กราบเรียนท่านประธานครับ กระผม จรัส สุวรรณมาลา ครับ ประเด็นที่ทางกลุ่มของกระผมขอแปรญัตติ จะเปึ้นเฉพาะที่วรรคสาม วรรคเดียวนะครับ ในวรรคสามนี้ หลักสาระสำคัญก็คือ ต้องการที่จะให้มีการเพิ่ม ข้อความลงไปในกฎหมายการเงิน การคลัง ที่เรากำลังจะยกร่างขึ้นตามมาตรานี้นะครับ มีอยู่ ๓ ประเด็น ที่ทางกลุ่มกระผมขอเสนอให้เพิ่มเข้าไปนะครับ ความจริงข้อความมันก็คล้าย ๆ กับที่คณะกรรมาธิการได้ปรับปรุง แก้ไขถ้อยคำแล้วนะครับ อย่างแรกก็คือ เรื่องการให้มีหลักการว่าด้วยเรื่องการจัดตั้งกองทุนสาธารณะนะครับ อันที่ ๒ ก็เปึนเรื่องของหลักการว่าด้วยเรื่องการจัดทำแผนการเงิน การคลัง ระยะปานกลาง และเรื่องที่ ๓ ก็เปึ้นเรื่องของการให้มีหลักการว่าด้วยการบริหารงานคลังในกระบวนการ ที่สมบูรณ์นะครับ ก็คือการบริหารการเงิน การบัญชี การจัดซื้อและการบริหารทรัพย์สิน กระผม ขออภิปรายสนับสนุนข้อเสนอดังนี้ครับ ท่านประธานครับ คือในประการแรกนี่ กระผมคิดว่า รัฐธรรมนูญ ฉบับป้ ๒๕๕๐ ของเรานะครับ ได้สร้างนวัตกรรมใหม่ทางการเงิน การคลังขึ้น เปึ้นครั้งแรก เพราะว่าตั้งแต่เรามีรัฐธรรมนูญมาสิบเจ็ด สิบแปดฉบับ ๑๗ ฉบับมาแล้วนี่นะครับ ไม่เคยมีการบัญญัติในหมวดว่าด้วยเรื่องการเงิน การคลังไว้เลย ซึ่งเราทราบดีว่า ในช่วงห้าสิบ กว่าป้ที่ผ่านมา รัฐบาลได้เข้าไปมีบทบาทในทางเศรษฐกิจมากขึ้น แล้วก็ได้มีนวัตกรรมทาง การเงิน ที่เราเรียกว่า การสร้างเครื่องมือทางการเงินใหม่ ๆ ขึ้นมากว้างขวาง เพื่อที่จะดำเนิน นโยบายต่าง ๆ ที่แปลก ๆ มากขึ้น เพราะว่าสังคมเปลี่ยนไปนะครับ เปึนความจําเปึนอย่างยิ่ง แต่ว่าในการบริหาร ในนวัตกรรมที่เราสร้างขึ้นมาใหม่ในทางการคลังนี่นะครับ ถึงแม้จะสมบูรณ์ ไปเปึนส่วนใหญ่แล้วนี่ ก็ยังขาดสาระสำคัญบางส่วน ซึ่งสาระสำคัญเหล่านี้ ถ้าใส่เข้าไปใน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็จะดูรุงรังนะครับ ผมเห็นด้วยกับกรรมาธิการที่จะให้ใส่สาระสำคัญลงไป ในกฎหมายการเงิน การคลัง ที่เราจะบัญญัติขึ้นในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในมาตรานี้นะครับ ใน วรรคสามนี่นะครับ เพราะฉะนั้นที่ผมจะพูดต่อไปนี้นี่ จะไม่อยู่ในรัฐธรรมนูญในหลักการ เพียงแต่ว่าจะมีเฉพาะคําหลัก ๆ ที่จะใส่ไว้ในมาตรานี้เท่านั้น ในวรรคนี้เท่านั้นนะครับ ก็จะไม่ รุงรั่งอะไรมาก เพียงแต่เพิ่มคำ ทีนี้ ๓ อย่างที่ผมอยากจะขอให้เพิ่มก็คือ อย่างแรกก็คือ เรื่องการ ตั้งกองทุนสาธารณะ ผมอยากเรียนท่านประธานว่า กองทุนสาธารณะนี่เปึนคำที่คนทั่วไป ไม่ค่อยจะเข้าใจนะครับ พวกเราที่เปึนนักการคลังก็อาจจะเข้าใจไม่ยาก ในภาครัฐเรามีกองทุน สาธารณะ ๓ ประเภท ท่านประธานครับ คือกองทุนเงินแผ่นดิน ซึ่งเราทำงบประมาณแผ่นดินกัน อันนั้นคือ กองทุนประเภทที่ ๑ ทุกประเทศมีหมดนะครับ อันที่ ๒ ก็คือ กองทุนสาธารณะ ประเภทรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเรามีรัฐวิสาหกิจอยู่ประมาณสี่ห้าสิบแห่ง ก็เปึนกองทุนสาธารณะ ประเภทหนึ่ง ซึ่งรัฐบาลจะตั้งขึ้นเพื่อทำธุรกิจนะครับ ทั้งในรูปต่าง ๆ และอันที่ ๓ คือ กองทุน สาธารณะประเภทที่เปึนกองทุนหมุนเวียนต่าง ๆ อย่างเช่น กองทุนน้ำมัน กองทุนหมู่บ้าน ชุมชนเมือง เปึนต้นนะครับ กองทุนเหล่านี้นี่ โดยปกติหลักการบริหารงานคลังเขา ในระบบ ประชาธิปไตยนะครับ รัฐบาลจะตั้งกองทุนเหล่านี้ได้โดยต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้ให้ทําได้ แล้ว ก็มีหลักเกณฑ์ไว้ด้วยครับว่า ในกองทุนแต่ละประเภทนี่รัฐบาลจะทำเพื่อวัตถุประสงค์อะไร และ จะบริหารอย่างไร ประเทศไทยเราเปึนข้อยกเว้นของประเทศหนึ่งในโลกนะครับ ที่รัฐบาลไม่ได้ บัญญัติหลักการว่าด้วยเรื่องการตั้งกองทุนสาธารณะ ท่านจะพบว่ารัฐวิสาหกิจของเรานี่ สี่สิบ กว่าแห่งนะครับ บางแห่งก็ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ บางแห่งก็กฤษฎีกา บางแห่งก็มติ ครม. ท่านอาจารย์สมคิด กรรมาธิการ ได้กล่าวเรื่องนี้ไว้ในที่ประชุมเมื่อหลายวันมาแล้ว ขออภัยที่เอ่ยนามนะครับ ก็ชี้ให้เราเห็นว่า ที่วุ่นวาย แล้วก็ไม่ค่อยเปึ้นระบบเหล่านี้นะครับ เพราะว่าเราไม่มีกฎ กติกาเขียนเอาไว้เลยนะครับ กฎหมายการเงิน การคลังที่เราจะเขียนคราวนี้ ก็เปึนกฎหมายฉบับแรกที่เมืองไทยจะมีนะครับ ก็ไม่เคยมีมาก่อน เรามีกฎหมายต่าง ๆ เฉพาะ ทาง เช่น กฎหมายงบประมาณ พระราชบัญญัติเงินคงคลัง อย่างนี้เปึนต้นนะครับ ซึ่งมั่นจะไป คนละทิศ คนละทางครับ เพราะฉะนั้นนี่ผมอยากจะเสนอว่า ถ้าเราจะมีหลักการ บัญญัติ หลักการว่าด้วยเรื่องการจัดตั้งกองทุนสาธารณะขึ้น บัญญัติให้เปึนหลักการว่า กองทุน สาธารณะแต่ละประเทศนี่จะมีวัตถุประสงค์อย่างไร และรัฐบาลจะตั้งขึ้น หรือไม่ควรจะตั้งขึ้น อย่างไรบ้าง ในช่วงหลังสุดเมื่อเรามีนวัตกรรมทางการคลังมากขึ้น รัฐบาลเริ่มตั้งกองทุนแปลก ๆ อย่างเช่น กองทุนวายุภักษ์ กองทุนน้ำมัน ซึ่งกองทุนน้ำมันนี่ตั้งมานานนะครับ แต่ว่าไม่เคยผ่าน เปึ้นพระราชบัญญัตินะครับ เปึนแต่กฤษฎีกา แล้วก็ใช้มติ ครม. เอา กองทุนแต่ละอย่างนะครับ ท่านประธานครับ แต่ละกองทุนสามารถที่จะก่อหนี้ผูกพันได้อย่างมหาศาล กองทุนน้ำมัน ซึ่งเรา ทราบกันดีนะครับ กองทุนนี้ก่อหนี้ผูกพันอย่างเดียวเปึนหมื่นล้านได้ในเวลาสองสามป้ แล้วก็เรา ควบคุมไม่ได้ เพราะว่าหลักการบริหารนี่ไม่มี พรบ. ควบคุมเอาไว้เลยนะครับ เพราะฉะนั้นนี่คือ อย่างแรก อย่างที่ ๒ ที่กระผมขอให้เสนอบัญญัติเข้าไปในกฎหมายฉบับนี้นะครับ คือการ วางแผนการเงิน การคลังระยะปานกลาง ความจริงมีแต่กฎหมาย พรบ. วิธีการงบประมาณจะ ไม่เพียงพอนะครับ เพราะว่าในหลายครั้งนี่ แผนการเงิน การคลังระยะปานกลาง อย่างของบางประเทศที่เขา บัญญัติไว้ อย่างเช่น ประเทศนิวซีแลนด์นี่นะครับ เขาเขียนหลักการเอาไว้ให้ชัดเจนว่า รัฐบาล เมื่อเข้ามานี่จะต้องแสดงให้เห็นชัดว่า หลังจาก ๔ ป้ จากนี้ไปรัฐบาลจะสิ้นสุดวาระนี่ ฐานะ การเงินการคลังจะเปึนอย่างไร รัฐบาลจะก่อหนี้ผูกพันเพิ่มขึ้นแค่ไหน รัฐบาลจะมีทรัพย์สิน เพิ่มขึ้นหรือเปล่า คล้าย ๆ กับบริษัทที่เข้ามาบริหาร ก็ต้องบอกว่าในกลุ่มนี้จะบริหารแล้วจะเกิด อะไรขึ้นในอนาคต คนจะได้เห็นล่วงหน้าครับ ไม่เช่นนั้นแล้วนี่รัฐบาลจะบริหารโดยไม่รับผิดชอบ จบไปพร้อมกับภาระหนี้ที่ซุกไว้ ซุกหนี้ไว้เปึนจำนวนมาก แบบที่เราเจอเมื่อป้สองป้ที่แล้วนะครับ

ประการที่ ๓ ก็คือ เรื่องการบริหารการเงินการคลัง ในกระบวนการนะครับ ท่านประธานครับ ประเทศไทยเรานี่ในเรื่องการบริหารการเงินนี่นะครับ เรามี พรบ. เงินคงคลัง อยู่ หลังจากนั้นแล้ว เรื่องการบริหารการเงินเราก็มีการปรับปฏิรูปเยอะมากในช่วงสามสี่ป้ ที่ผ่านมา ไม่มีกฎหมายรองรับนะครับ ใช้ระเบียบปฏิบัติของกระทรวงการคลังเปึ้นส่วนใหญ่ ระเบียบเหล่านี้สามารถที่จะปรับปรุงแก้ไขได้โดย ครม. โดยกระทรวงคลัง ท่านอาจจะมองว่า ดีครับ มีความยืดหยุ่น รัฐบาลบริหารงานได้ดี แต่พร้อมกันนั้นรัฐบาลก็สามารถที่จะเปลี่ยน ระเบียบปฏิบัติเหล่านี้ เพื่อเอื้อประโยชน์กับรัฐบาล แล้วก็จะเกิดความไม่โปร่งใสได้ง่ายมาก ถ้าไม่มีหลักการนี้เขียนไว้ในกฎหมายนะครับ การบัญชีก็เหมือนกันครับ ท่านประธานครับ การบัญชีภาครัฐวันนี้ยังไม่สามารถรับรู้สถานะหนี้ของประเทศได้อย่างครบถ้วน พรบ. หนี้สาธารณะที่ออกไปเมื่อป้ ๒๕๔๘ บัญญัติรับรู้หนี้เฉพาะหนี้ที่รัฐบาลกู้กับที่ค้ำประกันเท่านั้น หนี้ที่เกิดจากกองทุนอื่น ๆ นี่ไม่อยู่ในนี้นะครับ หนี้รัฐวิสาหกิจอีกจำนวนหนึ่งที่กู้โดยตรง ก็ไม่เห็นนะครับ แล้วก็อย่างเช่น หนี้โรงพยาบาล ที่เกิดจากการบริหารนโยบาย ๓๐ บาท ทุกโรค ก็ไม่ปรากฏอยู่ในบัญชีของระบบรัฐ ระบบบัญชีของรัฐบาลนะครับ ทําไมเปึนอย่างนั้น สาเหตุก็เพราะว่า ปัจจุบันนี้หลักการที่กำหนดนโยบายบัญชีที่เราเรียกกันนะครับ นโยบายบัญชี หรือหลักการบัญชีเหล่านี้นะครับ ไม่เปึนกฎหมาย ไม่มีหลักการกฎหมาย ก็ขึ้นอยู่กับรัฐบาล จะกําหนดเอาว่าจะรับรู้รายได้ รายจ่าย ทรัพย์สิน หนี้สินอย่างไร ยอมรับนะครับว่าประเทศไทย เรานี่หลักการบัญชีไม่เปึนสากลนะครับ เพิ่งจะเปึนสากลเอาเมื่อไม่นาน ก็ไม่ถึงกับเปึนสากล จริง ๆ ตอนที่เรากู้เงินจากไอเอ็มเอฟ (IMF – International Monetary Fund) นี่ ท่านกรรมาธิการ ท่านที่นั่งอยู่ข้างบนท่านทราบดี ไอเอ็มเอฟ เข้ามาดูเรื่องบัญชีไทย งง ครับ เพราะไม่มีหลัก ค่อนข้างจะมั่วพอสมควร ถ้าพูดกันอย่างภาษาไม่เปึ้นทางการนะครับ การที่เราเป่ดโอกาสหรือ ให้ดุลยพินิจกับรัฐบาลในการเขียนหลักการบัญชี ผมหมายถึงกระทรวงการคลังนะครับ โดยไม่มี หลักกฎหมายกำหนดนี่ จะทำให้เกิดการใช้ดุลยพินิจค่อนข้างกว้าง แล้วก็เกิดการไม่รับรู้หนี้และ ภาระผูกพันทางการคลังได้อย่างครบถ้วน เรื่องการจัดซื้อจัดจ้างนี่ก็อีกอย่างนะครับ ที่ผ่านมาใช้ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี แล้วก็รัฐบาลหลายครั้งเราคงเห็นนะครับ หลายครั้ง รัฐบาล สามารถที่จะยกเว้นระเบียบเหล่านี้ เพื่อประโยชน์ เพื่อบางครั้งนะครับนำไปสู่การคอร์รัปชัน หลายกรณีเห็นชัด ๆ นะครับ เพราะฉะนั้นการที่เราไม่มีกฎหมาย มันก็มีของเหล่านี้เกิดขึ้น กระผมอยากจะ เมื่ออภิปรายไปแล้วก็อยากจะขอให้กรรมาธิการ ได้ช่วยพิจารณาเติมคำเหล่านี้ ไว้ในหลักการของกฎหมายที่จะร่างด้วยอย่างน้อย แล้วก็ให้มีการบันทึกเปึ้นเจตนารมณ์ด้วยว่า การร่างกฎหมายเหล่านี้ในอนาคต จะต้องสื่อความหมายถึงสิ่งเหล่านี้นะครับ ในเรื่องอื่น ๆ ที่อยู่ ในวรรคนี้เหมือนกันนะครับ อย่างเช่น เรื่องการก่อหนี้ผูกพัน ซึ่งก็ได้มีการเขียนไว้แล้ว ในวรรคสามนี้นะครับ แต่อยากจะให้บันทึกเปึนเจตนารมณ์ว่า การก่อหนี้ผูกพันนี่ ไม่ได้ หมายความเฉพาะการก่อหนี้ที่กู้เงิน หรือค้ำประกันนะครับ แต่จะรวมถึงการสร้างภาระผูกพัน ทางการเงินในรูปของการยกเว้นลดหย่อนภาษี การใช้มาตรการประเภทค้ำประกันต่าง ๆ ที่รัฐบาลมักจะออกมา แล้วก็มีภาระผูกพันค่อนข้างรุนแรง แล้วก็กว้างขวางนะครับ แล้วก็ ในที่สุดก็ซุกหนี้เหล่านี้เอาไว้ กลายเปึนว่า พอรู้ก็ต้องมาจ่ายหนี้ แล้วตอนที่ก่อหนี้ก็ไม่ยอมบอก นะครับ

สุดท้ายนะครับ ท่านประธานครับ ผมเห็นเวลานานนะครับ ขออนุญาต ที่จะสรุปว่า การมีหมวดเรื่องการเงินการคลังขึ้นมา พร้อมกับการมีกฎหมายฉบับนี้ที่จะตราขึ้น ตามวรรคสามนี่ ไม่ได้ตั้งใจที่จะไปจำกัดการสร้างนวัตกรรมทางการคลังของรัฐบาลแต่อย่างใด นะครับ เราต้องการแค่เพียงให้รัฐบาลได้บริหารราชการแผ่นดิน โดยคำนึงถึงวินัยทางการคลัง ตามหลักสากลเท่านั้นเอง ขอบพระคุณครับ