายเงินของรัฐบาล ให้อยู่ในกรอบที่น่าจะสามารถรักษาวินัยทางการคลังได้ และอยู่ในกรอบที่รัฐสภาเปึนผู้อนุมัติ เท่านั้นหรือไม่นะครับ

ประการที่ ๒ ก็คือในส่วนของการบริหารภาษีอากร ที่ผ่านมารัฐบาลออก กฎหมายเก็บภาษีจากประชาชนซึ่งก็แปลว่ารัฐสภาเปึนผู้อนุมัติ เปึนผู้ให้ความเห็นชอบ กฎหมายเหล่านั้นนะครับ แต่พอเวลาจะยกเว้นลดหย่อนภาษี ปรากฏว่าประมวลกฎหมาย ภาษีอากรของไทยนี่ไปให้อํานาจกับฝ์ายบริหารตั้งแต่คณะรัฐมนตรี กระทรวง แล้วก็ รวมทั้งหน่วยงาน อย่างเช่น บีโอไอ (BOI – The Board of investment of Thailand) เปึนต้น ในการยกเว้นลดหย่อนภาษีโดยที่ไม่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ภาษีที่ได้รับการยกเว้น ลดหย่อนแต่ละป้เท่าที่ประมวลมาจากช่วงแปดเก้าป้ที่ผ่านมา ป้หนึ่งไม่ต่ํากว่าสองหมื่นกว่า ล้านบาท ที่สูญหายไปกับที่รัฐบาลสูญเสียไป รัฐสภาไม่ได้ทราบสิ่งเหล่านี้ แล้วรัฐบาลก็ไม่ได้ รายงานให้กับรัฐสภาทราบ กระผมคิดว่าเราน่าจะมีบทบัญญัติกฎหมายรัฐธรรมนูญที่จะให้การออกกฎหมายภาษี รวมทั้งกฎหมาย รวมทั้งการยกเว้นลดหย่อนภาษีใด ๆ ต้องผ่านความเห็นชอบของสภา ไม่ใช่ให้อํานาจให้ดุลพินิจกับรัฐบาลเท่านั้นนะครับ

ในประการถัดมาก็คือเรื่องการบริหารเศรษฐกิจมหภาค ท่านประธาน ที่เคารพ ในช่วงที่ผ่านมาเราทราบดีว่าการบริหารการเงิน ซึ่งดําเนินการโดยธนาคาร แห่งประเทศไทย กับการบริหารงานคลังซึ่งดําเนินการโดยกระทรวงการคลังและ คณะรัฐมนตรี โดยหลักการแล้วควรจะเปึนอิสระจากกันนะครับ แต่ในทางปฏิบัติเราทราบ ดีว่ามีหลายกรณีในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลมีความพยายามที่จะเข้าไปใช้อิทธิพลเหนือ ธนาคารแห่งประเทศไทย และก็ทําให้ธนาคารแห่งประเทศไทยขาดความเปึนอิสระ ในการบริหารนโยบายการเงิน ตัวอย่างที่เห็นชัดในช่วงที่ผ่านมาก็คือความพยายามที่จะ รวมบัญชีเงินทุนแผ่นดินนะครับ เงินสํารองเงินทุนแผ่นดินที่แบงก์ชาติดูแลอยู่ เพื่อที่จะให้ แบงก์ชาติสามารถที่จะรับภาระหนี้ที่เกิดจากกองทุนฟุ๋นฟูฯ ได้ อันนั้นเปึนอันที่ ๑ และ หลายครั้งที่เวลารัฐบาลจะขอกู้เงินจากแบงก์ชาติมาใช้ ถึงแม้ว่าแบงก์ชาติจะมีดุลพินิจ ที่จะให้กู้หรือไม่ให้กู้ก็ได้ แต่ในทางปฏิบัติก็คงไม่ให้กู้ไม่ได้ อย่างนี้เปึนต้นนะครับ กระผม คิดว่าในหลายประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเขียนเอาไว้นะครับ คือเขาเขียนให้ธนาคารแห่งชาติ เปึนอิสระตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เปึนอิสระตามกฎหมายเฉพาะ ปัจจุบันนี้ถ้าไม่มี บทบัญญัติใด ๆ ในรัฐธรรมนูญนะครับ ถามว่าวันนี้รัฐบาลสามารถที่จะมีอิทธิพลเหนือ แบงก์ชาติได้หรือเปล่าในการบริหารนโยบายการเงิน คําตอบก็คือสามารถทําได้ ตลอดเวลา เพราะฉะนั้นผมอยากจะเสนอว่าอยากจะให้ลองพิจารณาว่าจะมีบทบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญเขียนให้แบงก์ชาติเปึนองค์กรอิสระโดยบทบัญญัตินี้ ส่วนจะเปึนองค์กร อิสระตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระแบบ กกต. หรือ ปปช. หรือเปล่า ก็จะเปึนอีกเรื่องหนึ่งที่จะพิจารณา แต่ว่าถ้าไปดูในกฎหมายของหลาย ๆ ประเทศ เขาเขียนอย่างนั้นนะครับ ของเราไม่ได้เขียน โดยสรุปกระผมอยากจะเรียนว่า กฎหมายรัฐธรรมนูญที่เรามีมาในช่วง ๕๐ ป้ที่ผ่านมา เราล้าหลังในการเขียนกฎกติกา มรรยาทในเรื่องการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของรัฐบาลค่อนข้างมากทีเดียว ความล้าหลัง เป่ดโอกาสให้รัฐบาลใช้ดุลพินิจในการบริหารเศรษฐกิจมหภาค บางทีก็ทําตัวเลขให้ดูโต ประมาณการเศรษฐกิจให้ดูผิด และการที่รัฐบาลพยายามที่จะทําให้เศรษฐกิจดูดี โดยการ ทําตัวเลข ก็ไม่ได้มีความผิดทําตามกฎหมายใด ๆ ในหลายประเทศเขาเขียนให้ กระบวนการเหล่านี้ต้องผ่านการเห็นชอบของสภา อย่างน้อยที่สุดก็คือในขั้นตอนของ การดูเศรษฐกิจมหภาคที่เขาเรียก อีคอนอมิก เอาต์ลุก (Economic outlook) ก็อยากจะ เสนอท่านประธานฝากไปยังกรรมาธิการยกร่างฯ นะครับว่าอยากจะให้ดูกรอบของอํานาจ ของรัฐบาลที่มันมีมากเกินไปในทางการคลังในวันนี้ ขอบพระคุณครับ